成就与困境：基层人大预算监督中的协商民主——从“合法性传送带”角度解读温岭“参与式预算”模式

吴良健

（北京大学 法学院，北京 海淀区 100871）

成就与困境：基层人大预算监督中的协商民主
——从“合法性传送带”角度解读温岭“参与式预算”模式

吴良健

（北京大学 法学院，北京 海淀区 100871）

浙江温岭人大预算监督中的协商民主，能够从保护少数群体利益和限制代表、政府自由裁量权两方面弥补代议民主在决策合法性上之不足，前者也在参与可行性、广泛性和参与效能不平等上存有缺陷，需要代议制的完善方能更好地传输合法性。温岭经验中“公众→人大→政府”协商过程，存在“合法性输送”的强、弱两种形式，也存在“温岭模式”中两处合法性断裂：人大代表民主化不足与利益组织化困境。只有这两个制度性壁垒有所突破，才能使“参与式预算”改革从根本上提升政府预算决策的合法性。协商民主和选举政治，仍是中国未来预算改革乃至宏观政治体制改革无可回避的两大主题。

协商民主；合法性；基层；人大；预算监督；温岭模式

一、引 言

（一）问题的提出

政府预算是由一级政府编制，经过本级人民代表大会批准的，具有法定效力的年度财政收支计划。［1］1依据我国《宪法》第 62、99 条的规定，全国人大、地方各级人民代表大会分别对国务院、地方各级政府编制的预算及其执行情况拥有审查和批准权。但由于预算问题的政治敏感性以及具体监督程序的缺乏，在长期的实践中，人大只有形式上而无实质上的预算审查权。然而，随着我国自1990年代以来逐渐从自产国家转型为税收国家，强制性的税收征收必须经过民意机关授权并接受其监督方可取得合法性，相应地，规划税收的政府预算是否具有民意基础问题也日益凸显。因此，政府预算编制权作为几乎不受限制的公权力，其合法性地位越来越受到质疑。

出于对这一质疑的回应，近年来我国从中央到地方出现了多种对于预算改革的探索，主要可以分为“预算公开”和“参与式预算”两大方向。前者主要是以“行政行为透明化”为目标，而后者改革则强调公众参与到预算编制、审批的过程中，依据其目标，大致可分为三类：（1）以“获取决策信息”为目标，代表是上海市南汇区汇南镇的“代表点菜”模式；（2）以“增加公共服务可接受性”为目标，哈尔滨市、上海市浦东新区所使用的“项目预算支出选择”模式可归为此类；（3）以“提升政府行为实质合法性”为目标，其典型就是本文拟讨论的浙江省温岭市模式。

应当说，“温岭模式”在各地改革中最能切中预算改革的“合法性困境”要害，并触及人大预算审查权这一根本性问题。但是当地的实践从多大程度上实现了提升合法性目标？更深层的问题是，以“温岭模式”为代表的协商民主在应用到基层人大预算监督当中时，能否替代如今在中国有些陷入发展僵局的代议制民主，而成为使政府决策获得实质合法性的新途径？

（二）理论框架：“合法性传送带”理论之述评及修正

根据民主和社会契约理论，强制性政府权力合法化的唯一依据是 “公意”（来自整个社会的公民意志），体现在：社会成员达成合意的过程是通过人民选举产生的代议机关得到制度化，并由代议机关通过立法的方式对政府进行授权，从而使非民选的行政官员的行政行为获得合法性。［2］美国行政法学家斯图尔特在《美国行政法的重构》一书中，对于上述行政机关获得合法性的过程进行了描述，并形象地称之为“合法性传送带”模式，具体而言可归纳为如下步骤：（1）行政机关决定对私人予以制裁的行为，必须得到立法机关的授权，授权的方式是制定控制这些行政行为的规则；（2）行政机关作出决定所依循的行政程序，必须有助于确保行政机关行使权力的活动符合立法机关的指令；（3）行政机关作出决定的程序必须便于法院对行政行为进行审查，以便通过司法审查来检验和确保行政机关遵守上述要求（1）和（2）；（4）行政行为接受司法审查必须是可以获得的。［3］

不难看出，上述合法性传输的主线是“立法机关（制定明确规则）→行政机关（遵循立法规则）→司法机关（进行司法审查）”。作为美国传统行政法合法性的解释路径，它明显带有三权分立的特征，当应用到对我国基层人大预算监督的阐释中时，需要在如下两点进行必要的修改：第一，对行政立法行为（抽象行政行为）的司法审查在我国尚不存在，因此讨论法院对合法性传递的监督与保障作用缺乏现实性基础，本文暂不纳入探讨范围；第二，我国选举体制发展并不完善，立法机关以及代表在为民众利益代言的成熟度上仍有待细加考察，客观上也存在着代表在选择民意时所具有的自由裁量权（下文将提到），因而笼统地将其合为“公意”来源的一元体并不合适，加之，公众参与预算过程中公众与人大是作为两个整体进行互动，因此有必要将其分解为“公众→人大（及代表）”二元主体。由此，我们将理论框架设定为“公众→人大（及代表）→政府”的传送带模式。需要特别指出的是，由于参与式民主使公众与政府之间的直接协商成为可能，因此也会考察“公众→政府”直接传递的情形。

二、阶段与模式：温岭 “参与式预算”的改革实践

温岭“参与式预算”起源于“民主恳谈会”。2005年，温岭市新河镇决定将民主恳谈的方式引入镇人民代表大会的财政预算审议程序中，开启了当地预算改革的序幕，此后逐渐在该市所辖各镇推广，近年来逐步形成成熟的模式。在2008年，改革由乡镇一级上升到市一级层面，实施了政府部门预算民主恳谈与人代会分组专题审议部门预算，此外还进行了性别预算、参与库和专家库建设等新尝试。

（一）两个基本阶段：“公众参与预算恳谈”与“人大代表审议”

温岭市人大对于 “参与式预算”的官方定义是：“指公民以民主恳谈为主要形式，参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府参政预算并决定预算的修正和调整。”［4］55因此，参与式预算可以分为两大阶段。

第一阶段是公众参与预算恳谈，在预算编制和人代会前初审时举行。镇人大在人代会前组织召开预算初审民主恳谈会。民主恳谈会提前十日发布公告，参加对象包括人大代表和选民代表，选民代表通过一定的方式（如自愿报名、推选、随机抽取）产生。预算初审民主恳谈会的主要程序为：（1）确定初审小组。（2）镇人民政府领导介绍预算草案情况。（3）人大代表和选民代表分组对预算草案逐项进行讨论，充分发表意见和建议，镇政府领导答复预算编制相关问题。（4）形成初审意见，提交镇人大主席团。

第二阶段是人大代表审议预算草案，在预算初审和人代会集中审查时举行。主要程序为：（1）人大代表分组审查预算草案。（2）预算审查委员会向大会作预算审查报告（草案），人大代表集中审查预算草案，提出意见和建议，并就预算编制相关事项，询问镇人民政府领导人员，后者应当给予答复。（3）修改预算草案：镇政府根据前面提出的意见形成预算修改方案，人大代表可联名提出预算修改议案，大会表决过半数即通过，镇政府根据通过的预算修改议案和预算审查报告，形成预算修改草案。（4）镇人民政府向大会报告预算修改草案并作修改说明，最终以全体代表的过半数通过关于预算的决议。

在第二阶段，公民只能通过旁听间接参与人代会的审议和表决过程。可见，温岭模式当中，公众参与只在第一阶段，而协商民主在第二阶段的体现则主要是人大代表之间、人大与政府之间的协商，因而将协商也带入了国家机构之中。

（二）“新河模式”与“泽国模式”之侧重点差异

泽国与新河是最早试验“参与式预算”的两个镇，经过多年探索，形成了各自较为成熟的特点。

“泽国模式”侧重点在于拓宽第一阶段公民参与的广泛性。具体做法是：（1）政府在前期调研基础上确定30个与民生相关的城镇建设项目，由专家委员会对每个项目写出说明书，并拟出调查问卷。（2）全镇12万户籍人口中，用乒乓球摇号的方式按0.2%的比例随机抽样产生279名 “民意代表”，阅读说明材料和项目介绍后就30个项目的重要程度填写调查问卷。（3）民意代表充分了解后，上、下午两次进行分组讨论和大会讨论，对项目进行选择；两次大会中，12位相关问题方面的专家分别回答了各小组提出的问题，人大代表、政府全体人员列席旁听。（4）政府根据民意代表的选择形成预算草案，提交大会通过。［5］347

相较而言，“新河模式”则是代议制（人大）主导下的预算民主，侧重于在现有人大制度的框架下，加强人大代表在审议预算阶段的协商。它有两个值得注意的创新之处：一是以人大代表和公众代表（主要来自于各协会、社会团体和公民的自愿参与）按功能或界别混合编组的“预算初审民主恳谈”来进行初审；二是增加了“辩论”和“预算修正案表决”程序：根据《新河镇预算民主恳谈实施办法 （试行）》，5名人大代表可联名向大会提出预算修正议案，大会主席团审查后决定是否列入大会议程，提交大会进行审议；领衔提案人向大会说明议案后，允许其他代表对此预算修正调整议案进行询问和辩论，提案人也可撤回议案，最后对预算修正案分别进行表决，获半数以上赞成为通过，镇政府应当根据修正案对政府预算报告进行修改。［5］55-56、111这两个程序具有开历史先河的意义，在2006和2008年，中国人大制度发展史上的第一个真正的预算修正案以及第一次代表辩论的记录，分别在“新河模式”中诞生。［1］30

两种模式的共同点在于：参与预算初审的主体范围都扩大到普通民众，并且与政府建立起协商互动机制。其不同点也同样明显：参与预算初审的主体产生机制不同 （随机抽取的民意代表——人大代表和自愿参与的民众的混合），以及人大审议预算的议事规则不同（初期无辩论、预算修正建议权——有辩论、预算修正表决权），下文第四节的论述将说明，这些区别与传输“合法性”的强弱程度直接相关。

三、理论溯源：协商民主对代议民主的 “合法性”补充及其局限

温岭的“参与式预算”模式被普遍认为是协商民主在中国的萌芽，而“协商民主”却是一个彻头彻尾的舶来概念。那么，什么是协商民主？

（一）协商民主：代议民主的补充而非替代

协商民主（Deliberative Democracy，或译“商议式民主”、“审议式民主”）理论在20世纪90年代后期开始引起广泛关注，它是“参与式民主”理论的新发展。协商民主理论家埃尔斯特对它的定义是：“所谓协商，就是所有受到政策影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，而这集体决定，是秉持理性与无私态度的参与者，通过讨论、协商的方式来形成。”［6］80

从这个定义可窥见，“协商民主”对“参与式民主”理论的一个重要的超越之处正在于参与协商的主体不再只是公民个人的直接参与，而且允许了民意代表的进入。根据参与式民主理论的首倡者卡罗尔·佩特曼的观点，参与民主强调“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务决策的民主”。［7］8而协商民主理论则诉诸现实的可行性，并不排斥代表之间的协商，甚至国家机构内部本身也就是协商的重要场所［6］17-18——公共意见通过选举活动传递到代表们手中，代表之间在协商中各自对其选民的利益负责，能够减少直接民主的讨论中非理性的色彩，从而使立法机关成为高质量的公共协商中心。因此协商民主并未抛弃当前的代议制架构，是对代议民主的一种补充而非替代。也正是出于这个原因，考虑到温岭实践中兼有公众直接参与和人大代表内部的协商辩论，我认为将其定位为“协商民主”比“参与式民主”更为恰当。

（二）协商民主弥补代议民主“合法性漏洞”的两种路径

现代代议制民主是根据自由主义原则建立起来的：人民通过投票选举的方式，产生代表、组成政府（广义上的），经由这一过程，政府的建立就得到了全体被统治者的同意，其出台的约束个人权利的法律也就获得了合法性 （因为自由选择包含着责任）。但它面临两个“合法性漏洞”，而协商民主的出现能够提供有效的填补。

其一，是代议制的“多数原则”构成了对少数利益群体的挤压。立法过程中，代表只为被代表群体的多数派的利益而发表意见或投票，少数派的意见却在决策过程中被屏蔽，［8］合法性在此出现了断裂。然而，协商民主过程中的平等、直接参与、理性、追求“公共善”等一系列特征使协商结果具有了更多的合法性，具体体现在：（1）在对结果的实质影响上，公众的平等和直接的参与使少数群体与多数有了平等的交流平台、有力的表达渠道，不至于被纯粹程序化的投票所屏蔽，并且，少数与多数博弈的过程中，为了取得共识，“公共利益”会被有意无意地引入讨论并使结果向其倾斜；（2）在协商过程中，个人和少数群体在其中的独立意志依然被尊重，通过理性的对话、论证和说服，他们对相关事项有了一种主动控制感，而且由于服从的是基于公共利益考虑而产生的意志 （而非多数派的私人意志），个人获得了最大化的自由以及对自由的感受，因为“自由是最小可能地使自己服从他人的意志”（卢梭），于是个人对协商结果的接受性和对社会的归属感增强——协商起到了一种共同体整合的作用，趋向于“全体一致同意”，从而增强了合法性。

代议民主的第二个“合法性漏洞”，是由于代表在代言民意时自由裁量权缺乏限制所导致。虽然公众可以将选举作为一种防止代表背叛其意志的防御性手段，但除此之外，选民对代表的代言行为严重缺乏控制力。事实上，关于代表是否应当完全忠实于当地的民意，西方代议制理论家历来有分歧：一派认为代表负有发表和严格执行他所代表的选区利益的义务，另一派则为代表的自由裁量权的正当性辩护。后者以英国保守主义思想家伯克为代表人物，其“实质代表权”理论强调代表相对于选民的独立性，并且运用自己的理性从长远的、国家整体利益而非短视的、地方局部利益角度作出判断，这样每个个人都得到了实质性的代表，从而防止非理性的地方利益占据主导。民众往往要经过一段时间才能逐渐认识到他们的代表通过其讨论所达成的各项原则的价值。［9］但上述为代表自由裁量权的辩护同样面临若干“合法性”问题的挑战：（1）这些推理预设了先验的、客观存在的所谓“公共利益”，而且代表拥有足够的信息来源和理性来发现它们，更令人怀疑的是，这些“公共利益”难以被证实或证伪，因为公众与代表之间信息不对称，而决策者们又垄断了对“公共利益”的解释权；（2）另外，对代表作出了“性善”的假定，违反了政治学、公法学中基本的“他律原则”，精英政治内部运作的不公开性也增加了腐败的空间，缺少外部约束。因而，纯粹依靠代表们自由裁量得出的决策结论缺乏合法性依据。

协商民主则是一种有效限缩代表自由裁量权的机制，它的不同点在于：（1）协商民主并未预设不证自明的“公共利益”的存在，相反，它承认社会中存在不同个人和团体之间的利益冲突，但可以通过协商的手段进行调和，协商能使交流双方获得更多信息、改变原有偏好，［10］最终达成妥协、形成公共意见。但另一方面，协商民主的“公共利益”观又并非纯粹是政治多元主义式的理解，不认为多元利益群体在政策市场中自由竞争的结果便可直接定义为“公共利益”；它致力于公共善，且强调政府要在协商中起到保护各方的平等性和适度引导作用。这样，公共意见是来自民众基于理性的平等交流，而非民意代表的独断，更具有合法性。（2）协商民主具有公开性的特征，使所有公民都能参与形成共识的过程，这也促使代表公开其理由和动机以寻求公众的支持，有助于阻止秘密的、幕后的政策协定。［11］因此，协商民主能起到监督代表忠实履职的附加功能。

经过上述讨论，我们不难得出如下结论：协商民主的过程在保护少数群体利益和限制代表自由裁量权两个层面有效地弥补了代议民主的 “合法性漏洞”。

（三）协商民主在“合法性输送”上的局限

但是我们也必须清醒地看到：协商民主所强调的公众直接参与的特点，同样决定了其适用的有限性——可以在小地域内实践，却难以在更高的层面上推广。

首先，是在现实可行性上，协商民主要求公众及其代表直接参与，实践中难度较大：一方面，协商是种高成本的公众决策方式，而且，只有少量的人数和充分的讨论时间才能保证协商的理性与质量，另一方面，即使号召民众参与，也可能收效甚微，大多数公民的政治行为所体现的一个显著特征是普遍缺乏对政治活动的兴趣，［7］6这是协商民主面临的一大困境。其次，政策制定过程涉及的事项有较强的专业性，普通民众难以仅仅借助常识来参与。最后，也是与合法性问题最密切相关的，是参与的公众在产生上的随意性、非广泛性，呈现出一种碎片化的形态；进而，参与的民众往往仅是从个人的利益诉求出发，夸大自身偏好的重要性，易导致政策制定的偏差——是否正如俗谚所说“会哭的孩子有奶吃”，而造成对未参与协商和参与了但未发言的民众的隐形伤害？这些问题其实可以归结为：参与的可行性、广泛性程度和参与效能上的不平等，造成了协商民主在输送合法性程度上的弱化。

有趣的是，代议民主恰恰可以提供一定程度的解决方案：由少数的、具有一定政治职业素养、对政治生活抱有热情的代表来进行讨论更现实、也更能保证讨论的质量；代表以划分选区、等比例的方式从民众中产生，保证了代表产生基础的广泛性；代表是中立的，考虑选区的整体利益而非私人利益，则能防止某些局部利益被不适当地放大。所以，协商民主须借助于代议制的完善才能更好地传输合法性。这也很可能是协商民主理论为何要对参与式民主理论作出修正、将代表参与的协商也纳入其框架的原因。

以上是从理论层面探讨协商民主在传输合法性上的优势与缺陷；下文将回到对温岭模式的分析，来观察实践是如何验证或修正了上述结论，又提出了哪些新问题。

四、框架评估与案例分析：“参与式预算”过程中的合法性传递

在“公众→人大（及代表）→政府”的合法性传输框架下，我们将通过具体个案的分析来评估合法性在其中的延续和断裂，根据传递效果的强弱归纳出强、弱两种形式（强形式意味着最广泛地输送了整个社会的各方面意见，公众及其代表在预算决策过程中进行了非常有效的参与、协商，因此较好地传递了合法性），并指出弱形式的主要缺陷所在。

（一）“公众→政府”：以“泽国模式”的预算民主恳谈为例

上文已经介绍过公众直接参与城镇建设项目预算安排过程的“泽国模式”，它主要体现的即是公众意见向政府直接传达的过程。

从实证观察来看，公民在政府预算编制阶段的参与，有利于公众之间形成共识、政府收集公众偏好的信息，从而使预算编制更加科学化。以2005年4月的协商民主恳谈为例，［6］223-229经过两次小组讨论和大会交流，民意代表对30个项目的重要性排序相比于讨论之前发生了显著变化，具有公益色彩、需要长期规划的项目在讨论后支持率大幅上升（如“污水处理前期工程”、“城乡规划设计”两项分别从35、30位上升到了第1、2位），对于地方的情况也更加了解（4个地方知识问题在协商前后的正确率显著上升），这证明了协商具有交流信息、改变民众偏好、使观点更趋向理性和公益的作用。同时也发现，结果与政府决策层原先设想有较大出入（政府原先认为较重要的文昌公园建设、老街区拆建最终只排在了第25、18位）。这表明，即使决策层有“为民着想”的意愿，但其猜测和估计并不一定能符合当地多数人的利益和需求；［6］227只有经过与公众的协商才能发现其真正的偏好。

但公众的直接参与在下列两点上仍存有瑕疵：第一，“泽国模式”的民意代表的抽样产生方式使得利益主张的“碎片化”特征凸显。研究者周梅燕观察指出，抽样分组给充分讨论设置了障碍，各组议题变得分散，农村和城区代表难以达成共识［4］223。产生方式也使民意代表的意见缺乏代表性，因为并未经过任何的公众授权程序，故而这些意见可能对政策制定产生误导。第三，公众并不能参与政府具体的预算编制决策过程，政府对于是否吸收民意调查的结果仍然有裁量权①《泽国镇2011年公共财政预算重点项目民主恳谈实施方案》（2011年1月）规定：“民主恳谈委员会在统计好 ‘民意调查问卷’并向镇政府提供，镇政府根据调查结果对2011年公共财政预算进行修改并形成报告。”，无法保证编制结果与民众意见的一致性，而且有所偏离时也无需说明理由，这就缺少对政府的制衡机制。

解决利益主张分散化的主要对策，在于让有组织化的利益群体加入到参与式预算过程当中，理由是：（1）它们对外具有代表性，能够代表有着相似利益偏好的群体的整体意见，对内也能为其成员提供有效交流和对话的环境。（2）与政府邀请、随机抽签等代表产生机制相比，它具有独立性和自发性，避免政府主导下的民意调查的公信力不足问题。（3）提升参与群体的行动能力。组织化的利益群体能受到决策者的重视，能专业性地分析解读预算信息，富于协商谈判技巧，更易于集中议题，在理性、平等协商的基础上与其他利益群体达成妥协。遗憾的是，目前泽国模式中几乎没有非政府组织、行业协会和工会的参与。后文的分析将表明，这是现行体制对非政府组织的发展有所抑制的结果。

至于确保民意调查和政府预算决策之间的“一致性”问题，除人大审议预算时加强监督力度、政府必须对更改说明理由之外，还可考虑借鉴美国的“政策分享型”的公民预算参与模式，［1］217-218让公众进一步参与到对预算资金项目进行排序的、具有决策权的委员会中来。

综上所述，我们可以将公众预算直接参与的“公众→政府”路径分为两种：弱形式是未经利益组织化的预算民主恳谈；强形式是公众利益组织化的和“政策分享型”的预算参与。实现强形式的关键因素，在于社会各个利益群体实现组织化。

（二）“公众→人大（及代表）”：以“新河模式”的人大审议预算为例

一般而言，“公众→人大（及代表）”的合法性传递过程是通过选举来完成的。但“新河模式”的试验说明，公众与人大代表之间、人大代表们内部之间的协商，也有助于公众意见的传递与整合。“新河模式”侧重人大代表在协商民主中发挥的作用。

上文曾述，协商民主对代议制的合法性的补充之处是：利益整合、保护少数与监督代表忠实履职。从新河实践看，协商在一定程度上已经起到这些作用。辩论程序的增设，正是以代表之间协商的形式来整合各部分利益。如果有少数的团体在预算制定过程中利益没有被满足或者受侵害，就可以通过有规则保障的政治程序表达其意见，②根据该程序的设计者之一、上海人大的周梅燕介绍，新河辩论程序的规则为：（1）辩论程序采用大会形式，由大会主席主持；（2）提出修正议案的领衔代表向大会报告提出议案的理由、论据和方案，其他代表可以提出疑问或异议，由报告人作出回应；（3）对报告人的回应有新异议，任一代表可以继续发言，否则，该回合的辩论即告结束；（4）议案报告的时间限制在10分钟以内，针对议案提出异议和回应的时间均不能超过5分钟。并与其他团体的代表达成妥协，使结果对各方都有可接受性。而且，民主恳谈会中代表听取民意、人代会时代表询问或质询政府机关、公众可以旁听预算审议过程等程序，都能使人大代表履职制度化、更忠于民意，改变以往徒有其名的情况。

但是，在实践中，上述协商民主的作用并未发挥得尽如人意。从保护少数群体利益的维度考量，目前局部地区的利益依然很难得到多数人的重视，例如，2008年新河两个涉及局部地区利益的预算修正案“老城区街巷整修”、“长麻路改造”都因为票决未过半数而未能通过。［5］245造成这一现象的原因，是目前新河协商民主的“协商性”仍然不强，辩论程序中代表们只能发表赞成或否定的意见，容易强化冲突，而难以达成妥协。应当在程序中提供代表们小范围内交流沟通的机会，使少数群体的代表能够进行游说其他代表、寻找利益共同体、谈判达成妥协的政治过程，从而使自己主张的修正案得到多数支持。

再从监督代表履职的角度看，目前的监督作用仍然有限。民众可以旁听预算审议但不可发言；代表提出议案之前和内部协商之时缺乏与民众的沟通与互动；最关键的是，当下民意压力机制的缺失导致代表履职的激励机制不充足，代表倾向于“对上负责”而非“对下负责”。在这些因素下，代表的行为就可能变异为一种纯粹的精英政治甚至“黑箱政治”。能从根本上弥补的途径唯有选举，以选票作为民众的保障手段才能真正促使代表对选民的利益负责。

因而，“公众→人大（及代表）”传送的强形式是建立在完善的代议制之上的协商民主，代表和公众共同参与的预算民主恳谈会只是弱形式。实现强形式的关键在于以制度的形式监督人大代表良好履职。

（三）“人大（及代表）→政府”：以“新河模式”的预算修正表决权为例

依据我国《代表法》和《预算法》的规定，地方人大代表在审议本级财政预算时，拥有审议、询问、质询、提案、表决、建议、批评、重大事项决定、特定问题调查诸权。其中，提案权与表决权中的否决能够直接引起预算草案的变动。然而，表决时整体通过和整体否决令代表只能在两个极端之间选择，从稳定和会议成本角度考虑往往只能选择整体通过，不能反映代表真实意思，因此修正性议案及其单项表决就成为了较好的替代性方案。

缘此，新河镇人大在2006年的《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》中规定了人大代表可提出预算修正案，而其他各镇则仍停留在预算修正的询问、建议权上（2008年之后，泽国和温峤镇也规定了预算修正表决权）。与单纯的询问、建议权相比，修正表决权既有化解议案审议过程中意见分歧的作用，也具有传输合法性的功能：面对询问、建议，政府并无采纳的义务，但预算修正案一旦通过，就对政府产生了刚性约束；而且，建议权即使被政府采纳，也因为文字的不周延性使政府在理解和执行中有较大的自由裁量权，而预算修正案则直接提供量化指标，将政府自由裁量权限制了在最低程度。

问题在于，作为乡镇一级的新河人大，有无权力直接规定预算修正表决权？在《预算法》第13条中，只是笼统地规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；……设立预算的乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告”，而人大是否有对修正性议案的表决权并不明确。检索我国省一级的地方性法规，有7个省的人大预算监督条例涉及了预算修正案的规定，其中湖北、云南、海南、重庆四省（市）明确规定了人大对预算修正案以表决的形式进行处理。［1］29那么，它们有无上位法依据？笔者认为是有的，我国《代表法》第9条规定：“第一款 代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案……第三款列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。”结合第一款和第三款不难得出，议案被列入会议议程后，只要提出议案的代表并未要求撤回，大会就须对其进行表决，而议案可以分为主张性议案和修改性议案，③主张性议案是指针对需要由本级人大及其常委会决定或批准的相关事项而提出的带有某种主张和建议的议案；修正性议案是针对提交人大及其常委会审议的议案（如预算草案、预算调整方案）提出修正意见的议案。因此，预算修正表决权符合《代表法》的规定，其他地方人大完全可以借鉴。

综上，“人大（及代表）→政府”过程的强形式是人大的预算修改表决权，弱形式则是人大预算修改建议、询问、质询权等。强形式的要素在于改变了人大在现行整体政治架构中的弱势地位，让人大真正起到监督政府的制衡作用

五、“参与式预算”改革的边界：体制壁垒及其突破可能

从上文对传送路径的分步分析中可看出，目前温岭“参与式预算”改革的合法性主要是在“公众→人大（及代表）”和“公众→政府”之间的传输出现明显的断裂，这直接指向了两个问题：人大代表民主化不足和利益组织化困境。之所以在近六年的反复试错、调整后仍未能有效克服，是因为它所碰触到的是两个整体体制性的壁垒。

（一）人大代表民主化程度不足

我国人大代表与选民利益的脱节，长期以来是一个严峻的事实。造成这一现象的原因主要有两点：一是未能实现真正竞争性选举，当选的人大代表多为党组织内部安排；二是人大代表履职状况较差，未能良好地发挥为选民利益代言的功能。后一原因的产生主要源于缺乏制度化的形式来对代表履职进行保障，例如：人大代表非专职化，导致没有深入群众调研民意的时间和精力，“代表小组的活动在次数、时间、联系选民和实际收效都甚少，根本无法与专职代表的个人履职活动相比拟”；［12］代表多来自官员、商界、文体界，知识精英阶层较少，代议能力不强，反而造成对行政权制衡不足、权钱结合；人大代表过多，无法保证发言与协商的时间，代表大会的主要内容往往仅是少数领导按部就班的报告；即使代表提出了议案，也很少得到实质性的采纳。遗憾的是，2010年新修正的《代表法》否定了代表设立个人工作室的试验，并规定代表必须以集体活动为主，进一步限制了代表深入反映民意的空间。

人大代表的民意基础在当前体制下难以提升。现实的希望在于基层：基层人大代表与群众的联系更加紧密，选民们的民主意识也在觉醒中，目前有不少从“票箱子里跳出的人大代表”，④亦称“独立候选人”，指在未获得政党和团体初步提名的情形下，通过其选区选民在 “另选他人”选项里的提名，最终被确认为正式候选人并当选的代表。说明实质性的选举已在萌芽；基层政府在财政收入激增之后，对如何安排预算颇费踌躇，也希望代表们能反映民意、出谋划策，增加其决策的合法性，使预算执行时更易被民众接受。只有在基层代表的选举和履职得到锻炼和改善之后，全国层面的壁垒才会有突破的可能性。

（二）社会利益难以组织化

上文述及，公众在参与预算恳谈时，少有组织化的社会团体参与。其直接原因，是现行体制对于民间组织发展有着较大程度的抑制：我国《社会团体登记管理条例》规定了民间组织的设立采取业务主管单位和民政部门的双重管理体制；社会组织必须按照其活动范围和地理区域的级别，进行分级登记、分级管理；社团报批中，若在同一行政区域内已有业务相同、相似的社会团体，将不予批准筹备；即使该组织转而采用工商注册的形式，也须承受经济损失（无法享受免税待遇）和形象损失（无法以NPO的方式出现在公众面前）；此外，国家还实际控制社团运行的多种资源。［13］因此国家对民间组织的成立与运作上都拥有高度掌控权，致使我国宪法第35条所规定的结社自由权成为一种空洞化的权利。

欲使结社自由权、利益组织化真正实现，政府应改变上述管制主义的思维模式，在未来政治体制改革中不再垄断公权力，而将一些公共领域的管理权交由社会自治组织。目前的绝大部分社会自治组织（如NGO组织、村委会和居委会、行业协会、工会）仍严重依赖于政府，但可以先从放松管制开始，［14］适度引导其独立发展、相互竞争，注重对民间组织、社会中间阶层的逐步培育。

六、结论与反思

本文以英美行政法学上的“合法性传送带理论”为理论主线，以是否提升政府行为“合法性”为切入点解读温岭人大预算监督中的协商民主经验。梳理协商民主理论的主张后可发现，协商民主能够从保护少数群体利益和限制代表、政府的自由裁量权两方面弥补代议民主在决策的合法性上之不足，但前者也在参与的可行性、广泛性和参与效能不平等上存有缺陷，因而需借助于代议制的完善方能更好地传输合法性。接着，对温岭经验中“公众→人大（及代表）→政府”过程分步分析其合法性的延续与断裂之处，归纳出“合法性输送”的强、弱两种形式（如下图1所示），印证了协商民主的合法性补充作用，同时也明确揭示“温岭模式”中的两个合法性断裂点：人大代表民主化不足与利益组织化困境。这两个制度性壁垒构成了基层人大预算改革的边界，有碍于“合法性传送”的强形式的实现；只有在这两点上有所突破，才能使“参与式预算”改革从根本上提升政府预算决策的合法性。

图1 人大预算监督中的“合法性传送带模式”图示

最后，再次反思本文引言中提出的问题：协商民主能否完全替代代议民主，而成为使政府行为获得合法性的新途径？协商民主之所以能够强烈地吸引着中国的改革者，正因为它可以绕开选举政治的现实困局。但本文的分析得出了否定的答案：协商民主的确能够补充代议制在保护少数和共同体整合功能上的缺陷（甚至在我国，它一定程度上还有激活人大代表的附加功能），但只是一种补充而非替代——其自身的定位与局限决定了，它无法单独弥合代议制匮乏所致的合法性传递断裂。只有将代议和协商结合，合法性才会得到最强的传递。因此，协商民主和选举政治，仍是中国未来预算改革乃至宏观政治体制改革无可回避的两大主题。

［1］马骏，李黎明.为人民看好“钱袋子”——一本有关地方预算审查监督的书［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2010.

［2］王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架［M］.北京：中国民主法制出版社，2007：8.

［3］理查德·斯图尔特.美国行政法的重构［M］.沈岿，译.北京：商务印书馆，2002：6-10.

［4］浙江大学公共管理学院.协商参与机制与中国基层治理——“浙江省温岭市民主恳谈经验的深化”国际学术研讨会论文集［C］.2010.

［5］李凡.温岭试验与中国地方政府公共预算改革［M］.北京：知识产权出版社，2009.

［6］陈剩勇，何包钢.协商民主的发展——协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集［C］.北京:中国社会科学出版社，2006.

［7］卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］,陈尧,译.上海：上海人民出版社，2006：8.

［8］安东尼·阿伯拉斯特.民主［M］.孙荣飞，段保良，文雅，译.长春：吉林人民出版社，2005：120.

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［11］陈家刚.协商民主［M］.上海：上海三联书店，2004：4.

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［13］王锡锌.公共参与和中国新公共运动的兴起［M］.北京：中国法制出版社，2008：137，145.

The Achievements and Dilemmas of the Deliberative Democracy in the Budgeting Supervision of the Basic-level People’s Congress——Interpreting the Wenling’s Participatory Budgeting Mode from the Perspective of the“Transmission Belt”Theory

Wu Liangjian
（Law School,Peking University,Haidian,Beijing 100871）

The deliberative democracy has covered the weaknesses of representative democracy as protecting minority group and government make decisions freely,but it has some problems such as join feasibility, extension and unfair efficiency, which needs the perfection of representative democracy to transmit the legitimacy.In Wenling practice,though the process as public,congress and government has some legitimacy, it has two difficulties as weak democracy of representatives and organization benefits.Only solve these two difficulties,the participatory budgeting can improve the legitimacy of government budgeting. In future budgeting revolution and macro-politic system revolution,deliberative democracy and voting politic are two main themes.

deliberative democracy；legitimacy；basic level；congress;budgeting supervision；Wenling mode

D624

A

1672-3708（2011）04-0027-09

2011-06-10

吴良健（1989- ），男，浙江温岭人，北京大学法学院硕士生。