新疆农村土地承包经营权流转问题的调查和思考

蒋小凤

（新疆维吾尔自治区党校 新疆 乌鲁木齐 830000）

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益，也只有合理流动才能真正体现土地生产要素的性质，所以土地流转是必然的趋势。所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。

新疆是一个农牧业大区，如何在稳定以家庭承包经济为基础、统分结合的双层经营体制前提下，科学客观地认识及合理地使农村土地流转，优化农业资源配置，调整和优化农业结构，开拓农村市场，增加农民收入，已成为新疆新农村建设的重要组成部分，是新疆新形势下的一项重大研究课题。

一、新疆农村土地承包经营权流转的发展现状

（一）土地流转呈逐渐上升趋势

随着农村基本经营制度的渐趋完善，新疆的土地承包经营流转现象也在不断增加。2007年全疆进行家庭承包经营的农户合计2067329户，承包经营的耕地面积为27945925亩，户均耕地13.52亩；其中农户通过各种方式参与流转的土地总面积为1338812亩，占耕地总面积的4.79%。而在2001年全疆实行家庭承包经营的农户数为1920896户，承包经营的耕地面积为27084864亩，户均14.10亩；其中参与流转的土地面积为208331亩，占承包经营的耕地总面积的0.77%。新疆参与土地流转的面积由2001年的208331亩增加到2007年的1338812亩，几乎增加了6倍之多（见下表）。资料来源：新疆维吾尔自治区农经局；耕地面积来源于《新疆统计年鉴》(以上数据不含新疆建设兵团)

2001—2007年新疆土地流转总面积统计表

（二）南北疆各地区差异较大

2007年全疆参与土地流转的农村土地总面积为1338812亩，其中北疆地区1091261亩，占全疆土地流转总量的81%；南疆地区和东疆地区相当，所发生的土地流转数量较少，分别为11%和8%。可见，新疆的土地流转主要集中在经济发展较快的北疆地区。从各地州来看，由于受到乌昌一体化经济发展战略的影响，北疆地区昌吉州的土地流转规模在全疆是最大的，仅2007年一年流转的土地总面积就达到360076亩，占全疆的26.90%；塔城地区和伊犁州家庭承包土地流转的面积也较多，分别占家庭承包土地流转总面积的24.72%和17.13%；克孜勒苏柯尔克孜自治州、和田地区家庭承包土地流转的面积较少，分别仅占家庭承包土地流转总面积的0.02%和0.04%。

（三）土地流转的形式主要以转包为主

新疆农村土地流转的方式从2001年单一的转包、转让逐渐发展为以转包为主，转让、互换、出租、入股等其他多种方式并存的多样化格局。2007年全疆参与土地流转的农村土地总面积为1338812亩，其中以转包方式流转面积为84.3万亩，占总流转面积的62.97%；以转让方式流转面积为7.1万亩，占总流转面积的5.31%；以互换方式流转面积为7.11万亩，占总流转面积的5.31%；以出租方式流转面积为33.21万亩，占总流转面积的24.8%；以入股和其它形式流转面积为0.92万亩，占总流转面积的0.69%。

二、新疆农村土地承包经营权流转过程中存在的问题

（一）对土地流转的认识和看法有待进一步提高

首先，农民对土地流转的认识不足。由于对农村土地承包流转法律法规和政策的宣传力度不够，一些农民对国家土地承包和流转政策了解不够，担心土地流转转出去后会丧失土地经营权，失去命根子，宁愿土地撂荒也不愿意流转出去。其次，农民大局观念和法制意识不强。个别农民对本地区的农业产业化政策不支持、不理解，对涉及自身土地流转的农业产业项目，故意刁难，百般阻挠；个别农民法制意识不强，签订土地流转合同后，擅自毁约，损害业主利益。最后，基层干部工作思想和方式方法不适宜。要么一些基层干部工作热情不高，对土地流转工作不以为然，情况不清、底子不明，工作缺乏积极性和主动性，认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，对之采取听之任之的态度，疏于管理。要么一些基础干部对土地流转工作操之过急，违背农户自愿流转的原则，甚至使用行政干预的方式方法强制促成土地流转，这些不正确的工作思想及方式方法都极大地损害了农民的利益。

（二）土地流转程序不规范

土地流转不规范主要表现在两个方面：一是操作程序不规范。调查中发现，有部分农户在转让承包土地时，没有经过发包方同意就擅自将土地转让给第三方。一些农户在采取转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地时，也不报发包方备案。二是流转合同不规范。目前，在全疆土地承包经营权流转中，大多数土地流转都是农户自发流转，自发流转的农户大部分是在亲戚、朋友范围内流转，大多只是口头协议，即使私下有文字协议也不规范，双方的权利和义务不明确，引发了很多农村土地纠纷，给农村社会稳定带来了不稳定因素。

（三）土地流转机制不完善

从目前来看，全疆基本没有形成土地流转的市场，土地承包经营权流转的价格无章可循、机制不完善。一些早期的土地流转，特别是流转期限较长的，由于没有充分考虑国家政策和市场变化等因素，流转价格定的相对比较低，造成目前转出承包农户的经济利益得不到有效保护。

（四）土地流转信息缺乏且不畅通

正是因为缺乏土地流转市场，在全疆区域内难以形成有效的土地流转供需信息，土地供需双方不能及时沟通。在新疆还存在土地“要转的转不出去，要租的租不到”等情况，使得土地难以形成有效流转，严重制约了土地的合理流动和优化配置。

（五）土地流转纠纷逐渐增多

由于近几年国家惠农政策的逐步实施，致使许多进城务工农民惜地观念增强，纷纷返乡要求落实承包土地或索要流转土地。加之大多数土地流转都是农户自发流转，只是口头协议，故引发了很多农村土地纠纷。

三、结合新疆实际，开展农村土地承包经营权合理流转的措施和建议

经济发展水平以及非农就业的限制是制约农村土地流转的最重要因素。劳动力的转移是农村土地流转的前提，农户的农村土地流转行为与经济发展水平及劳动力转移密切相关。第二、三产业比重越大的地区，农村土地流转的规模也越大。而在新疆这样一个经济相对落后的地区，由于缺少农业外部的机会，由于每个农户都想得到更多的土地，从而决定了新疆地区的土地承包经营权流转工作势必有别于国内其他地区。

如果强制大规模地进行土地流转，势必造成大量失地农民的产生，其生活受到影响，将会影响社会稳定。为此自治区党委七届七次全委（扩大）会议强调：必须始终把握住“长久不变”是根本，土地流转是有前提、有条件的，一定要立足新疆区情，在先行试点基础上，积极稳妥地展开。

（一）充分认识做好农村土地承包经营权流转管理和服务工作的重要性

在坚持农村基本经营制度和充分尊重农民土地承包经营权的前提下，允许农村土地承包经营权依法自愿有偿流转，是农业发展的客观要求，符合党在农村的一贯政策。必须加强管理和服务，以防止发生违背农民意愿强行流转、侵害农民土地承包权益、改变土地用途出现“非农化”与“非粮化”以及流转不规范引发纠纷等问题。各级农业部门应把流转管理和服务作为新形势下维护农民土地承包权益、加强农村土地承包管理的重要任务，指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展。

（二）把握总体要求和原则，置农民的利益于首位

土地流转工作的成败，关键是要在实事求是的基础上，尊重农民的意愿，把农民的利益放在第一位。土地流转、规模经营的采取与否，应该由农民根据经济因素而非行政因素来决定，应该通过私人之间的自愿转让而非行政手段来实现。毕竟，目前农村社会保障体系还不够完善，工业化、现代化程度还不够高，许多农民把土地作为自己生产生活的保障。加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作，必须坚持依法自愿有偿原则，严格执行农村土地承包法律政策，切实维护农民土地承包权益和流转主体地位，以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序；以流转服务组织和网络为平台，逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解。

（三）积极开展流转服务，培育良好的流转市场环境

开展流转服务是健全土地承包经营权流转市场的重要内容。应积极鼓励支持有条件的地方依托基层农村经营管理部门建立流转服务组织，为流转提供有关服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，不断健全流转机制。没有建立流转服务组织的地方，也应在搞好流转管理工作的基础上，因地制宜搞好流转服务。

（四）健全纠纷调处机制，及时有效解决流转纠纷

已经开展农村土地承包纠纷仲裁试点的地方，应当进一步探索完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度，不断提高工作水平和调处流转纠纷能力。没有开展仲裁试点的地方，应当积极创造条件，争取通过试点逐步开展好这项工作。加强与纪检监察、司法、信访等部门的沟通协作，建立起多部门协调解决流转重大问题的工作联动机制。当前，特别是需要高度重视解决涉及农民工返乡可能出现的土地承包和流转纠纷，依法维护农民工合法的土地承包权益。

[1]《新疆农村土地承包经营权流转工作调研手册》，自治区调研小组办公室编，2009年2月

[2]陈晓华：《切实加强农村土地承包经营权流转管理和服务》

[3]陈锡文 段应碧：《保护农民利益 尊重农民权利（节选）》，新华社北京，2008-10-7电

[4]政策文件：《农业部农村土地承包经营权流转管理办法》农业部部长：杜青林 2005-1-19

[5]《农业部关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》农经发[2008]10