中国城市有多“绿”?——“城市可持续性指数”管窥

| 文·华强森

一项新指数显示，中国推行城市可持续发展的结果让人喜忧参半。

随着各国都力图在不牺牲未来的前提下实现经济增长，可持续发展已经在全球范围内成为一个首要政策问题。中国的情况比其他所有地方都更加紧迫，因为中国城市的区域和经济预计在未来几十年都将保持快速发展，而这里的资源使用及环境质量问题已经引起人们的严重担忧。国家和地方领导人已将可持续发展列为重中之重， 采取应对措施。

使用“城市可持续性指数”这项新的衡量标准，我们发现，中国这一新努力所产生的结果令人喜忧参半1。该指数显示，表现最好和最差的城市在几个指标上存在相当大的差距。尽管中国目前的城市发展模式并不符合可持续性的全球基准，但有些城市已经为可持续发展树立了正面典型，其做法可复制到中国的其他地方乃至其他发展中国家。

我们选择中国作为该指数的测试地，首先是因为中国的城市发展速度快得惊人。麦肯锡全球研究院估计，中国的城市人口将从2008年的6亿左右增加到2025年的9.26亿，在2030年将达到10亿。其次，近年来，中国国家统计局的信息日趋详细、可靠，更容易获得。最后，中国在2008年成立环境保护部以及近年来采取的其他举措均表明，中国领导人了解这个问题的紧迫性，并已开始积极应对。

为发现基本趋势，我们将中国政府确定的112个可持续发展重点城市作为研究对象，收集了这些城市从2004年至2008年的相关数据。毋庸置疑，中国大部分城市在大多数可持续性衡量指标上都落后于发达国家，但有许多中国城市已经取得了进展，其中最好的一些城市的情况正在迅速改善。在对中国的城市初步进行相互比较时，我们选择了在财力、政策环境和经验方面都相似的城市来衡量政策成败。这种相似性普遍存在于发展中国家，这意味着，这个指数可能具有更广泛的适用性。

衡量可持续性

可持续发展——在不污染环境或耗尽自然资源的前提下实现改善人们生活的经济增长——在发展中国家尤其重要，因为在这些国家，在大规模城市化的同时，人类对环境的影响也已经到了一个重要关头。然而，历史上在城市化早中期实现可持续发展的例子少之又少。因此，可持续发展已成为我们这个时代的一个重大政策挑战。

由于发展速度超乎寻常，发展中国家的城市正在成为人类可持续发展斗争中的焦点。为实现可持续增长，这些城市在处理建筑规范、交通体系和整个城市发展模式方面需要新点子。在政策制定者苦苦寻找既直截了当又可承受的解决方案时，这些城市每年还要接纳成百上千万的流动人口。由于缺乏信息，或缺乏可以接受的成功评估框架，官员们往往无法找到和实施解决方案。

联合国、世界银行和其他许多机构都提出了一些衡量城市整体可持续性的方法。尽管其中一些方法也许能够反映发达国家的城市状况，但大多数方法都未能考虑新兴市场数据缺乏的问题。为填补这一空白，我们利用在中国可以获得的数据开发出了一种新指数。

我们的指数旨在从可持续性的几个方面来衡量中国城市的表现（图表）。我们对可持续发展的定义是综合性的，包括了五个方面的18个单独指标。我们的目标是，不仅要衡量受评估城市的环境可持续性，还要衡量为管理不断增加的城市人口所需要的服务水平，以及每个城市的资源使用效率。可持续发展定义的五个方面是：

•基本需求。获得安全的水供应、足够的居住空间、充足的医疗和教育是城市人口持续发展的优先需求。

•资源效率。有效的资源管理（例如，高效地利用水和能源以及有效的废物回收）令城市和农村都受益。

•环境清洁。减少对有害污染物的接触，提高废物管理效率，这样能够使城市环境更加清洁。

•建筑环境。平等地享有绿地、公共交通和密集的高效能建筑，可让社区更加宜居高效。

•对未来可持续性的承诺。提高对可持续性发展的人力和财力的投入，这反映出城市政府积极履行承诺，贯彻实施国家和地方的政策及标准。

成功案例

在满足城市居民的基本需求方面，中国已经取得了巨大的成功，如改善了供水并提高了医疗和教育的普及性，而且还提供了更大的居住空间。这一成就表明，许多城市已经把经济增长有效地转化为切实满足居民基本需求的实际效果。

但是，在需要在经济收益和环境之间做出艰难取舍的领域，中国城市却落后了。尽管二氧化硫排放量已在大幅下降，但空气污染水平仍然远高于发达国家和世界卫生组织的标准。中国仍然过度依赖重工业。此外，单位GDP 能耗仍然远高于发达国家，而且这种情况在我们的研究期内没有什么改善。（不过，最近几年国家统计局的数据显示在这方面已经出现了很大进步。）

不过，中国城市在应对这些挑战方面，有两大显著优势。首先，城市的密度相对较大，这样，政府在改善公共交通和智能电网技术等领域的投资就更具吸引力。其次，有确切的迹象表明，中国的领导者决心改善可持续性。例如，2005～2008年间，在我们所研究的样板城市中，大约有3/4都增加了在环保方面的资金投入。

从该指数来看，经济增长和环境绩效之间并无因果关系。因此，我们的研究展示了一个明白无误的机会，即中国的其他城市可以借鉴表现较好的国内城市的实践，并学习其他国家城市的成功经验。事实上，在过去几十年里，中国的城市表现得非常擅长向他人学习，这一优势还会让它们受益良多，因为这些城市的发展模式正在经历着必不可少的结构性转变。

在我们研究的样本城市中，几乎有1/3在实现经济扩张的同时，也提升了可持续性。这些走在中国城市发展前列的“可持续增长者”，是如何做到在保护环境和不降低生活标准的同时发展经济的呢？我们发现，这些全面发展的城市在构成指数的大多数要素上都表现出色。并且，我们在分析一些最佳城市的政策和举措时，发现了以下四个共同点：工业结构调整与土地再开发相结合、“绿色”城市规划、透明的标准和问责制，以及大规模综合循环。此外，这些城市的管理者还进行了政府机构重组，以加强跨部门协作，并推进长期的可持续性举措。

工业结构调整与土地再开发相结合

我们在研究过程中考察的每个最佳城市都在推进城市工业战略的转变。虽然在我们的研究期内，这些城市还处于重工业化状态，但已经可以看到明显的方向性转变。不断升高的成本和越来越严格的国家环保标准（尤其是二氧化硫排放限制），让许多城市官员敦促重工业企业关闭城区工厂，搬迁到新的工业园或郊区的经济开发区。

许多通过这种方式搬迁的企业利用出售市区土地使用权的所得，购买先进的技术和排放控制设备，并支付搬迁成本。例如，为响应国家将工业二氧化硫排放量削减10%的号召，天津关闭了许多效率低下的小电厂，并利用部分搬迁费升级了工厂的基础设施。尽管这种趋势才刚刚开始，但初步迹象表明，将重工业集中在远离城市中心地带之处所带来的规模经济，足以抵消完善的基础设施改造和购买新设备的成本，更不用说因为二氧化硫及其他污染物的减排而带来的巨大环保效益。工业的资源利用效率似乎也提高了。

为了让这种结构调整更为顺畅，城市管理者在进行各种试验，力图实现从工业型经济向服务导向型经济的转型。例如，在天津，污染型工业正从城市中心向东迁至滨海新区。在青岛，制造业在向胶州湾和城市西北面的农村地区迁移。从2008年到2010年，沈阳成功地将几乎所有重工业迁出了市区。

工业旧址的再开发是城市工业改造的一项关键内容。重工业搬离市区，留下大片废弃或污染过的土地。这些土地可用于大规模规划，因为它们通常是大片处于高价值市区的土地。不过，工业旧址的再开发也会带来一系列的治理问题，通常需要大量投资，进行场址清理。

在工业旧址再开发方面，沈阳是一个成功的范例。由于工业和区划法规更加严厉，铁西区的工厂在2003年左右开始迁离。在随后的几年，沈阳对铁西区进行了改造和再开发，最终使这个城区重新焕发活力。铁西区的复兴提升了城市形象，并通过房地产投资推动了经济发展。

绿色城市规划

中国的一些城市成功地实现了可持续性与增长之间的平衡，它们在建设公共交通网络和城市休闲设施时，将这两个目标结合在一起。高效而舒适的公共交通减少了城市道路上的汽车数量，从而减少了排放和拥堵。城市绿地有助于净化空气，使城市成为更有吸引力的居住和工作场所。最佳城市认识到这些好处，所以大力发展公共交通和扩建绿地。

中国城市的公交车使用量相当可观，这说明了以公交引导城市发展的潜在要求。在中国，尽管一些中型城市也开始拥有地铁，但公交车仍然是最主要的公共交通方式。在可预见的将来，公交车很可能仍然是城市公共交通的关键所在。即使车站附近没有怎么开发，乘车人数还是很多，这就为城市开发者提供了很好的机会，可以通过鼓励商务、商业或住宅开发，同时在车站附近（比如600-800米内）建设绿地，进一步提高公交车使用量。例如，青岛不仅增加了公交路线和公交枢纽，还将一些再开发项目集中在公交路线沿途，以鼓励市民和游客减少使用私人交通工具。从2005年到2008年，青岛的人均公交车使用量上升了17%。在青岛经济转型（从制造型经济转向旅游经济）的过程中，该市将工业区重新区划用作商业用途，并开始沿着主要公交路线进行多用途住宅及以娱乐为核心的开发。

资金可能是公共交通最困难的环节。中国城市官员在设法寻求补贴，希望以最少的公共资金提供更多的公交服务。从长期来看，合理的车费和恰当的私营参与监管框架非常重要。 例如，在沈阳，市公交公司和自营车主以及运输公司签订提供公共运输服务合同，与公交公司自己的服务互为补充。为了减少晚点和提高公交服务的可靠性，沈阳还学习昆明等较小城市的经验，给予公交车优先通行权。

城市森林和绿地非常重要，可以过滤来自汽车、工业开发及其他来源的尘埃，还可以吸收二氧化碳，从而进一步净化空气。中国西南部的广西省南宁市完成了一项十年计划，建起了一座“绿城”，根据该计划，南宁平均每年栽种200万棵树。该市在邕江沿岸开发了三条主要绿化带，配有步道系统、水资源保护区以及隔开保护区和高密度工业区的缓冲区。2009年，南宁提出一项新的环境设计，在邕江上建起两座大坝，将其分割成18条小水道，并在城里形成80个湖泊，从而将河道和湿地纳入城市景观。

采用透明的标准和问责制

可持续发展承诺的一个标志是领导层明确而且始终如一的责任感，这种责任感转化为切实可见的努力，以落实各项标准并将成本转嫁给使用者。我们在研究中看到，如果城市制定明确的目标，对实现目标的进展状况进行公示，并且确保对未能实现目标的问责，则环境管理会更有成效。事实上，环境指标方面的进步不仅来自于高度的政治承诺和迅速推行各项举措的行政能力，还取决于新的问责制，即根据落实情况评估地方官员的政绩。我们发现，出色的环境监督和对数字信息的严格监控让青岛等城市在可持续发展指数的得分上名列前茅。

青岛在污水处理方面的出色表现，部分是因为山东省有关部门施加的压力，省有关部门确定并公布了省内1000家最大的污染企业名单，并设定了每家企业的减废指标。到2008年，省内有1000多家企业和170家污水处理厂都处于监控中。“黑名单”上的每家企业都必须定期提供关于整改的数字信息。省一级的政策执行有效地保证了公开、健康的城市竞争，推动各个城市做出改进。

事实上，最佳城市会采取更胜一筹的做法，更进一步。例如，山东省最初要求企业每隔两小时监测并报告水质量。而青岛为了保持其省内领先环保城市的地位，要求每隔半小时就要监测。此外，青岛还从环境监测部门抽调人手，检查第一手数字信息的准确性。这些检查每隔10天～30天进行一次，检查间隔时间的长短视企业在“黑名单”上的排名而定。

大规模综合循环

在本地来自不同行业的工业产品之间建立高效的联系，是最佳城市实现环境可持续性的一个关键环节。未来五年，在中国，快速工业化的中小城市的领导者必须找到减少资源消耗和提高资源使用效率的方法。一种很有前途的做法是，将制造工厂和公用事业工厂集中在某一个地方。例如，天津滨海新区先从两个雄心勃勃的脱盐项目开始，使脱盐成为新区的产业基础，然后逐渐形成以脱盐技术为主的产业集群。我们访谈的天津官员提到，北疆电厂是资源效率的一个典范：该项目将水、电、海盐生产、废物再利用和土地保护联系起来，形成一个出色的脱盐系统。

该项目一期工程于2005年开始，天津市投资13亿元（约1.6亿美元）建造了两个1000兆瓦的发电机组，除了发电之外，副产品是每天为市民提供20万吨水。项目二期工程从2010年开始，将再增加两个1000兆瓦的煤电机组以及海水冷却塔。整个系统预计每天将提供40万吨淡水，每年将提供110亿度电、45万吨盐和6万吨矿物质2。飞灰及其他废物则以便宜的价格出售给建筑公司作为建筑材料。

在青岛，中国最著名的品牌之一青岛啤酒与当地一所大学合作，探索对酿酒废水及其他废物进行再利用的方法。其中一项经过测试的技术是生物接触氧化法，即在污水中加入活的微生物，使废物聚集在一起，这种方法可对大量的生物固体进行高效处理：2005年到2008年，化学和生物排放物的去除率分别达到80%和90%。这种处理高浓度有机物废水的方法在杭州、沈阳和浙江等地的啤酒厂受到欢迎，因为处理过程中产生的甲烷可以通过管道输送到居民家中用作厨房燃气，而剩下的废渣可用作肥料和动物饲料。

一大批中国城市正朝着可持续性的方向迅速迈进，但另外一些城市却面临着落后于同伴的巨大风险。落后城市如果再不发奋努力以提高在可持续性方面的表现，这一差距还会越来越大，其后果是对中国的整体生活标准和环境造成重大影响。中国领导人已经意识到这一点，因此，我们预计，应对这一挑战将是即将出台的第十二个五年计划的核心构成部分。城市可持续性指数揭示了那些切实有效的举措，并能帮助中国其他城市以及其他新兴市场的城市实现可持续发展。

注释：

1 本文节选自《城市可持续性发展指数：衡量中国城市的新工具》，可在urbanchinainitiative.typepad.com查阅报告全文。该报告由城市中国研究计划发表，城市中国研究计划是清华大学公共管理学院、哥伦比亚大学东亚全球中心和麦肯锡公司的合作项目。

2 溴、氯化钾、氯化镁和硫酸镁。?