香港立法会和台湾新北市议会的运作及启示

□ 杜忠文

2011年4月下旬，笔者随重庆市人大常委会研究室参访团，赴香港和台湾地区，对香港特别行政区立法会和台湾地区新北市议会进行了考察。在香港立法会，参访团与资深议员陈鉴林先生进行了座谈交流，并参观了立法会的办公场所和会议厅；在新北市议会，国民党籍议员暨台湾保钓行动小组召集人金介寿先生向参访团介绍了议会运作情况，并参观了议会会议厅。结合考察和了解的情况，笔者谈几点认识和思考。

一、香港立法会的运作及主要特点

（一）立法会的概况

香港现任立法会是香港回归祖国后第四届立法会，于2008年选举产生，由60名议员组成，其中30名由地方选区直接选举产生，30名由功能界别选举产生。立法会设主席1人，由议员互选产生。《香港特别行政区基本法》授予立法会10项职权，其中最主要有3项职能，即制定法律、审核及批准公共开支、监察政府工作。立法会下设3个常设委员会，即财务委员会、政府账目委员会、议员个人利益监察委员会。除常设委员会外，立法会还设有内务委员会、议事规则委员会、法案委员会、事务委员会，其中事务委员会下设18个委员会，对口政府的三司十二局。

（二）立法会运作的主要特点

1.以议员为中心的运作方式。立法会议员全部专职化，立法会运作突出议员的中心地位，发挥了议员的主体作用。在行使职权方面，议员除出席立法会会议处理立法会事务外，议员全部加入各个委员会，通过委员会制度履行职责,立法会许多工作都是通过委员会的工作来完成的。在组织保障方面，立法会成立了行政管理委员会，通过立法会秘书处为立法会提供行政支持和服务，有近600名职员为立法会服务。立法会每年还为每位议员安排160多万元专项经费，保障每位议员可聘请10名左右人员组成工作团队,为其履职服务。

2.法案通过须三读完成（图1：香港立法会制定法律流程图）。立法会制定法律程序比较复杂，审查过程十分严格。具体程序如下：一是法案来源。包括政府提出的法案和议员提出的法案两类，分别称为政府法案和议员法案。二是完成“三读”程序。首读是由立法会秘书在立法会会议上宣读法案的简称，标志立法会进行立法程序的开始。二读是负责法案的官员或议员解释立法的主要目的，辩论中止待续，法案随后交付内务委员会，内务委员会决定应否成立法案委员会审议该法案，若成立法案委员会，则研究该法案的整体优劣、原则和详细条文，法案委员会研究后向内务委员会报告，内务委员会把是否恢复法案二读的意见向负责法案的官员或议员通报，在恢复辩论中，一位议员提出法案委员会的整体意见。二读结束后，立法会就法案二读的议案进行表决，若议案被否决，法案立法程序终止，如议案获通过，立法会随即成为“全体委员会”，审议法案各项条文。三读是法案通过“全体委员会”阶段后，全体委员会又恢复为立法会，在“该法案予以三读并通过”的议案动议后，议员仍可提出修正法案中任何错误之处，但不得对法案提出实质的修正。三是法案的表决。除非有议员要求点名表决，否则表决以举手方式进行。如议员要求点名表决，议员的表决由电子表决系统记录和点算。政府法案通过须获得出席会议的全体议员的过半数票，议员法案通过须获得出席会议的功能团体议员和分区选举议员的各过半数。四是法案的公布和报备。立法会通过的法案，经行政长官签署和公布后方能生效，立法会制定的法律须报全国人大常委会备案。立法会审议法律草案十分详细，考察期间，我们看到立法会正在审议的《公司条例草案》有厚厚的5本，分为21部，197个章节，共计2183页，对每项条款的立法意图和目的、执行措施写得十分详细。

图1：香港立法会制定法律流程图

3.强化对财政预算的审查和监督。政府预算由立法会审查通过，政府各部门的预算亦应提交立法会审查。为加强财政预算的审查和监督，立法会专门成立了两个常设机构，即财务委员会和政府账目委员会。财务委员会负责审查政府提交立法会的财政预算案，审核后议员在立法会上就拨款法案进行辩论和表决，拨款法案通过三读程序后付诸表决；政府账目委员会负责研究审计署就政府账目审计结果提交的报告书，如有需要，委员会可要求政府官员作出解释及提供证据。

4.会议运作的全过程公开透明。立法会每一公历年至少召开一个会期，在会期内通常逢星期三在立法会会议厅举行会议，所有会议均公开举行，让市民旁听。会议过程在立法会网站现场直播，并以逐字记录的方式，载于《立法会过程正式记录》。会议厅旁还设了记者工作室，为一些主要媒体配备了资料存放处。

5.注重立法会自身建设。在制度建设方面，立法会制定了《议事规则》，成立了议事规则委员会，负责检查《议事规则》及委员会制度执行情况。在廉政建设方面，成立了议员个人利益监察委员会，并作为常设机构，负责与议员个人利益的登记及申报有关的投诉，还检查议员以其议员身份所作行为的道德标准事宜。

二、新北市议会的运作及主要特点

（一）议会的概况

新北市是台湾北部的一个市，在2010年由台北县改制而成，亦是台湾境内人口最多的市。新北市议会议员为公民直选，第一届新北市议员于2010年11月27日选出，其中国民党30席、民进党28席、无党籍8席，总共66席。议会有10个方面的职权，主要包括议决该市法规、预算、自治条例、政府和议员提案、接受人民请愿等。议会设有议长、副议长、程序委员会、纪律委员会和多个审查委员会，每个审查委员会对应政府相应的职能局。议会还设有秘书长和副秘书长以及议事组、总务组、法制室、公共关系室、资讯室、秘书室、文书组、会计室、人事室等。

（二）议会运作的主要特点

1.重要议案处理须经过三读程序（图2：原台北县议案处理流程图）。议员开会所要讨论的事项，其来源分为：议员提案、政府提案和人民请愿案。按照重要程度，可分为需要三读程序才能完成的提案和不需要三读程序完成的提案。需三读程序完成的提案一般是自治条例和年度总预算案。其程序如下：一读，在大会召开第一读会时宣读议案标题，并议决交有关审查委员会审查或不经审查直接进入二读。二读，审查委员会仔细研讨，形成审查意见后，由召集人在二读会上提出报告，此时其他议员可提出意见一起讨论，互相协商后决议才能达成，当场若正反意见相持不下时，则必须以表决方式达成决议。三读，除审议二读会所做成的决议是否和上位法抵触外，仅做文字修正，不得变更原意，完成三读程序即交由政府执行。根据相关规定，无须三读的提案，由程序委员会列入议程后，交由相关委员会审查，提出审查意见，由召集人向大会报告，大会讨论做成决议，交由政府执行。

图2：原台北县议会议案处理流程图

2.财政预算审查详细务实。审查和批准财政预算是议会十分重要的职权，在议会职权列项中将其列为第二项。政府预算应在会计年度开始3个月前送达议会，议会应于会计年度开始1个月前审议完成，并于会计年度开始15日前由政府发布。考察时，我们见到议会正在审查的《新北市总预算案》，文件有整整一箱，据介绍这些文件总重量达60多斤。而这些文件都必须经过三读程序一一审查，才能最后形成议决案，交政府执行。此外，议会还要审议政府决算的审核报告。

3.行使监督权比较严格。议会定期每6个月开会一次，每次会期不得超过70日，唯每年审议总预算案的定期会可延长10日。议会每次定期会，市长应提出施政报告，政府各一级机关首长均得应邀就主管业务提出报告。议员针对政府工作及未来施政方向，可向前项各该首长提出施政总质询与业务质询。对议会所作议决案，政府应照案执行，如果认为窒碍难行时，应于议决案送达政府30日内，叙明理由送请议会复议，复议时如有出席议员三分之二维持原议决案，政府应即接受。政府对议决案的执行情形，必须在下次定期会上提出报告。

三、几点启示

通过对香港立法会和台湾新北市议会运作情况的简要考察和了解，笔者认为它们的工作方法以及对工作的严格要求值得学习，对我们进一步做好地方人大工作有一些启示作用。

一要完善人大制度，充分发挥常委会组成人员的主体作用。为更好地发挥人大及其常委会的作用，应当进一步强化常委会组成人员的主体地位，发挥常委会组成人员的主体作用。通过不断提高常委会组成人员专职比例，增加组成人员和人大代表的工作经费，提升人大机关的服务品质，将组成人员逐步纳入各专工委，通过专工委工作带动常委会组成人员积极履职。同时，对常委会组成人员的履职过程要全方位对外公开，接受新闻媒体和人民群众的监督；建立对常委会组成人员的内部监督机制，督促其认真履职和树立自身的良好形象。

二要完善立法程序，进一步提高地方立法质量。立法是一项慎重和严肃的工作。香港立法会“三读”程序立法和新北市议会“三读”程序制定自治条例，充分体现了他们对立法的慎重和完美要求。特别是香港立法会，一是立法程序严，一件法律草案要成为法律，需要经过若干环节，而且每个环节的通过都不容易，这样经过层层过滤的法律，必将成为优质法律；二是审议机构专，针对每件法律都专门成立法案委员会，对法律条文进行认真细致地研究；三是法律草案细，一项法律草案文件达2000多页，各项规定十分详细。建议地方人大要进一步完善立法程序，法规通过坚持三审制，针对每件法规应成立临时性工作机构进行专门研究，法规草案要尽量细化，只有坚持高标准、严要求，才能确保制定出来的法律是良法。

三要突出工作重点，进一步强化预算审查监督。不论是人民代表大会，还是立法会和议会，其重要职能之一就是对政府工作进行监督。而在监督职能中最重要的就是预算监督，把预算监督做好了，其他监督工作就会起到纲举目张的作用。香港立法会和台湾新北市议会，都将预算的审查和监督列为重中之重。台湾新北市议会，年度总预算案通过需三读完成，预算案的内容十分详尽，而且议会会期延长的唯一理由就是审议总预算案。香港立法会为加强这项工作，专门成立了两个常设机构，拨款法案也需三读通过，可见这项工作分量之重。建议地方人大要强化预算监督意识，把预算监督列为人大的第一监督，全面细化部门预算，审查和批准预算不能流于形式，对预算执行情况也要适时监督，真正替人民管好钱袋子。

四要加大监督力度，进一步增强监督实效。香港立法会和台湾新北市议会，在监督政府工作方面，用的主要监督方式是质询。议员以理性的态度、犀利的言辞向政府或部门首长进行质询，这种监督方式，不回避矛盾，监督直截了当，体现了议会为民代言的职能，有助于问题的及时解决。在台湾新北市议会，对要求政府办理的事项，政府必须办理，如果政府认为有困难，还可向议会复议，对办理结果须在下次定期会上报告。建议地方人大在监督方式上，要敢于使用质询这种监督方式，督促解决人民群众关心的热点难点问题；对常委会作出的决议和审议意见中交办的事项，不能停留在文来文往上，要加强追踪问效，督促政府及其相关部门必须落实。