坚守耕地红线发展航空运输

■ 林左鸣

（作者：中航工业党组书记、总经理）

坚守耕地红线发展航空运输

■ 林左鸣

编者按

中国是一个地少人多的国家，如何用占全球7%的耕地养活占世界22%的人口，一直是举世关注的重大现实问题。特别是进入新世纪以来，随着经济社会加速发展，建设用地、交通用地等快速增长，耕地保护形势日益严峻，18亿亩耕地这一民族生存发展的“生命线”岌岌可危。对此，中国航空工业集团公司（中航工业）林左鸣总经理进行了深入研究，针对我国现阶段土地资源稀缺而空域资源利用率极低的国情，指出可以用“空域”来换“地域”，通过大力发展空中交通运输体系，既满足经济社会发展对交通的需求，又节约用地，以此实现中央提出的坚守18亿亩耕地“红线”的战略性目标；在此基础上，站在加快航空事业发展，建设航空工业强国，促进经济社会科学发展的高度，对如何构建我国现代空中交通运输体系提出了具有建设性的意见建议。该文章视野开阔、见地深刻，充满了发展意识和改革精神，体现出对国家民族强烈的责任感和使命感。

在我国工业化、城镇化进程中，地面交通运输基础建设是用地“大户”之一。如何统筹好我国综合交通运输体系建设与耕地保护之间的关系，已经成为国家战略性课题。航空运输作为现代交通运输体系的重要组成部分，利用空域资源满足交通运输需求，能显著降低交通运输事业发展对土地的占用和依赖。因此，大力发展航空运输事业，对完善和优化我国综合交通运输体系，坚守18亿亩耕地“红线”，保障国家粮食安全具有重要意义。

18亿亩耕地“红线”是我国粮食安全的底线

据预测，2020年中国人口可能达到16亿。综合考虑我国人均消耗粮食数量、耕地质量以及平均亩产量等因素，要保障我国粮食安全，必须坚守18亿亩耕地的“红线”。

粮食安全是国家安全的底线。粮食是国家的战略物资，粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全，它密切关系经济发展、社会稳定和国家自立，深刻影响国家安全和国家战略，保障粮食安全始终是治国安邦的头等大事。近几年来，受气候变化、通货膨胀、国际农产品市场金融化多方面因素影响，全球粮价暴涨，粮食危机频现。有数据显示，2009年同2006年相比，世界粮价整体上涨83%；到2010年，世界粮食市场上小麦、大豆、玉米和大米的价格比2009年上涨了137.5%、79.2%、34.6%和66.6%，并且全球粮价上涨趋势短期内难以逆转。在全球粮食危机的紧要关头，许多国家只管“自扫门前雪”，粮食贸易保护主义大行其道。今年出现的北非、中东之乱，虽然原因复杂，但连续上涨的粮食价格也是重要因素之一。今天，粮食安全已经成为一个世界性的重大问题，许多国家都积极采取不同措施，努力应对这一全球性课题。

自主供给是粮食安全的底线。2005年世界粮食计划署终止了对我国的粮食援助，我国只能通过国际粮食贸易市场来解决粮食需求缺口，粮食供需偏紧、适量进口、国内外粮价关联度增高，是我国今后相当长时期内粮食形势的总体格局。我国是世界粮食产量大国、消费大国，也是粮食进口大国，我国粮食产量与消费量约占世界粮食总产量和总消费量的1/5左右，世界粮食市场对我国粮食供求极其关注且非常敏感。一旦我国对世界粮食市场依赖加大，必然引起世界粮价大涨，我们将为此付出巨大经济代价。更有甚者，一些国家把粮食作为推行其国际战略的重要工具，如果不能保障粮食自给，我国将在国际博弈中陷于被动。更为严重的是，一旦出现粮价大幅上涨或战争危机等情况，粮食贸易之门就会轻易关闭。如果我国把13.7亿人的饭碗交到国外垄断粮商的手上，将是十分危险的。我们必须依靠自己的手，耕自己的田，才能长久稳定地解决好全国人民的吃饭问题。

18亿亩耕地是确保粮食自给的底线。我国是人多地少、资源贫乏的国家，人均土地面积不到世界人均水平的1/3，并且许多地区是荒漠和盐碱地，能耕种的土地面积很少。截止2010年底，我国耕地面积已不足18.26亿亩，人均耕地面积只是世界平均值的40%，而且由于干旱、陡坡、盐碱等多种因素影响，其中约2/3是质量相对较差的中低产耕地。由于自然和社会原因，我国耕地面积正在逐年减少，本世纪初以来年均减少耕地1000万亩，耕地保有量已逼近18亿亩的“红线”，我国耕地保卫战形势异常严峻。从2000年起，受人口增长、养殖业和工业快速发展影响，国内粮食供求形势由“产大于需”变为“产不足需”，粮食需求总量一直呈稳定刚性增长态势，目前每年稻谷需求有约20 亿公斤缺口，60%的大豆需求依赖进口，并呈现出逐年递增的趋势。为此，国家“十二五”规划提出了到2015年耕地保持在18.18亿亩、单位国内生产总值建设用地下降30%的目标。可以说，坚守18亿亩耕地“红线”，是保障我国粮食安全的先决条件和基本资源，是我国粮食安全甚至是国家安全的“底线”，必须坚决守住。

航空运输有利于减少交通运输事业发展用地

尽管我国耕地资源十分紧张，为了确保粮食安全必须守住“底线”，然而用地量很大的交通运输是人类文明发展中重要的基础设施，对政治、经济、军事、社会、文化等众多领域发挥着重要作用，同样不可偏废。数千年来中华民族国土开发、民族融合、文化传承、经济发展、社会进步的进程，就是水陆交通不断延伸的历史进程，交通运输事业发展发挥了关键作用。如今，中华民族正走向伟大复兴，发展交通运输事业可有效促进自然移民和民族融合，自然移民聚集区域所具有的容介态优势，可为城镇化发展提供内生动力，促进社会和谐发展。“要致富，先修路”、“要开放，修机场”、“要发展，修良港”，已成为推动经济社会发展的重要“法宝”。

当前，我国进入经济发展方式转变的历史时期，进一步加快交通运输事业发展，建立完善的综合交通运输体系，对经济社会科学发展，特别是消除城乡二元结构，加快推进城镇化、工业化进程，具有十分重要的意义。但是，面对日益严峻的耕地和环境保护压力，建设资源节约型、环境友好型综合运输体系已成必然选择；同时也是促进各民族文化交流，推动各民族之间的融合，构建中华民族和谐大家庭的重要举措。因此，积极开发空域资源，大力发展航空运输，是坚守18亿亩耕地“红线”，加快综合交通运输体系科学发展的重要途径。

根据国家统计局公布数据，“十一五”期间，我国铁路基本建设投资完成1.98万亿元，是“十五”投资的6.3倍。截止到2010年底，全国铁路营业里程达到9.10万公里，居世界第二，比2005年底增加1.56万公里，增长了20.7%。电气化铁路里程达到4.2万公里，营业里程跃居世界第二。高铁投入运营里程8358公里，在建规模超过1万公里，运营里程居世界第一，我国已成为世界上高铁发展最快、系统技术最全、集成能力最强、运营里程最长、运营速度最高、在建规模最大的国家。同时，“十一五”期间，我国公路基础设施投资规模、建设规模也达到新中国成立以来的最高水平。全国公路总里程达到398.4万公里，预计“十二五”末高速公路通车总里程有望达到10万公里，超过美国跃居世界第一。

在地面交通运输体系快速发展的同时，耕地保护压力也与日俱增。《国土资源公报》数据显示，2008年交通用地占批准建设用地20.7%，占比居第二位；2009年交通运输用地占批准建设用地的27.4%，比2008年增长97.9%，占比跃居第一位。在2010年批准单独选址建设项目用地中，交通运输用地占总面积的64.08%。根据铁道部数据和《交通运输“十二五”发展规划》，2015年我国将形成总里程12万公里以上的铁路网，其中快速铁路营业里程达到4.5万公里，五年增长率438.4%；2015年公路总里程达到450万公里，高速公路达10.8万公里。实际上早在2010年，全国公路总里程就已大幅超过2020年的目标300万公里，达到398.4万公里。以此来看，截止到2015年，我国就能圆满实现2020年的铁路发展目标，超额50%实现2020年公路发展目标，这就意味着2016-2020年间，铁路公路建设将面临“无路可建”的局面。若再新增铁路公路建设项目，大量的用地缺口根本难以保障，面对18亿亩耕地“红线”，铁路、公路大规模建设遇到了用地限制这个“天花板”。

相对于高铁、高速公路等交通运输方式，航空运输具有投资小、占地少、对自然环境破坏小等优势。“十一五”期间，我国新增机场33个，改扩建机场33个，维护完善机场41个，运输机场达到了175个，初步形成了规模适当、功能完善的机场体系，按两小时车程计算，这些机场覆盖了全国91%的经济总量、76%的人口和70%的县级行政单元。根据2008年国务院批准通过的《全国民用机场布局规划》和《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，到2020年国内机场总数将达到244个，相当于2006-2020年总共新建102座机场，最粗略地估算，即便把改扩建机场的大量用地也算在新建机场用地中，2006-2020年新建102座机场的用地总面积也不超过5万公顷(75万亩)，即使新建1000座机场用地也不超过50万公顷（750万亩），仅相当于2006-2020年规划新增交通运输建设用地总量的27.9%，相当于2006-2020年规划新增铁路公路建设用地的29.2%。事实上，根据航空运输实际需求，建支线机场、通用航空机场和直升机机场占地更少，新建1000座机场的实际用地要大大少于粗略估算的50万公顷（750万亩）。也就是说以尚未充分开发利用的空域来换取已经十分紧张的地域，是我国交通运输实现科学发展的必由之路。

从国家战略的层面加快航空运输体系发展

当前，我国航空运输体系发展相对滞后，不能满足经济社会发展的需要。为坚守18亿亩耕地“红线”，建设结构科学合理的国家综合运输体系，需要从国家战略和全局的高度推动航空运输体系建设发展。

加快推进空域管理改革。多年来，我国空域管理在国家空管委领导下，军民航空管理部门按照各自的职责分工提供空管服务，在确保国家空中安全的基础上，有力地促进了民用航空运输业发展。1978年至今，我国民航运输周转量在国际民航组织缔约国中的排名由第37位上升到第2位。但随着新世纪以来我国经济社会的高速发展，以及由此带来的民用航空运输快速发展对空域使用需求的快速增长，传统的空域管理模式已经不能满足时代发展的需要。

为了满足和平时期国家经济和现代化航空发展需要，建立适应运输、通用和军事航空和谐发展的空域管理环境，促进我国航空运输、通用航空和航空制造等相关产业发展，实现从民用航空大国向民用航空强国的转变，应该进一步明确空域资源的经济属性，改革空域统一管制体系，健全法律法规体系，坚持军民融合、统筹兼顾的思路，保障军航和民航合理、和谐地使用空域；在保证国家空防安全的前提下，按照最小化原则，科学规划、合理调整空域的划分和使用限制，为民用航空飞行提供便捷服务；加强对我国空管基础设施的投入，采用世界先进的空管技术和设备，提高我国的空管效率；积极推进低空空域管理改革，加快开放3000米以下的低空空域，促进通用航空产业加速发展。当务之急是低空空域的开放，为发展群众性航空事业、培育国民航空意识贡献力量。

大力发展通用航空。通用航空是航空运输事业的重要领域，通用航空已成为一个国家科技、经济和社会发展水平的重要标志。据统计，目前全球共有民航飞机约38万架，其中通用航空飞机34万架，占飞机总量的80%以上。美国拥有通用航空飞机约22万架，占本国注册民用飞机的96%，加拿大、巴西超过1万架，我国仅有1千架通用飞机。更为重要的是，发展通用航空对国防动员能力建设意义重大。发展通用航空能够积蓄一支相当规模的飞行员队伍，战时可以较快地转化为作战飞机的飞行员。我国民航发展遭遇飞行员短缺的瓶颈，也与通用航空事业不发达，缺乏群众性的航空事业基础有直接的关系。

目前，我国的通用航空事业产业规模小、产业成熟度低，尚且处于起步阶段，滞后于经济社会的发展需要，落后于世界先进水平。据专业机构预测，未来15年全球通用飞机的需求量将突破1.5万架，通用航空在我国的市场空间非常广阔。我国加快推进低空空域管理改革，通用航空事业将迎来一个快速发展的新时期。虽然在低空空域开放的前期，会使部分国外通用飞机进入国内市场，但是通用飞机行业的市场与大飞机的市场有很大的区别，国外通用飞机企业普遍规模较小，不具有经济实力在我国以网络化的形式建立本土化的售后服务和维修保障机构，因此并不可能实质性占有国内市场，而真正占有国内通用航空市场的，必然是本土化的民族通用飞机产业。

为此，中航工业成立了中航工业通飞公司，全产业链、全价值链地发展通用航空产业，积极研发先进通用飞机，开展多种业态的通用航空运营，提供融资、租赁等金融服务，打造国际知名的通用飞机制造商、运营商和服务商。目前，我国航空工业通用飞机研制具备了一定实力，正在通过专业化整合和跨国并购，加快追赶世界先进水平。为把通用航空发展成国家新的经济增长点，国家应加大对具有自主知识产权的国产通用飞机和相关设备研制、改进的投入力度，出台政策减免相关费用、税收或提供补贴，支持国产通用飞机和相关设备走向市场，促进我国通用航空加快规模化、产业化发展。

积极发展支线航空。目前，我国的航空运输主要以干线运营为主，支线航空运输只占很小的份额，支线飞机数量不到飞机总数量的10%，运力和运量不到总量的5%；我国航空运输区域分布很不平衡，2010年机场旅客吞吐量5.64亿人次，东部地区占60%，西部地区25%，中部地区9%，东北地区6%；2010年货邮吞吐量898.6万吨，东部地区占79%，西部地区13%，中部和东北地区各占4%。随着我国城镇化发展和西北大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起，对支线航空运输的需求明显增长，支线航空将迎来难得的发展机遇。支线航空投入小、产出比例大、见效快，建一座机场的花费相当于建几公里的高速公路或者高铁，但却能让一个城市与世界相连。我国航空运输业应当适当调整运力结构，鼓励小型航空公司以及民营航空公司进入支线航空市场，引导大型飞机退出支线航线，采用诸如新舟（MA）系列和ARJ21支线飞机，形成一批专业化的支线航空公司。建议国家对支线航班和支线机场进行补贴，鼓励用国产支线飞机运营支线航空，促进支线市场成熟；国家出台政策，在一定时期内，要求航空公司购买支线飞机时必须购买一定比例的国产飞机；针对国产支线飞机制订专项政策，促使更多国产支线飞机走出国门走向国际市场。

大力加强基础设施建设。“十一五”期间，我国民航发送旅客人数、旅客周转量、发送货物量、货物周转量在全球航空运输业和国内综合运输体系中保持了最快的增长速度，航空运输在我国已成为大众化的交通运输方式，业务规模已仅次于美国成为世界第二。但与飞速发展的市场需求不相适应的是，我国航空运输服务能力不足，民航服务中飞行、机务、空管方面超负荷运转，航班正常率下降，平均延误时间增加，通用航空发展滞后，基础建设投入不足是重要原因。发展航空运输，需要像发展铁路、公路运输一样，高度重视、大力投入，为航空运输提供充足的机场、停降点等基础设施，为航空运输“铺路架桥”。假如我国在现有机场基础上再新建1000座机场，其中400座用于运输机场，运输机场数量将居世界第一，基本每个地级以上城市都能拥有一座运输机场，将有力支持干、支线航空运输发展；另外600座建成通用航空机场，则将为通用航空产业发展奠定坚实基础。

着力建设航空工业强国。航空制造业是战略性新兴产业，是一个国家科技水平、创新能力和综合国力的重要标志。作为航空运输业的上游产业，强大的航空工业是航空运输业发展的基础。我国航空工业通过60年的发展和积累，已经具备了较强的实力，正处于由先导产业向支柱产业转变的关键时期，正向着与世界航空工业强者并驾齐驱的目标奋进。党中央、国务院高度重视航空工业发展，提出了建设航空工业强国的战略目标，《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出把以干线、支线飞机和通用飞机为主的航空装备作为重点发展的产业之一，航空工业发展面临大好机遇。我国航空工业正抓住机遇，加强自主创新和国际合作，努力在航空发动机、机载系统、飞行试验等相对薄弱的重点领域尽快突破，使航空工业成为我国的支柱产业。建议国家加快制订明确具体的法规政策，为我国航空工业健康发展创造良好的政策环境；加大对航空工业自主创新的投入，掌握航空关键技术、核心技术；加大对航空发动机研发的支持力度，尽快突破航空动力瓶颈；支持航空工业改革调整，建立现代企业制度，促进我国从航空工业大国向航空工业强国转变。

坚守18亿亩耕地“红线”，保障国家粮食安全，科学发展交通运输事业，需要航空运输事业的体系化发展。我们将在党中央、国务院、中央军委的正确领导下，秉承“航空报国，强军富民”的宗旨，加快振兴我国民机产业，全力支持C919大型客机研制，积极发展通用航空和支线航空，服务空域管理改革，为建立现代化的综合运输体系，早日把我国建设成为航空工业强国和航空运输强国而努力奋斗。

（作者：中航工业党组书记、总经理）