工作执法一网考:公安机关绩效考核的创新与实践

何广平，李华振，王洪英

(广东省公安厅，广东 广州 510050)

信息化是公安工作的一场革命。在信息时代，如何以信息化为载体，盘活警力存量，激发队伍活力，推动队伍管理考核工作的创新与变革，是公安机关亟待解决的重大课题。广东公安机关探索建立“工作执法一网考”立体化队伍管理考核体系，以核心理念创新推动绩效管理向网络化、信息化转变，以信息化技术手段破解了绩效考核的难题，不断推动警务机制的变革与创新。

一、“一网考”的提出和基本构成:从传统考核到现代绩效管理

考核是随着社会分工的变革发展而产生的、对特定人员、特定工作进行考查审核的一项社会活动。我国古代典籍《尚书·尧典》中有“三载考绩”之说，指的是“每三年就要有一次考核”。春秋时，荀子在《劝学篇》中提出:“德以叙位，能以授官”，强调从“德”、 “能”两方面考察官员。到唐代，考核已经有了比较完整的制度，“尚书考功 (司)掌内外文武官吏之考课，凡应考之官家，具录当年功过行能，本司及本州长官对众读议其优劣，定为九等考第，然后送省。”所谓“功过行能”，除了“德行”外，主要包括劝课农桑、户口增加、狱讼无冤、推荐人才等方面。考核结果，上者升，中者平，下者降。在西方，英国于1854－1870年推行文官制度改革，实行文官考核制度，注重考核对象的表现和才能，再根据考核结果实施奖惩与升降。1887年，美国正式建立文官考核制度，规定文官的任用、加薪和晋级，均须以工作考核为依据。此后，其他国家纷纷借鉴与效仿，形成各种各样的文官考核制度。古今中外考核制度的实践证明，考核是公务员制度的一项重要内容，是提高政府工作效率的中心环节。其中，对人员德、能、勤、绩的考察，尤其将工作实绩作为考核的重中之重，以工作实绩的优劣来决定被考核对象的奖惩和升降，是这种制度的共同特征。

对警察的绩效考核，自1829年英国伦敦大都市警察诞生以来，西方大致经过了四个阶段:以主观评价为主，犯罪统计为辅阶段 (1829至20世纪初);以单项犯罪统计为主阶段 (20世纪初至20世纪30年代);多项客观统计指标阶段 (20世纪30年代至70年代);主观、客观指标综合评价阶段 (20世纪70年代至今)。长期以来，国内的公安机关对实战部门和警种多采用发案数、发案率与破案率等客观指标，对机关行政工作则采取年终自评加他评相结合的方式，没有对民警工作绩效形成科学的、定量的统计与分析，对民警绩效考核尚未形成制度化和规范化。二十世纪九十年代后期，随着计算机技术的发展和普及，信息技术为警务考核提供了一个全新的平台，警务考核的科学性和自动化程度都有了明显的提高。如香港警察2001年引入了价值驱动的基于竞争力的绩效考核系统，该考核系统比较偏重评价个人能力，考核指标的选取偏向定性的因素。但是，多数地方利用信息化进行的绩效考核，只是在一定程度上借助计算机技术来辅助管理、辅助考核，其实质还是“人工考核”，没能实现真正意义上的客观考核、量化考核，对于队伍管理的作用也比较有限。

广东作为改革开放和对敌斗争的“两个前沿”，社会矛盾暴露早，刑事案件总量大，新型犯罪多，公安工作面临前所未有的压力。与此同时，由于体制、机制等多方面的原因，公安队伍管理的“瓶颈”日益凸显:警力增长跟不上形势发展，警力短缺成为普遍现象;队伍活力跟不上工作压力，少数基层单位的民警工作不主动等问题突出;警务运作效率跟不上任务增长速率，部分民警甚至领导干部不思作为，“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”，一些岗位成为“闲岗”，一些人员成为“闲人”，警力“闲置”浪费现象得不到有效解决。在这样的形势下，如何充分调动民警工作积极性，向管理要效率，向管理要战斗力，成为队伍管理工作必须解决的重大课题。

广东公安机关利用信息化手段与平台，将现代企业管理的“绩效管理”理念引入公安队伍管理领域，提出了现代公安队伍绩效管理考核新模式—— “工作执法一网考”(下称“一网考”)。

图1 系统总体架构

“一网考”，即通过计算机网络考核系统，自动抽取民警在各类警务信息系统中的工作信息记录，根据预先设置的考核方案和考核指标，对民警工作和执法情况进行量化打分和监督评价，实现对民警德、能、勤、绩、廉等方面的综合考评。“一网考”系统包括工作绩效自动考、执法质量全程考和督察监察全面考三个组成部分，共同融合形成“三考合一”立体化考核体系。

二、“一网考”之理念创新:四大核心理念推动绩效管理向网络化、信息化转变

相对于传统的绩效考核方式，“一网考”在考核理念和思路上体现了分类、量化、自动、系统四大核心理念，推动了警队绩效管理考核模式向网络化、信息化转变。

(一)分类考核理念。对各个工作岗位和考核指标进行科学分类、规范设置是完善绩效考核的基础。“一网考”系统的突出特征之一是引入分类考核理念。一是岗位设置分类。按照公安部队伍正规化、规范化建设文件要求，结合工作实际，对各警种的业务工作进行全面梳理，对不同的工作岗位进行优化分类。二是考核指标分类。按规则分类设定考核方案和指标，在此基础上建立考核指标体系以及面向各警种的综合考核模型，以适应不同地区、不同警种的考核需要。经过两年多的探索，各警种、各地区的岗位设置、考核指标分类从“百花齐放”到“由繁入简”，最终形成工作绩效20大类、执法质量考评16大类、督察监察6大类考核类别。千差万别、头绪纷繁的公安工作有了更加清晰的脉络，更加科学的归类，为“一网考”的实施奠定了良好的基础。

(二)量化考核理念。考核指标能否最大限度地覆盖业务工作、考核项目能否进行准确量化，是实现有效考核、有效评比的关键。“一网考”系统的突出特征之二是引入量化考核理念。一是通过业务系统的工作实时量化。通过各类业务系统，将民警的全部业务工作内容进行全程记录，如接处警、办理身份证、破案时制作法律文书等工作均能够在警务信息系统中完成并记录。二是其他工作合理量化。各类警用业务系统尚未涵盖的工作，比如社区民警入户走访、接受街头求助，内勤民警完成工作报告等，则在考核系统中设立工作台帐数据库，民警录入工作数据后生成日志指标分值作为考核依据。总之，民警从事的所有业务工作都可以通过系统设定的标准进行量化计分，使不同警种、不同地区、不同岗位、不同类别的工作具备了相对统一的量化考核标准，不同工作之间的可比性问题迎刃而解。

(三)自动考核理念。考核结果是否客观公正地反映工作，是系统能否得到被考核者接受的基本前提。“一网考”系统的突出特征之三是引入自动考核理念，以信息化手段消除人为因素的干扰，确保考核结果客观公正。通过在系统中设置一定的考核指标，由计算机自动抽取与其相互联通的各类警务信息系统中的民警的工作信息记录，自动统计生成每个单位、每名民警的工作实绩。其目标要求在于“客观公正”，其根本变革在于工作成绩由计算机自动抽取生成。民警的工作数量、工作质量和执法质量如何，不是由某个领导个人说了算，而是计算机“考”了算。自动考核克服了以往事后考核、 “人考人”、以偏盖全等通病，考核结果客观、公正、透明地反映民警的工作状况，使“一网考”得到了基层的肯定和欢迎。

(四)系统考核理念。考核必须全面、系统，才能避免片面性，实现科学考核。“一网考”在体系构成、指标设置、挂钩保障手段等方面所体现的系统考核理念，是区别和优越于传统考核模式的第四大突出特征。考核体系构成方面， “一网考”由“工作绩效自动考”、“执法质量全程考”和“督察监察全面考”三个部分组成， “三考合一”涵盖了民警业务工作绩效、执法质量考评和督察监察情况等绩效管理工作，使警务工作的各个环节都能够得到检验和评价，保证了考核的全面性。考核指标设置方面，系统指标设置既能反映工作的数量，又能衡量工作的质量，既有“量”的考核，又有“质”的考核;既有民警工作的考核，又有纪律作风的考核，质、量兼顾，德、能并重，体现了考核的可量化。考核保障手段方面，将考核结果与民警的经济奖励、提拔晋升、评优评先“三挂钩”，实现了及时激励与中长期激励的有机结合，以“三挂钩”促进真考真用，奖勤罚懒，奖优罚劣，推动“三考合一”向纵深发展。

“一网考”是对传统考核制度的扬弃，既吸取了传统绩效考核的合理内核，又顺应信息化发展的时代潮流，其创新性主要表现在以下三个方面:一是在设计理念层面，利用层次分析法构建不同层次的综合考核模型，同时利用规则驱动原理研发可定制的考核工具，不同警种、不同地区的基层单位可根据系统不同的业务规则集，灵活配置考核指标，自定义生成不同时期的考核方案，解决了不同考核需求的适应性和灵活性的问题。二是在实际操作层面，构建面向业务警种基于量化描述原则的考核指标体系和基于数理统计的考核指标量化算法，对警务活动进行“具体——抽象——具体”的迭代分析，利用独立成分分析、相关性分析对指标进行量化评价和筛选，生成优化的综合考核指标，解决了考核结果能准确、全面、客观反映民警实际工作绩效的问题。三是在技术手段层面，利用云计算、数据侦听、智能ETL工具等多种新技术，自主研发了三大核心平台，解决了考核的实时、自动、易扩展和可持续发展的问题。

三、“一网考”之成效体现:“源动力”推动警务机制变革与创新

目前，“一网考”系统已在全省公安机关指挥中心、派出所、巡警、刑侦、经侦、出入境、交管、消防、边防、监管、网安等19个警种和部门推广应用，有4665个基层单位共11万多民警使用该系统进行考核。“一网考”的成功实施，破解了队伍管理难题，提升了警务工作效能，发挥了为公安各项工作提速增效的作用，为创新公务员队伍绩效考核工作积累了宝贵的经验，成为推动公安信息化建设和推进警务机制改革创新的“源动力”。

(一)盘活警力，激发活力，实现警力内涵式增长。面对警力严重不足和任务日益繁重的双重压力，广东公安以“一网考”为依托，充分发挥其“指挥棒”的作用，探索开创了一条自我挖掘潜能、盘活警力存量、激发队伍活力的新路子。“一网考”使民警的日常工作在系统中得到了全面、客观的体现，岗位之间的考核结果可以实时进行纵向、横向比较，促使民警在工作中形成你追我赶、互相监督、互相促进的良好竞争氛围，极大地激发了广大民警的工作积极性和主动性，较好地解决了队伍管理中“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”的积弊。广州市荔湾分局出入境管理部门往年在受理高峰期，需从其他部门抽调民警才能应付。实施“一网考”后，民警的积极性不断提高，不再需要借调人员支援，而且差错数和群众投诉数逐年减少，人均日受理护照、签证量从原来的80份提高到125份以上。尤其是广州亚运会期间，在办证民警数量减少25%的情况下，受理和办证数量一宗未减，而且零差错、零超时、零有效投诉。

(二)引领导向，提速增效，实现警务效能跨越式提升。“一网考”考核方案、考核指标、评分标准等内容可以根据公安工作各时期、各阶段的重点进行调整，领导能够紧贴实际，有的放矢，及时调整工作部署，有效提升决策指挥的效能;民警通过查阅系统设置的考核指标，可以直观、具体地了解岗位的工作重点、工作导向、工作要求，使工作更具针对性。“一网考”充分发挥作为公安工作“风向标”的作用，引导警力为中心工作服务，切实提高机关维护稳定、治安防控、打击犯罪、行政管理的效能。去年以来，“一网考”将情报平台应用、“网上作战”等工作环节纳入考核范畴，强化对预警、处置、抓捕、反馈、协查等工作的流程管理、监督考核和事后问责，为全省民警主动开展打击犯罪工作增添了压力和动力。2010年全省通过“大情报”平台抓获违法犯罪人员10899人，占全国抓获总数的1/10，创出了历史最好水平。通过“以考促访”、“以考促防”等措施，社区走访、路面盘查等治安基础防控工作也得到显著改善。如珠海市高新公安分局巡警大队通过“一网考”对巡逻执勤和抓获嫌疑人进行量化考核，半年内巡区“两抢”案件同比下降48.3%，抓获各类嫌疑人同比增加2.76倍，查获嫌疑摩托车同比增加2.34倍;全省共破获刑事案件196105起，同比上升2.0%，八类严重暴力犯罪案件同比下降15.9%。

(三)增强素质，规范运作，实现执法规范化水平渐进式提高。通过“三考合一”，变事后执法监督为事前明示、事中监督、事后倒查，通过强化监督，规范运作，队伍素质显著提升，民警执法规范化水平有了明显的提高。2010年全省民警违法违纪案件数和人数同比分别下降14.9%、1.9%;群众满意度同比提升1.62%，全省公安机关信访总量同比下降21.3%。2010年以来，全省督察部门在公安部统一部署开展的集中整治非正常死亡、涉案财物管理问题专项治理、网上追逃专项督察“清网行动”等工作中，积极应用智能化网上平台进行网上督察，及时发现和纠正执法工作中存在的问题，有力确保了各项执法工作的顺利开展。

(四)深化应用，创新载体，实现警务机制深层次变革。使用“一网考”系统，每个民警的工作成绩大部分来源于各类业务信息系统，促使民警主动触网，主动采集录入各类信息，许多基层所队民警从不想、不懂、不愿用电脑变成想用、会用、善用电脑开展工作，信息化已成为警队的一种工作状态。开展“一网考”后，基础信息数据的准确率、增长更新率、成效率和案 (事)件信息详细率大幅提高，民警人均日信息采集量由原来2.5条增加到5.3条。特别是在考核系统中专门针对七类管控对象、重点关注人员等重要情报信息的采集录入设定了加分，对管控失位相应进行扣分，促使民警按规范主动采集和录入基础信息，全省各类治安基础信息数据的完成率、准确率、更新率从2008年的74%、78%、66%上升至2010年的95%、98%、96%，解决了“大情报”系统的“源头活水”问题。同时，围绕“新警情、新社情、新敌情、新舆情”，依托“一网考”，建立了“大情报”立体考核体系、治安卡口缉查布控考核体系、治安视频监控综合应用考核体系，形成预警、签收、处置、反馈、考核的闭环管理体系，有效地解决“大情报”系统空转、缉查布控报警无响应、治安视频虚设等问题，促进了以情报信息为主导的现代警务机制的建立。

［1］张兆瑞．中国公安发展战略 ［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2009．

［2］何桂复．信息化浪潮下的社会管理新视野 ［M］．广州:广东人民出版社，2010．

［3］范柏乃，马焉军．我国公安警务绩效评价实践及评价体系的构建研究 ［J］．湘潭大学学报 (哲学社会科学版)，2006，(4):15－20．

［4］祁玉龙．基于层次分析法的绩效考核体系研究 ［J］．西安工程大学学报，(3):74－77．

［5］贺勇．实行网上绩效考核 推进电子警务发展 ［J］．公安教育，2007，(8):32－34．