对娄底市农村社会管理现状的调查与思考

刘和生

(娄底市人民政府，湖南娄底417000)

对娄底市农村社会管理现状的调查与思考

刘和生

(娄底市人民政府，湖南娄底417000)

农村社会管理是当前社会管理创新的一个重要内容，在全社会的重视下，农村社会管理出现了众多积极的变化，但仍有许多不尽人意的地方，解决这些问题，一是强化管理机构职能，二是完善考核问责机制，三是加大财力投入，四是培养更多的合格的社会管理人才。

农村;社会管理;机构职能;问责机制;人才培养

加强和创新社会管理，是当前摆在各级各部门面前的一个重大课题。娄底市现有263万人口居住在农村，占全市人口总数的62.5%。相比城市社区而言，农村社会问题更加复杂，社会矛盾更加突出，社会管理更加薄弱。加强和创新社会管理的重点在农村，难点也在农村。

一、娄底市农村社会管理的总体趋向

近年来，随着国家宏观政策的调整和改革的深入，农村经济社会发展步伐加快，娄底市农村社会管理的外部环境发生了较大变化。同时，全市上下对社会管理重要性的认识日益增强，实施了很多好的举措，取得了一定成绩。调查显示，当前娄底市农村社会管理呈现出三个积极趋向:

1.管理主体由“县乡为主”向“村为主”发展

在村民自治不断推进的大背景下，实施农村社会管理的主体逐渐由县乡政府向村级组织下移。如在近年的人口与计划生育工作中，娄底一直将提高“村为主”水平作为重要抓手，持续开展计划生育村(居)民自治合格村、先进村、模范村创建验收活动，目前全市已创建模范村416个，先进村800余个，2010年计划生育村民自治合格率达到61.5%。再如，娄底市将社会治安综合治理和信访、维稳等工作重心向“村为主”倾斜，力求“矛盾不出村、消化在基层”。娄星区强化村级综治责任，一些村纷纷组建义务治安巡逻队，治安形势明显好转，2009年公众安全感抽样调查首次跨入全省先进行列;冷水江市在农村试点招聘村综治专干，并由村民每20户推选一名治安中心联户长，先行试点的梓龙乡2010年社会矛盾纠纷村级化解率达70%。显而易见，农村社会管理以村为主，已成为发展的一个趋向。

在“县乡为主”向“村为主”发展的进程中，全市村级组织建设也得到了长足进步。从近两届村支两委换届的情况来看，村级班子的年龄结构、知识结构得到了进一步改善。2008年村支两委换届时，全市3258个村级组织共选举产生村支两委成员15315人，平均年龄较上一届年轻2.8岁，高中以上文化水平的人数比换届前多17%。目前，新一届村级组织换届正在进行，党支部换届已完成90%以上，村委会换届完成近20%，据2011年4月底对村支“两委”主要负责人调查统计的数据来看，在性别、政治面貌、年龄、学历等结构上有了新的积极的变化。(见表1)

表1 娄底市村支“两委”主要负责人结构情况统计表

同时，一些社会组织也成为“村为主”管理的有益补充。“十一五”期间，娄底市行业协会和农民专业合作社数量快速增加、管理逐步规范、作用不断凸显(见表二)，依法有序流转耕地35.41万亩、林地36.21万亩，养殖水面4.45万亩，参与的种养大户超过5万户，市级以上龙头企业达到102家，休闲农业企业达到252家。

表2 “十一五”期间娄底市行业协会和农民专业合作社发展情况

2.管理方式由“侧重于行政”向“侧重于服务”发展

以2004年取消农业税为转折点，国家强农惠农支农的政策力度不断加大，农村社会管理的“征收”职能彻底消亡，重心向“服务”职能转变。近年来，娄底对农村社会事业的投入逐年增加(见表三)。2010年，全市共投入扶贫资金2.8亿元，减少贫困人口3.2万人。争取移民后扶资金2.3亿元，受益移民32万人，发放农村低保资金8739万元，发放新型农村社会养老保险资金1.2亿元，发放农村合作医疗3.74亿元，新建和改扩建敬老院8所，将五保对象集中供养标准年人均提高到4000元以上，新建沼气池5026口，免费完成农村氟中毒病区改炉改灶3.1万口，解决25.9万农村人口饮水安全问题，治理病险水库18座，完成水利建设投资4.2亿元，改造农村危房3107户，灾后重建1580户，建设农家书屋851家，建设农村义务教育合格学校58所，维修改造农村中小学校舍158所，从而促进了农村教育、文化、卫生等各项事业的全面发展，使民生得到了持续改善。

表3 2004年来娄底市财政“三农”支出增幅表

3.管理效果由“追求经济增长”向“追求全面进步”发展

娄底市农村社会管理的目标，从过去主要追求脱贫致富、发展经济，拓展为追求经济富裕、生态良好、乡风文明、社会和谐、安全稳定等多个层面。冷水江市大力推进城乡一体化建设，实施包括社会管理、公共服务在内的七个一体化工程，逐步缩小城乡差距，推进城乡公共服务均等化，使农村各项事业得到了前所未有的发展。新化县开展创建“省级卫生县城、文明县城、平安县、安全示范县、旅游强县”的“五县联创”活动，把创建主体下移到每个乡镇村组，扩大了农村社会管理的涵盖范围。目前，全市在社会主义新农村建设中，相继涌现出娄星区杉山乡坝塘村、涟源市龙塘镇宽家村、冷水江市铎山乡眉山村、双峰县梓门桥镇白山村、新化县曹家镇水竹村、娄底经济开发区大埠桥办事处中阳村等78个省级新农村建设示范村，全方位改变了农村的面貌。

二、当前农村社会管理的几个突出问题

全市农村社会大局稳定、总体向好，但也存在一些不容忽视的矛盾和问题，主要表现在三个方面:

1.基层组织公共管理和服务的意识匮乏

目前的一些村级组织，仍然沿用“类行政管理”模式，只会充当“政府的腿”，自主管理和主动服务的意识不强。一是得罪人的事情不想管，如人口与计划生育工作，很多村干部认为不该管或怕得罪人，往往知情不报，帮忙说情，充当老好人，甚至协助计育对象隐瞒、造假、躲避检查。二是对一些风险大又没有好处的事不敢管。如对刑释解教、吸毒、邪教组织人员等“特殊人群”，怕管了“惹火上身”，除非是上级政府来检查，协助做点事，一般情况都不敢去管。三是上级没有明文规定或群众没主动要求的事不去管。如农村住宅周边环境污染、村民精神文化生活、村级公路养护等事情，处于一种放任自流或“个人自扫门前雪”的状态。再比如邻里纠纷、农业生产等，村干部认为村民的事情自己能解决就解决，没必要去插手，没有从公共管理和服务的角度去认识，缺少应有的主动性。

2.村级用于支撑公共管理和服务的财力薄弱

虽然国家和地方财政逐年增加对村一级的转移支付，但目前娄底市大多数行政村的财力仍然很薄弱。全市村级债务总额达到10.89亿元。由于财力匮乏，村级组织日常运转和开展公共事业往往捉襟见肘，水塘、堤坝、渠道、公路等基础设施损坏后无力维修，更谈不上由村一级对教育、卫生、文化等方面进行硬件投入，只能“等、靠、要”，造成已有公共设施缺少管理维护，新的公共建设很难进行。如全市2003年以来共建设通村水泥路6533公里，3033个村至今已全部通公路，其中2609个村通水泥路，但据市交通局摸底排查，目前有20%以上的村水泥公路已经损坏，个别村甚至中断了交通，有的村级公路硬化不到3年就已破烂不堪。再如农村教育布局调整后，有些地方三四个村共设一所小学，村一级无财力建设寄宿制学校，使农村小学生就读困难，冷水江市潘桥乡的适龄儿童上学得走13里的山路，双峰县最边远山区的学生最远的要走20多里路才能上学。村级财力的严重缺乏，大大降低了村干部开展社会管理的信心和积极性，也严重影响了基层组织在村民中的威信。

3.基层干部处理一些新生社会问题的能力欠缺

在经济发展的同时，也不可避免地催生了农村一些新的社会问题。如人口流动日益频繁，流出人口管不到，流入人口无法管，开展公益事业、推行计划生育、实施社会治安管理等都增添了新的难度。如黄赌毒向农村蔓延，打牌赌博在农村成为普遍现象，甚至越贫困的村落越严重。再如高速公路等重大建设向农村延伸，城市产业向农村加速转移，农村的土地征拆、工农矛盾、生态环境保护等矛盾急剧增加，据信访部门统计，此三类矛盾占到了农村上访总量的80%以上。再如农村青壮年90%以上外出务工，空巢老人无人照顾，留守儿童缺乏关爱，成为了一个严重的社会问题。对这些新问题、新情况，许多基层干部不知道怎么去管，不知道怎么管好。甚至是“发钱”这种看上去是美差的事情，也成了一个问题。村干部过去征钱收粮是内行，但现在发放低保、医保、农机补贴、困难补助等，却不懂得怎样充分利用政策为村民服务，怎样公平分配让群众满意。

三、问题存在的主要原因

1.基层干部群众思想有些“散”

一是基层干部群众对社会管理认识不深。一谈起社会管理，许多基层乡镇干部、村干部片面地认为就是维护社会稳定，让群众不上访、不闹事，少数村干部甚至认为社会管理是上级政府的事情，村干部没有管理责任。二是法制宣传教育力度不够。农村基层对国家政策、法律法规的宣传很不够，普法教育在一些地方成为“盲点”，一些群众遇到矛盾不懂法，更不讲法，成为社会管理问题发生的重要诱因。三是基层群众鉴别力较差。村民的思想观念遇到了来自各种社会思潮的冲击，但由于农村群众文化水平较低，鉴别能力较差，往往容易受到不健康思想的侵袭，引发了封建迷信思想抬头、拜金主义思想严重、大局观念淡漠、社会诚信危机等一系列社会问题。

2.乡村组织自身职能有些“弱”

毋庸讳言，农村税费改革完成后，乡村两级特别是乡镇的社会管理职能在较大程度上不断削弱，原有的“七站八所”中，财政、国土、司法等部门逐次被县市收编，社会抚养费征收等行政执法权被取消，做出决策受上级政府和相关部门制约，发展经济被地域、环境和资源等局限，承担的计划生育、安全生产、社会治安综合治理等“一票否决”的责任很大，稳定和发展的压力不小，福利待遇却没有保障，职级晋升空间相当有限，可以说是责、权、利很不对等。在调查中，有相当大一部分乡镇干部、村干部表示对自己从事的职业没有认同感和归属感;还有一部分群众称，他们有事一般只想找县里市里，认为乡镇和村一级解决不了他们的问题。

3.上级对村级组织的管理有些“软”

在主观认识上，一些村干部认为自己端的不是铁饭碗，也没吃“国家粮”，干得再好也是个农民，没有大前途，干得不好也没有大关系，自己的一亩三分地，上级组织奈何不了他。在监督管理上，目前推进村务公开和群众民主监督确有成效，“村帐乡管”在很大程度上规范了村级财务运转，村委会换届“两推一选”提高了村民的民主选举参与度。但在实际中存在一个突出问题，就是现有的上级管理和群众监督，都只能治理村干部的严重违纪违规行为，而不能治庸治懒。甚至有时受一些现实因素的制约，对发现的违规问题，惩戒的“鞭子”也是“高高举起，轻轻放下”。因此，导致一些村干部无视责任、漠视监督，干好干坏全凭自己的想法，往往只为“选票”服务，选举前干半年，选举后干半年，中间混一年半，就这样一任一任往下干。

4.农村社会管理人才培养有些“虚”

从某种意义上说，农村社会管理的最大问题是管理人才缺乏的问题。受市场经济的冲击，现有村干部队伍难稳定。农村工作环境苦、任务重，村干部待遇低、难到位，一些没有集体经济的村，越有能力的村干部越不安心本职工作，把当村干部作为一种副业，一旦有了新的发展机会就“撂担子”。同时，由于青壮年外流，村干部队伍青黄不接，一些村支部书记为了稳住“江山”不愿培养新党员，一些村想培养35岁以下的新党员却找不到合适的人选。对现有的村干部，虽然实施了“一村一大”和农村现代远程教育等培养工程，也时不时开展一些短期的实用技术、政策法规培训，但总的来说，乡村基层的干部教育培训资源还是过少，绝大多数村干部一辈子也进不了党校，入不了学堂，无法得到较为系统全面的教育培训。如何教育培训现有村干部，如何培养储备后备干部，缺少统一的规划，也没有形成一套有效的机制。

四、对策和建议

加强和创新农村社会管理是一篇大文章，需要解决的问题比较多。其中有一些是国家和省里政策层面的，有一些是受当前的经济发展状况制约的，难以一蹴而就。这里仅就市本级可以探索解决的几个问题，提出以下建议:

1.强化农村社会管理机构职能

加强市县两级党委农村工作部门主抓农村社会管理的职能，由其负责所在行政区域内农村社会管理工作的牵头抓总、统筹协调和管理考核，如制订中长期农村社会管理规划，提出对相关的各级各部门履行农村社会管理责任的目标要求，实施具体的督查、考核与奖惩等，从而形成一个强有力的统筹抓好农村社会管理的“拳头”。

同时，探索推广双峰县委成立群众工作部和在农村乡镇、村(居)委会设立群众工作站、群众工作室的做法，在乡村基层设立专门的群众服务机构，规范运行和考评，促使基层干部日常化、制度化地为群众提供办事引导、信访代理、诉求反映等服务，从而将社会管理寄寓在平时优质高效的服务之中，激活农村社会管理中最基本的每一个“细胞”。

2.建立农村社会管理考核问责机制

建议在全市范围内，广泛推行村级社会管理“双定、双述、双评、双挂钩”机制。“双定”即坚持科学合理、权责统一的原则，通过群众议定、乡镇党委审定的方式，在每年年初确定村级社会管理目标任务和村干部岗位目标。“双述”即组织村干部在年中和年末对照岗位目标，就履行社会管理职责情况分别向乡镇考核组述职，向村党员代表、村民代表述职，使村干部在接受上级组织检验的同时，自觉接受群众的监督。“双评”即乡镇考核组和村党员代表、村民代表分别对村班子及其成员的社会管理工作满意度进行测评，按照测评结果进行量化打分。“双挂钩”即将考核结果与村干部评先评优、选拔使用挂钩，与落实村干部待遇挂钩。通过这样全过程体现民意、全方位实现监督的周密管理，大力治庸治懒，使干得好的有劲头，干不好的有压力。

同时，建立一套科学的村干部退出机制。对年龄过大、身体状况不适合继续任职的村干部，制订退出办法，按政策落实好补助，按要求规范退出。对违纪违规的村干部、工作成绩考核连年排在末位的村干部，出台严格的问责办法，依纪依规进行处理，该淘汰的坚决淘汰，探索解决村干部“选得上、下不来”和“混日子过”的痼疾。

对县市区、乡镇和民政、教育、卫生、人力资源和社会保障等各级各相关部门履行社会管理职责的情况，建议专项述职、专项考核，从而形成各司其责、各尽其责、分工协作的工作格局。

3.加大对农村社会管理的投入和扶持

建议市县财政在对农村的投入中，少搞撒胡椒粉式的人头补助，集中财力办大事，优先安排群众急需、受益面广的农村基本公共服务特别是道路、水利、电力等基础设施建设，并加强农村基础建设的后续管理。同时，政府的财力毕竟有限，乡镇及村级组织更加“力不从心”，从发展的趋势来看，要积极探索建立以政府为主导，市场组织和社会组织广泛参与的新型农村公共服务供给机制，由政府引导鼓励企业、个人和各类社会组织进入农村公共服务领域，发展和扶持农民专业合作组织，“共建共享共管”，军民共建、农企共建、校农共建，形成多元投入，丰富农村公共服务产品，逐步改变农村公共服务投资过度依赖政府的现状。

当前，要进一步推进城乡统筹，在政策制定、规划编制、建设项目、政府投入上，注重将公共服务向农村延伸。发展农村教育事业，解决农村中小学教育资源相对贫乏的问题;推进医药卫生体制改革，建设覆盖农村的公共卫生服务体系、医疗服务体系和医疗保障体系;加强对农村群众的思想道德教育，积极发展农村文化事业，丰富农村群众的精神生活;实施积极的就业政策，通过加强培训和援助，促进农村大学毕业生、返乡农民工和剩余劳动力就业;多渠道开展面向农村的法律服务、养老服务、青少年教育服务、困难群众帮扶服务等;加强农村社会治安综合治理，强化流动人口管理，进一步优化计划生育管理与服务。

4.创新农村管理人才培养办法

建议探索实施“娄底本土大学生村官”工程。即通过自主报名、群众推荐、政策水平和业务能力考试、民主测评、组织考察等程序，在原户籍属本地农村的高校应届毕业生或一定届数内的往届毕业生中，选拔一批本土大学生村官，定向委派到原户籍所在村担任村干部。对一定任职期限内工作业绩突出、群众满意的，通过科学规范的甄选，选拔到乡镇担任乡镇干部。这样既拓宽了村干部队伍的“入口”，又给予了优秀村干部一个“出口”，符合中央和省委加大在村干部中择优选录乡镇公务员的政策精神。如能形成一套流转机制，既可以充实村干部力量，较大幅度地改善队伍结构，也可以为乡镇干部队伍提供源源不断的新鲜血液，缓解乡镇干部断层的问题。

同时，建议对全市村党组织建设情况进行全面排查，有针对性地选派一批退线的国家干部到党组织软弱涣散的村担任一段时期的村党支部负责人，带班培养一批德才兼备的新党员和村后备干部。

在此基础上，建议优化对现有村干部的教育培训。如加大“一村一名大学生”、“一村一名中专生”计划的实施力度，扩大招生范围，增加资金投入，加强教学管理，使更多的村干部、党员和群众能够受到系统的成人教育。如提高农村现代远程教育网络的使用效益，制订一个刚性的村干部远程教育培训管理考评办法，提供专项课程，实行学分制、学期考试制，对完成学分结业的给予证书和奖励，并作为现任村干部换届时继续担任村干部的任职参考条件。如将干部教育资源向基层一线倾斜，在市县两级党校有计划地开办面向乡村干部的中期培训班，在全市各乡镇普遍设立乡镇党校，充分利用市县的优质教学资源，挖掘本土教学资源，使村干部的日常教育培训制度化、规范化，有阵地、有平台。

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1004－3160(2011)06－0074－05

2011－07－26

刘和生，男，湖南祁东人，湖南省娄底市人民政府常务副市长。

责任编辑:王习贤