在公民社会视角下推进农村基层民主政治建设

张雅雅 赵金磊

农村基层民主是民主的一个重要组成部分，它对民主的发展起着重要的作用。就我国的民主政治而言，中国公民社会的产生与发展就是推进社会自治。马克思主义十分强调社会自治，把它当作社会主义民主政治的重要内容。党的十七大报告也强调要推动社会自治，社会自治是人民群众的自治管理，这种自我管理是有组织地管理。而我国农村基层民主自治是社会自治的一个重要组成部分，是中国社会最基层、最广泛的政治，它是实现农民当家作主的主要形式，因而加强我国农村基层民主自治将会极大地促进公民社会的发展。

一、农村基层民主建设的现状

中国宪法规定，在农村地区实行村民自治，由群众直接行使民主权利。根据1987年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，中国农村普遍进行了以民主选举、民主管理和民主监督为内容的基层群众自治。到1997年年底，全国已经选举产生了905804个村民委员会，农村的基层民主基本实现。从十多年的农村基层民主实践看，人民在村一级可以有效地行使当家作主权力。村民委员会主任、副主任和委员，由年满18岁以上的村民直接选举产生。通过选举实践，人民的民主水平越来越高，经过选举产生的村委会越来越代表村民的意志。2002年，党的十六大报告明确指出“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”，要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民组织机制。”2003年，成立的全国村务公开协调小组，推动了民主管理和村务公开的发展。2007年，党的十七大第一次提出“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”，同时进一步指出“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度。”让广大人民群众依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践。基层群众自治，特别是农村村民自治，是我国社会主义民主的伟大创举。

二、我国实行村民自治制度所取得的成就

(一)村民自治制度的构成

中国改革开放前，农村村级组织曾有过三种形式：村级政权组织、居民小组、生产队。1978年后，我国的民主发展进入了新的时期。以家庭联产承包责任制为主要内容的改革迅速展开，直接触发农村生产关系的重大变革。农村上层建筑不可避免地受到)中击，生产队开始解体。为了弥补这种体制解体后出现的管理问题，一些地方的农民自发地创造了自我管理的村民自治组织形式。这种形式出现后，立即得到中央领导的高度重视，并对其进行了肯定。

(二)实行村民自治制度取得的成就

1.民主选举改变传统的任命方式。民主选举使村委会的公共权力合法化，有助于挖掘有能力的村民担任村干部，促使村干部整体素质提高。同时实行民主选举后，村干部的整体文化水平有了较大地提高，平均年龄也极大地降低了。此外，经过选举产生的村干部更有权威，从而大大提高了村委会的组织管理能力。

2.民主决策科学化。民主决策有利于反映人民的心声，能够避免片面决策所导致的重大失误。过去，村里的大事一般由党支部和村委会的少数几位干部决定，这种决策方式很容易脱离实际，脱离群众，导致决策失误。实行村民自治后，凡是18周岁以上的村民或由村民推选的代表，均可直接参与村务决策。实行民主决策可以广泛听取村民们的意见和要求，作出科学的决策，避免造成不良的后果。

3.民主监督促使财政廉洁。民主监督是村民自治的保障，它促使村民更好地实行民主管理。如村务和财务公开制度，在村民的监督下，直接向全体村民公开处理公务的行为，这样可以有效防止村干部队伍中滋生贪污腐败的现象，促使村干部廉洁，从而大大减少贪污腐败事件。

4.民主管理促进社会的稳定。据调查，目前一些村频频发生村民闹事的事件。主要是由于村干部的财务管理混乱问题，实行由村民共同制定村民自治章程可以有效地避免这些管理问题的发生。执行共同的章程后，村干部和村民的行为都会受到章程的规范和约束，村务管理就有了规范和秩序。村里的各种矛盾也都可以按照制度化的方式来协调和解决，从而缓解了各种利益冲突，有利于维护社会的稳定。

三、实行村民自治制度存在的问题

(一)全国各个地区存在着发展的不均衡

目前，虽然全国绝大多数省都推行了村民自治，但仍然有些省没有按照法律、法规的要求认真推行村民自治制度，如广东、云南、海南、广西、上海等几个省、市、自治区。全国范围内存在着区域发展不平衡的状况，虽然大多数地区正在逐步推进村民自治和基层民主运动，但尚未达到较高的自治水平。

(二)政府提供的支持力度较小

政府在推行村民自治时并未给农村提供足够的经费和人力的支持，致使许多基层政府无法认真贯彻这项政策。经费的缺乏导致指导村民自治的工作没法开展，影响了村民自治制度的专业性和合理性。在一些乡村，指导村民自治工作的官员，缺乏必要的专业知识、技能和经验，严重阻碍了村民自治制度的实行。

(三)村民参与自治管理的意识还比较淡薄

我国的村民民主参与较之以前虽然发生了巨大的变化，但从总体的发展水平来看还很低下，还有很长的路要走。首先表现在民主参与上，很多地方进行村民委员换届选举，村民对此并没有多大的热情，只是流于形式，缺乏参与的积极性和主动性。其次，很少村民能够保持经常性参与村内民主活动，甚至有些村的村民代表和小组长都不参与村内事务。村民错误地认为村内民主活动与自身的利益无关，没有真正把它当作法律依据来贯彻实行，因此他们一般不参与各项政治活动。

此外，村民委员会与党支部、集体经济组织、乡镇政府之间关系的不协调，也给村民自治制度的实行带来了不便。再者，在一些地方存在的宗教势力和不良分子等因素也影响着村民自治的健康发展，所以，推进村民自治的任务依然很艰巨。

四、解决我国农村基层民主自治的途径

村民自治是我国基层民主建设的伟大实践，经过农民的创造取得了重要的进展。但是，由于实践的时间不长，需要认真总结经验.不断加以完善和发展。

(一)强化基层干部的思想认识，培养农民的民主意识

随着我国农村的不断发展，广大基层干部和农民的民主法制意识有了很大的提高，但我国农村的一些遗留问题仍然很突出。因而，必须有针对性地加强工作，各级领导要树立农村实行直接民主的观念，培养各级干部的民主意识。村民自治几十年的实践表明，直接选举、村民自治是解决当前农村各种矛盾、促进农村经济发展的必由之路。

(二)加强制度建设，使村民自治规范化

为使村务管理规范化、制度化，应该把管理重点放在建立民主管理制度上来，实行村务公开原则，与广大村民切身利益相关的事，需严格按照村民讨论结果并在村民的监督下执行。加强

民主制度建设，关键要做到：一是引进村民直接自制选举制度，把与村民切身利益相关的干部任免权交到村民手里。二是健全村民议事制度，发挥村民大会和村民干部的议事作用。三是建立村务公开制度，凡是需要向村民公开的村务都必须定期公开并依法接受监督。农村基层民主是广大村民参与的社会政治活动，必须有明确的制度来规范。因此，不断完善保障农民直接行使民主权利的法律规范，并以此为依据指导基层建立各项民主制度，是推动农村基层民主建设的重要途径。

(三)完善村民自治的民主实施程序

以制度的形式确保民主的途径、方式、步骤、措施等，这是民主程序的实质，避免少数人把个人意志强加给大多数人，防止发生破坏的行为。完善民主程序首先必须正确处理好当前农村基层的政治关系。同时也要清楚地认识到各个层级之间存在着职能和工作特点等方面的区别。要保证农村民主实施程序的落实，必须要在理顺这些关系的基础上，建立起完善的办事程序，使各种关系程序化、具体化，并注重工作范围和工作智能的限定。

(四)建立完善的基层党组织，坚持党对农村基层民主建设的领导

我国的实践经验表明，中国共产党是农村基层民主建设的领导者、组织者和监督者，因此，要明确建立完善的农村基层党组织的重要作用。农村基层党组织的重要作用在于：它可以通过向农民宣传社会主义民主思想，让农民了解社会主义民主建设的真正含义；培养农民的民主精神，用法律教育的方式引导农民参政议政。坚持党对农村基层民主建设的领导就是要充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用，保证和监督党的各项方针政策在农村全面落实，应达到三个“绝不”的标准，即理解政策绝不片面，执行政策绝不动摇，落实政策绝不走样；切实做到有法必依，执法必严，健全制度，认真贯彻落实村委会组织法。另外，在执行政策、遵纪守法方面，党员应当发挥好带头作用，以身作则，进而引导群众、团结群众，带领群众脱贫致富，这是体现党的领导的重要方面，从而不断增强党内党外团结一致的凝聚力。

(五)加强农村基层民主建设，推动公民社会的发展

公民社会既是推进政治民主化的前提，也是社会民主发展的结果。没有发达的市场经济和健全的公民社会，就不会产生以民主法治为标志的现代政治文明。反过来，政治的民主与开放又为公民社会的繁荣创造了条件，没有充分的民主自由，就不会有独立的个体和社团，也不会有发达的公民自治组织，更不会有发达的公民社会。在中国语境下，公民社会无疑是个外来词，早期学者将其译为“文明社会”、“市民社会”、“民间社会”或“公民社会”。一般而言，“文明社会”特指与自然状态相对应而不是与政治国家相对应的实体社會；“市民社会”来源于马克思主义经典著作的中文译名，使用最为流行；“民间社会”凸显的是与政府相抗争的色彩；“公民社会”则是一个褒义的称谓，强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督与制衡。一个相对独立的公民社会是近代中国的产物。然而时至今日，转型期的中国依然是一个农民占人口绝大多数的国家，解决好农村的问题，对于促进公民社会的发展具有极大的意义。而在目前“城乡分治、一国两策”格局没有根本性改变的状况下.农民与城市居民在权利等方面事实上的不平等，使“公民”在生活中的含义与书中的含义有明显差异。“公民社会”的提法似乎蕴含着“公民”优于“农民”的价值判断，显示了对“农民”的身份歧视，尤其在分析中国农村问题时，易使人望文生义，引起歧义。因而要从根本上消除这种歧视，缩短城乡差距，让农村更快更好地发展起来，建立和完善农村基层民主政治至关重要，它将极大地促进农村经济蓬勃发展，进而推动公民社会的发展。再者，虽然公民社会是一个自发组织系统，但它最多是一个“独立但不自足”的社会。因而公民社会的发展有赖于农村基层民主政治的完善，政府在鼓励和支持村民自治制度的同时规范了村民民主自治制度，使其在法律的轨道上运行，只有这样才能构建一个合理、有序、健康的公民社会。

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(作者单位：福建师范大学公共管理学院)