美国联邦法院违宪审查的运作机制

2011-01-04王德新

天津行政学院学报 2011年4期

关键词：联邦最高法院合宪性违宪

王德新

(山东师范大学,山东济南 250014)

美国联邦法院违宪审查的运作机制

王德新

(山东师范大学,山东济南 250014)

美国联邦法院拥有违宪审查权,这是自1803年马伯里诉麦迪逊案以来形成的制度。对于美国违宪审查制度,人们往往关注其形成背景和政治法律文化,但对联邦法院违宪审查的运作机制往往疏于深究。美国联邦法院违宪审查机制的基本特点是:违宪审查的范围是逐渐扩张的,违宪审查的程序是不断完善的,联邦总检察长的角色是不可或缺的。

美国;违宪审查;审查范围;审查程序;检察长

一、美国联邦法院违宪审查的范围及其限制

(一)美国联邦法院违宪审查权的范围

从1803年至今,美国的违宪审查制度已经走过了两百余年的历程。在此期间,联邦法院的违宪审查权从最初的仅仅是联邦最高法院通过判例的方式自行宣布享有,发展到国会制定法加以确认的阶段。其中,1946年国会颁布的《美国联邦行政程序法》、1950年国会通过的《司法审查法》都是违宪审查“制度化”的重要标志。就联邦法院违宪审查的对象和范围而言,它实际上是一个通过判例不断扩张的过程。

1.对联邦国会和总统的行为实施违宪审查。美国联邦法院有权审查联邦国会的制定法是否违宪。在1803年的Marbury v.Madison案中,美国联邦最高法院宣布其有权审查国会的制定法是否违宪,从而开创了违宪审查的先河。但出于审慎,在此后三十余年的时间里,联邦法院没有再对国会的制定法行使过司法审查权。直到1857年,坦尼任美国联邦最高法院首席大法官期间,才在斯科特诉桑德福(Scott v.Sandford)一案中第二次宣告联邦立法违宪。据统计,从1803年到2003年的二百年间,联邦最高法院总共判定166项国会立法违宪[1]。

联邦法院有权对总统的行政行为的合宪性进行审查,这是联邦最高法院在 1804年的飞鱼(Flying Fish)案中确立的原则。在该案中,联邦最高法院认定总统命令美国海军扣押往返于美国与法国之间的船只的行为超越了国会对总统的授权,因为国会仅仅授权海军扣押开往法国港口的船只。在1932年斯特林诉君士坦丁(Sterling v.Constantin)一案中,联邦最高法院进一步指出,如果行政紧急措施可以不受司法节制,则全国最高法律将是行政命令,而不是美国宪法。显然,宪法的最高权威是不容否认的。首席大法官休斯(Hughes)在该案中还指出:“决定行政裁量权的极限何在,以及是否逾越了一定的界限,乃司法机关的职责。”[2](p.149)在1952年青年城金属板和金属软管公司诉索耶(Youngastow n Sheet&Tube Co.v.Saw yer)案和1974年美国政府诉尼克松(U nited States v.Nixon)案中,联邦最高法院再度确认其对联邦总统的行为享有违宪审查权。其中,在尼克松案中,联邦最高法院一方面承认总统根据联邦宪法第2条享有出于保密需要的行政特权,但另一方面又断言法院拥有决定行政特权适当行使的司法特权,最终要求尼克松总统交出白宫谈话磁带记录。

2.对各州议会的立法、州长及其下属人员的行为进行违宪审查。联邦法院拥有对各州议会的立法、州长及其下属人员的行为进行违宪审查的权力,这对于联邦的统一具有至关重要的意义。但是,美国联邦宪法中存在一个所谓的“最高效力条款”,它使联邦宪法、法律及参加的条约成为美国的最高法律。如《美国联邦宪法》第6条规定:“本宪法及依本宪法所制定之合众国法律;以及合众国已经缔结及将要缔结的一切条约,皆为全国之最高法律;每个州的法官都应受其约束,任何一州宪法或法律中的任何内容与之抵触时,均不得有违这一规定。”因此,当联邦法院试图对州法进行合宪性审查时,就遭到了强烈抵制。最终,联邦最高法院通过判例确立了联邦法院的违宪审查权。

在1810年的 Fletcher v.Peck一案中,联邦最高法院推翻了一项州法律,首次明确联邦法院有权宣告州政府立法违宪。该案中,佐治亚洲的议会1796年制定一项法律,企图废弃前届立法机关实施的土地买卖行为,理由是前届州议员们接受贿赂。联邦最高法院认为,后一届州政府是否有权宣布前一届立法机关的法律行为无效属于一个宪法问题,因为宪法明确规定州和联邦的立法部门都不能制定“溯及既往的法律”(ex post facto law s)。此外,联邦宪法第1条第10款规定,任何州不得通过损害契约义务的法律,此项买卖契约的义务当然也不得遭受损害①。基于上述理由,联邦最高法院宣布佐治亚洲的这一州法违宪。

此后,联邦最高法院又在一系列判例中巩固了其对州法和州政府的违宪审查权。例如,在1954年布朗诉教育委员会(Brown v.Board of Education)一案中,最高法院宣告美国堪萨斯州托皮卡市公立学校的种族歧视政策违反宪法②。该判决不仅推翻了托皮卡市公立学校的种族隔离法,而且推翻了南卡罗来纳、特拉华、弗吉尼亚等州和首都华盛顿的同类法令,位于美国南北交界地带的几个地区也立即采取行动终止种族隔离。但是,南方大部分地区拒不执行裁决。在1958年库珀诉安龙(Cooper v.Aaron)一案中,联邦最高法院对抵制行为进行了回击,指出各州州长和立法机关企图拒绝接受联邦最高法院的判决是违宪的,因为联邦司法部门是解释联邦宪法的最高机构③。

完全有理由认为,美国联邦最高法院违宪审查权的主要对象不是联邦政府中的其他两个部门,而是各州的立法是否合宪。统计表明,从1803年到2003年,美国联邦最高法院共宣告166件联邦法律违宪,同期却宣告1440件州法违宪[4](pp.40-41)(见下表)。

注:表内数据为各个时期最高法院否定联邦立法的数量(括号内为州法)。

3.对各州最高法院的判决和诉讼程序进行违宪审查。在美国,联邦法院和各州法院都有权进行违宪审查。但是,联邦最高法院对州最高法院的判决是否享有上诉管辖权呢?

在1816年的马丁诉亨特的承租人(Martin v.Hunter’s Lessee)一案中,联邦最高法院宣布它不仅有权审查州政府行为是否符合联邦宪法,而且有权审查州法院所做的判决是否符合联邦宪法。在该案中,弗吉尼亚法院主张,联邦最高法院的上诉管辖权不能延及州法院的判决。但联邦最高法院认为:首先,联邦宪法前言表明,联邦宪法虽然不是由各州主权所制定,但它是由美国全体人民所制定。其次,联邦法院对州法院的判决行使违宪审查权,不会比对州立法行为及行政行为的审查更加具有威胁性。最后,具有相同学识和品德、处于不同州的法官,可能会对国会的立法或者合众国的条约甚至对宪法本身做出大相径庭的解释,如果没有一个权威机关控制这些不一致、不协调的解释,并且使各种解释能够和谐一致,那么,国会立法、合众国的条约以及宪法在不同的州将会具有不同的理解[2](p.149)。因此,为了保障联邦法律的统一性,由联邦最高法院享有控制及协调各州法院判决的违宪审查权是必要的。

在1821年科恩斯诉弗吉尼亚州(Cohens v.Virginia)一案中,联邦最高法院确认其司法审查权还包括对成员州刑事诉讼程序是否符合联邦宪法的审查权力。美国学者史蒂芬·R·奥顿明确指出,联邦法院特别是最高法院,有权审查州法院的刑事与民事程序法规,以确定这些程序法规是否符合联邦宪法的要求[4]。

(二)联邦法院违宪审查权的限制

美国的违宪审查制度是建立在三权分立与制衡的政治学说基础上的,其之所以具有旺盛的生命力就在于它实现了司法权对立法权和行政权的制约。同样,根据任何机关都不享有不受限制的权力原理,法院的违宪审查权也不是完全不受限制的。联邦法院在行使违宪审查权时,除了要受到普通诉讼中存在的限制外,还存在一些特别的限制。这些限制主要包括以下方面:

1.“案件或争端”原则的限制。美国联邦宪法第3条第2款规定,联邦法院只有在存在“案件或争端”(case&.controversies)时才能就法律问题做出裁决,国会不得将法院的管辖权扩大到这些界限之外。宪法之所以规定“案件或争端”原则作为联邦法院管辖权的限制,目的就是为了防范司法部门侵犯其他政府部门的权力,确保法院审理的范围限定在既有案件的争议上。在1998年社会主义工人党诉李尔(Socialist Workers Party v.Leahy)一案中④,联邦第十一巡回区上诉法院对“案件或争端”进行了详细的分析,认为只有同时满足原告资格、案件成熟和既往性三个方面的要求,才符合“案件或争端”的要求。

首先,原告资格(standing)。“原告资格”解决的问题是,什么人可以向法院提起诉讼。向法院提起诉讼必须具备原告资格,具体来说就是符合以下三个方面的标准:第一,原告遭受了实际的损害。这种损害是法律所保护的利益,而且是具体的和确定的,是真实存在的或即将发生的,而不是猜测或假设。第二,原告指控的行为与其遭受的损害之间必须有因果关系,而不是由第三方的行为所造成的。第三,对于原告获得胜诉救济,必须具有“相当大的可能性”(likely),而不仅仅是“猜测的可能性”(speculative)。

其次,案件成熟(ripeness)。“案件成熟”所要解决的问题是,在案件已经满足了宪法第3条要求的“案件或争端”原则的情况下,原告的请求是否已经成熟,并且争讼是否已经确定和具体到了适于法院做出判决的程度?具有原告资格的当事人,不是在任何时候都能提起诉讼,他只有在案件已经成熟时才能向法院提起诉讼。之所以对案件成熟提出要求,主要是为了避免法院过早地进行裁判,防止陷入抽象的政策争论,亦即法院只能对现实问题进行裁判。如何判断案件是否成熟呢?标准就是法律的实施已经给原告造成了损害,或者原告能够证明法律的实施将会给他遭受直接损害带来真正的危险⑤。满足该标准,原告需证明三个要件:(1)法律的实施将给他造成了威胁;(2)法律的实施是可能的;(3)法律的实施造成的威胁是真实的⑥。

最后,既往案件(mootness)。既往案件涉及的问题是,什么时候由法院裁判案件进行救济已经为时过晚,即案件“成熟过了头”。当导致法院裁判的争议问题已经得到解决或已不复存在,从而使法院裁判不再有任何实际的法律效果时,就构成“既往案件”,法院不再受理。例如,在1974年德福尼斯诉奥德高一案中,当原告德福尼斯对华盛顿大学法学院按照少数民族成员入学的赞助性招生方案提出质疑时,他已经是法律系三年级的学生了。华盛顿大学表示,如果他能完成学业,无论最高法院如何判决,都会准予他毕业⑦。因此,最高法院裁定该案属既往案件而不予受理。

2.政治问题原则的限制。最早提出政治问题不审查的是马歇尔大法官,他在马伯里诉麦迪逊案中指出,有一类案件法院不能审查,因为其“涉及的问题是政治性的”。在科恩诉弗吉尼亚州一案中,马歇尔再次指出,“我们没有权力篡夺未授予我们的权力”。政治问题原则作为美国最高法院的一项司法政策,具有其特定的含义。美国学者路易斯·亨金认为:政治问题原则的真正含义是指这样一项司法政策,它宜称某些案件或某些案件涉及的问题不具有可裁判性(nonjusticiable),即不适宜司法解决,尽管这些案件或这些案件涉及的问题属于宪法或其他法律规定的联邦法院的管辖权范围,或者也符合法院受理诉讼的各项要求[5](pp.118-119)。

为什么政治问题不具有可裁判性呢?换言之,为什么联邦最高法院拒绝对政治问题进行司法审查呢?美国最高法院大法官布伦南在贝克诉卡尔(Baker v.Carr,1966)一案中对此曾做过如下说明:政治问题的不可裁判性从根本上说是一种分权功能。从一定意义上讲,分权学说要求联邦法院确定某一问题是否宪法已将其交付联邦政府的另一部门,此外,根据不可裁判性理论,必须研究是否“能在司法上判明所声言的责任,在司法上确定其范围,以及是否可在司法上对所要求的权力规定保护办法”[6](p.37)。

那么,什么样的问题属于政治问题呢?联邦最高法院在贝克诉卡尔一案中为此提供了“贝克尔公式”(the Baker formula)作为政治问题的判断标准。根据“贝克尔公式”的解释,显然具备下列因素之一者,可以定为政治问题:(1)争讼双方都持有宪法文本所表现出的对各自的(却是平等的)政治机构的承诺;(2)不存在显而易见可操作的解决争讼的司法标准;(3)由于对于非司法的裁量权(nonjudicial discretion)存在先行的政策决定,因而没有裁决的可能性;(4)法院独立判断,必会造成对其他同等机关的不尊重;(5)对已做成的政治决定,法院有无条件顺从的特殊必要;(6)就同一问题,各部门因有不同的声明,有可能产生混乱的情况。具体来说,主要包括关于共和政体的保障问题,修改宪法的程序和国会自律的问题,有关外交和战争行为,关于选区划分的问题,紧急状态问题。总之,传统上属于总统或国会职权领域内的问题,联邦法院最有可能援用政治问题原则不予审查。

3.推定法律合宪性原则的限制。所谓推定法律合宪性原则,是指法院在审查联邦及各州议会所制定的法律时,除非法律明白显示其违反宪法而无效外,应推定为合宪有效。美国法学家赛耶(Thayer)就此指出,联邦法院只有在立法机构“不仅仅是犯了错误,而是只有犯了非常明显的错误的时候,才能宣布法律违宪无效”[7]。

1810年的弗来彻诉佩克(Flitcher v.Peck)一案,是联邦最高法院最早运用违宪审查权宣布州法违宪无效的判例。马歇尔大法官在该案中就阐述了推定法律合宪性的思想。他认为:法律应否因为以其违宪的缘故而被宣布无效,始终是极其微妙的问题。依常理,法院对疑惑不解的案件,不应做成确定判决;如法院被逼对此问题做裁判,则必失去其盘踞司法权威的价值;对宪法赋予法院的严肃责任,也难推托其疏忽职责的责任。故法院不能单凭轻微情节或暧昧的推测,动辄判定某一立法机关制定的法律违宪。所谓宪法与法律相抵触,必须是法官有明白而充实的确信,认为两者相互之间实在难以两立,才可做违宪的宣告。此后,在1827年的奥吉登诉桑德斯(Ogden v.Saunders)案和1878年的 Sinking Fund Cases案中,联邦最高法院都明确宣示应尽可能推定法律合宪有效。到1887年的马格拉诉堪萨斯州(M ugler v.Kansas)案时,联邦最高法院再次强调,“法院对人民选出代表所表示的人民意志,不能不予以重视。若无视这种人民的意志,则不啻篡夺民意代表的立法权能……法院应尽各种可能将法律推定为有效。同时,法院本身要比立法机关更遵守宪法,基于法院本身的责任,在特定场合判定是否已逾越宪法所定的界限”[8](p.36)。从这些判例中可见,联邦最高法院对于违宪审查中贯彻“推定法律合宪性原则”始终持积极的态度。

4.来自国会和总统的限制。美国联邦政府的构建贯彻了分权制衡理论,国会和总统通过对司法权的制衡机制,可以运用多种方法影响和限制联邦法院的违宪审查权。首先,联邦法官是由总统提名并由国会批准的,国会可以利用批准任命权和弹劾权来对法官进行监督制约。其次,国会可以通过制定新的法律,重新规定司法区的设置,或者改变法院法官的人数从而达到改组法院的目的,以间接地限制法官的违宪审查权⑧。再次,国会可以对被宣布违宪的法律稍加修改而重新通过,这种现象在历史上发生过三十多次。而且,国会还可以通过宪法修正案的形式来改变联邦最高法院的判决效力,虽然联邦宪法规定了严格的修宪程序,但修宪也并非不可能[3](p.161)。

二、美国法院违宪审查的诉讼程序

联邦法院不受理单纯的违宪审查请求,这是美国违宪审查程序的一个基本特点。也就是说,联邦法院的违宪审查只能发生在普通的民事或刑事诉讼程序之中。在具体案件的审理过程中,如果适用于本案的法律涉嫌违宪,法院就可以根据当事人的申请启动违宪审查机制;法院也可以根据情况,主动地对相关法律的合宪性问题进行审查。违宪审查与民事诉讼程序的关系,可以从以下三个角度来把握。

(一)违宪审查遵循“附带性审查原则”

与大陆法法系有些国家设立宪法法院、宪法委员会专门负责违宪审查的职能不同,美国的违宪审查权是由普通法院系统承担的(其中,联邦最高法院享有判断是否违宪的最终决定权)。在普通法院违宪审查模式下,普通法院并不受理单纯的违宪审查申请,也不主动审查任何一项立法是否违宪,而只是在民事诉讼中对相关法令的合宪性问题进行附带性的审查。这实际上是由司法权的本质所决定的。“因为司法乃是法院具有在权益相反的两造关于权益发生争执或一方之权益受他造之不法侵害而向法院提起诉讼时,予以审判而保障或救济合法权益之作用。”[9](p.43)没有诉讼案件的发生,自然无审判可言。没有审判,也就没有违宪审查。因此,可以认为,附带性审查原则是美国违宪审查的最为重要的原则。

基于附带性审查原则,美国联邦法院在违宪审查中确立了两项惯例:首先,法院在审理具体案件时,必定关注争讼案件的重要讼争事实是否与法令效力问题有关,否则不对法令效力做出判断。其次,法院在审理诉讼案件、行使司法审查权时,虽对违反宪法之法令或行政行为,可以消极地做出违宪无效之判决以排斥其适用,但对其宪法符合性问题并不积极地提出深入的劝告意见[10](pp.182-184)。关于附带性审查原则,英国著名宪法学家戴雪(Dicey)也曾有过经典评述:“美国的法官,虽然控制了在宪法之下的诉讼,但他们所执行的,仍然是纯粹的司法工作。因为他们除了判决他们所提出的案件外,不做任何决定。有人会说,最高法院可宣布国会通过的法案是否有效,事实上并非如此,法院从未直接对国会之法案表示任何意见。法院要做的,是决定在等待处理的案件中,某人是否应获得胜诉。当然,在处理这一案件时,法院有权对国会逾越宪法的授权而制定的法律不予采信。”[11](p.160)

掌握美国违宪审查的附带性审查原则,是正确理解联邦民事诉讼规则第5.1条增设违宪审查条款的重要背景。虽然第5.1条的重点是规定当事人在提出违宪审查问题后的通知义务,但根据第5.1条(a)款规定的精神可知,当事人在民事诉讼程序中有权通过诉答文书、书面动议或其他文件的形式提出联邦或州法的合宪性问题,而这正是附带性审查的体现。

(二)违宪审查遵循“事后审查原则”

所谓事后审查原则,亦是联邦法院受理普通民事案件所要遵循的原则。根据联邦宪法第3条第2款关于“案件或争端”的要求,只有双方当事人之间存在真实争端的案件,法院才能行使管辖权。进一步讲,诉讼中涉及违宪审查问题时,只有在国会或州的立法或行政行为导致相对方受到实际损害,双方发生真实争端的情况下,法院才会进行违宪审查,这也就是前已述及的案件成熟原则。反过来说,联邦法院无权就想像的和抽象的争端给予咨询性意见,这是联邦最高法院早就确立的一个原则。对此,可以从以下两个反例中来进行进一步的理解。

第一个反例就是“试探性案件”。所谓试探性案件,是指诉讼当事人之间并没有实质上的权益争执,只是为了试探法院对某一法律究竟是否认为违宪而提起的诉讼。1911年马科莱诉合众国(M uskrat v.U.S.)案就是其中最为典型的一例。1902年美国国会制定法律,限制Cherokee印第安人转让、抵押及租借土地,并重新分配了印第安部族的土地。这项法律实施的结果是减少了部分印第安人原有的土地,故其合宪性受到质疑。为化解这种争论,国会遂于1907年通过法律授权M uskrat为代表的印第安人向联邦赔偿法院提起诉讼,并得上诉至联邦最高法院,以试探1902年法律是否违宪。该法律同时指定联邦总检察长担任辩护,并规定如M uskrat等人败诉,其律师费由国库支付。联邦最高法院认为:本案虽然以联邦政府为被告,但联邦政府与原告M usk rat之间并不存在相对立的权益争端。整个诉讼的目的并不是因权利受到政府不法侵害而要求赔偿,只是试探法院关于某项法律是否合宪的意见,超越了违宪审查权的范围[9](p.44)。

第二个反例是“共谋的友谊性案件”。所谓共谋的友谊性案件,是指双方当事人实质上没有相反的权益争执而同时反对某一法律时,共谋以一方为原告、他方为被告而提起诉讼,要求法院宣告该项法律违宪的案件。对此类型案件,联邦最高法院在1892年Chicago and Grand Trunk Railway Company v.Wellman案中曾明确指出,在诉讼中,一方当事人若对他方主张真实的权益,并同时提起法律的合宪性质疑,而法院判决必须依据该法律是否合宪才能做出时,法院就应该行使违宪审查权。但是,这种权力的行使是法院最后且最高的职责,只能为解决真实的争讼有必要时才作为最后的手段加以利用。在立法机关内反对法律的通过而没有成功的人,借友谊性案件的形式转而向法院试探该法是否合宪,这是不被允许的[9](p.45)。

(三)违宪审查的效力具有“个案性”

所谓违宪审查的效力,是指违宪审查的判决结果所具有的法律效力。如前所述,美国的违宪审查不是抽象地对制定法规范进行合宪性审查,而必须与普通诉讼结合在一起,因此,违宪审查案件的裁判也具有普通终局裁判所具有的确定力、拘束力、既判力和执行力等效力。但是,违宪审查的首要目的在于确认法律是否与宪法相抵触,一旦法院裁定某部法律违宪,那么这一结论会产生什么样的法律效力呢?对于这一问题,美国存在两种观点:

第一种观点认为,若联邦法院宣告某一法律违宪,该法即失去效力,它不能产生任何权利和义务,对任何人没有拘束力。在1803年马伯里诉麦迪逊案中,马歇尔大法官代表最高法院就表明了这一观点。1886年在Norton v.Shelby County一案中,联邦最高法院大法官费尔德也表示,违宪的法律并非法律,它无法赋予任何权利,也无法课以任何义务,它无法提供任何保障,也无法创设任何机构;它不再有效,就如同从未被通过。

第二种观点认为,若法院判定某部法律违宪,该判断的效力只对该案的当事人有效。其理由是:法院的违宪判断是根据特定的诉讼内容做出的,因此其效力仅及于诉讼当事人双方。法院无权废止国会制定法,尽管法院说它违宪,但它仍在法典中存在着,人们仍视它为制定法。只是有利害关系的当事人认为该法影响到他的权利,要求停止对他适用,法院同意了他的请求,仅此而已[12](p.418)。

对上述观点不能断然说哪一个正确,须进行综合分析。在司法实践中,法院确实只能在特定诉讼案件中审查法律的合宪性,也只能在个案中宣布法律违宪,所以判决效力当然首先拘束案件当事人。但是,也应该看到,美国是一个实行判例法的国家,法官必须接受先前判例的拘束。这样,当一部法律被宣布违宪后,后来的法院就不能再予适用,这就等于废弃了该法律,虽然它的条文还存在于法典中。

三、总检察长对违宪审查案件的介入权和介入程序

长期以来,我们只关注美国联邦法院在违宪审查中的作用,而没有注意到总检察长所扮演的角色。事实上,在联邦法院民事诉讼程序中,如果当事人提出对联邦或者州法进行合宪性审查的问题,而且联邦或州政府、联邦或州政府的机构以及能够代表联邦或州政府的官员或雇员没有参加到该诉讼中来的情况下,联邦或州的总检察长享有诉讼介入权。

(一)总检察长对违宪审查案件的介入权

美国联邦法院对制定法(federal o r state statute)进行合宪性审查时,总检察长(A tto rney General)在一定条件下享有诉讼介入权(right to intervene)。为了弄清总检察长在诉讼中的地位和职权,首先有必要对美国的检察机关的组织体系及其职权进行简要介绍。

美国是联邦制国家,不存在全国统一的检察系统,而是在联邦和州两个层面上并存着两套检察系统:一套是联邦检察系统,由联邦总检察长(A ttorney General of U.S)领导,联邦总检察长由总统任命,经参议院批准任命,总检察长兼任联邦司法部长。另一套是州的检察系统,由州检察长和州检察官领导的机构组成,州检察官及其领导的机构具体履行检察职能。州检察长(A ttorney General of States)名义上是一州的首席检察官,但他们多不承担公诉职能,也很少干涉各检察官办事处的具体事务;在大多数州中,州检察长与州检察官之间都保持着一种顾问指导性关系。在联邦和州的检察机构之间,没有相互隶属关系,甚至也没有监督和指导关系。

美国的法律理论认为:总检察长是国家和公共利益的代表,只要关系到国家和公共利益,总检察长就可以参与诉讼。《美国法典》第28卷第2403条对联邦和州总检察长作为政府的代表对违宪审查案件的介入权问题做了明确规定。具体内容包括:(a)在美国法院进行的任何一种诉讼程序中,如果合众国政府、合众国政府的任何机构、或者他们的官员或雇员不是一方当事人,而对社会公共利益有影响的国会制定法的合宪性遭到质疑时,法院应当向联邦总检察长就该质疑出具证明(certify such fact),并且允许合众国政府通过下列方式介入:向法院提供符合可采性规则的证据,并就合宪性问题进行辩论。在展示合宪性问题的事实和法律方面,合众国政府享有所有诉讼当事人的诉讼权利,并承担相应的诉讼义务。该条(b)款对州法遭受合宪性质疑时,州总检察长享有介入权的问题也做了完全相同的规定。

(二)总检察长介入违宪审查案件的程序保障

如何保障联邦或州的总检察长及时知悉违宪审查案件,并能够有效地参与诉讼发表意见,这是一个需要民事诉讼程序予以解决的问题。美国最高法院2007年12月修改《联邦民事诉讼规则》时增设的第5.1条就是专门解决这一问题的。实际上,第5.1条既可以看作是第5条关于送达问题在违宪审查案件中的特殊规定,又可以看作是对总检察长对违宪审查案件介入权的民事程序保障机制。根据该条规定,该程序保障机制主要包括以下几个方面:

1.关于总检察长的知悉权的保障。为了使联邦或州总检察长及时知悉已经发生的违宪审查案件,《联邦民事诉讼规则》第5.1条第(a)、(b)两款分别规定了当事人通知和法院证明的两种途径:一是当事人通知。根据第5.1条第(a)款的规定,当事人通知分为两种情形:其一,当案件中涉及的是联邦法律的合宪性问题,并且当事人不包含合众国政府、合众国政府的机构、或者现职的合众国官员或雇员时,提出违宪审查申请的当事人应当立即通知联邦总检察长。其二,当案件中涉及的是州法的合宪性问题,并且当事人中不包括州政府、州政府的机构或者现职的州政府的官员或雇员时,提出违宪审查申请的当事人应当立即通知州总检察长。通知可以采取直接送达通知书,也可以通过证明或挂号信的方式送达,或者向总检察长为此而指定的电子邮箱发送邮件。二是法院证明。根据第5.1条第(b)款的规定,受理违宪审查请求的法院,应当根据《美国法典》第28卷第2403条的规定,就某制定法遭到合宪性质疑的情况向总检察长出具证明。联邦法院出具证明时,也应当区分违宪审查的对象是联邦法还是州法两种情况,向联邦总检察长或者相应的州总检察长出具证明。

2.总检察长介入违宪审查案件的时机。《联邦民事诉讼规则》第5.1条第(c)款规定,总检察长可以在当事人发出通知或者在法院出具证明后60天以内介入到诉讼中来,期间的计算以较早到期的时间为准。但是,法院也可以为总检察长另行指定一个较长的期间。在上述介入期间届满之前,法院有权拒绝接受合宪性的质疑(reject the constitutional challenge),但是不能做出某项制定法违宪的终局判决。该条文的规定,是为了保障总检察长介入违宪审查案件的及时性和实效性。

3.总检察长关于合宪性问题的辩论的失效。《联邦民事诉讼规则》第5.1条第(d)款规定,由于一方当事人未能向总检察长及时提交和送达通知,或者法院未能及时向总检察长出具证明,导致总检察长未能按期提出请求或抗辩的,该请求或抗辩只要是及时提出的就不能被视为无效。

四、美国联邦法院违宪审查运作程序的启示

违宪审查制度在美国形成后,深深改变和影响了美国的政治法律环境。首先,违宪审查制度确保了美国联邦制度的正常运转。正如美国联邦法院大法官霍姆斯所说的那样:“假如我们失去了宣布国会法案无效的权力,我并不认为合众国就会寿终正寝;但如果我们不能对各州的法律作如此的宣告,我却真的认为联邦将受到威胁”[13](p.31)。其次,违宪审查权确保了美国宪法的稳定性。美国1787年宪法到现在已经二百多年了,这么长的时间里,除了27条宪法修正案外,宪法没有其他大的改变。美国的宪法何以能如此稳定同时又能适应如此的变迁?答案在于法院的违宪审查权。最后,违宪审查权有利于保护普通人的权利。正如孟德斯鸠所言:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[14](p.161)尤其是在现代社会,一些弱势群体难以影响到立法程序,他们的权利又极易受到行政权的侵害,没有法院的外在监督很难遏制权力对权利的恣意侵害。美国违宪审查制度所体现的一些精神和立法技术,对我国的法律改革无疑是有所借鉴意义的。

注释:

①Martin v.Hunter’s Lessee,10 U.S.(6Cranch)87(1810).

②Brow n v.Board of Education of Topeka,347 U.S.483(1954);349 U.S.294(1955).

③Cooper v.Aaron,358 U.S.1(1958).

④Socialist Workers Party v.Leahy,145 F.3d 1240,1245(11th Cir.1998).

⑤Babbitt v.United Farm Workers Nat’l Union,442 U.S.289,298(1979).

⑥There are three ways in w hich a p laintiff may meet this standard:(1)it was threatened w ith app lication of the statute;(2)application is likely;or(3)there is a credible threat of application.See id.at 1492(11 th Cir.1993)(citing Babbitt,442 U.S.at 298(citing Younger v.Harris,401 U.S.37,42(1971))).

⑦Defunis v.Odegard,U.S.312(1974).

⑧例如,19世纪30年代,美国陷入严重的经济萧条期,联邦政府和州政府打算加强对商业、劳务以及农业的调控,以加速全国经济的复苏。然而,最高法院却出于维护自由企业制度的理念经常运用经济性正当条款理论废止了这些新政措施。美国总统富兰克林·罗斯福大为恼火,请求国会通过立法将最高法院的法官人数由9名增加到15名,这意味着罗斯福能够任命6名新的大法官,当然新法官都会支持他的观点。虽然国会拒绝了通过增加最高法院法官人数的提案,但几乎是与此同时,最高法院来了一个180度大转弯,不再轻易地以实质性、经济性正当程序条款理论作为理由废止联邦或州的新政措施。

[1]任东来.试论美国最高法院与司法审查[J].美国研究,2007,(2).

[2]齐树杰.美国司法制度[M].厦门:厦门大学出版社,2006.

[3]Thomas M.Keck.The Most Activist Sup reme Court in Histo ry:the Road to Modern Judicial Conservatism[M].Chicago:University of Chicago Press,2004.

[4][美]史蒂芬·R·奥顿.从马伯里诉麦迪逊案到布什诉戈尔案看美国司法审查制度的两百年[J].法学评论,2003,(3).

[5][美]路易斯·亨金.宪政·民主·对外事务[M].北京:三联书店,1996.

[6][美]杰罗姆·巴伦,托马斯·迪恩斯.美国宪法概论[M].北京:中国社会科学出版社,1995.

[7]Thayer.The Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law[J].Harv.L.Rev.,1893,(7).

[8]胡锦光.违宪审查比较研究[M].北京:中国人民大学出版社,2006.

[9]刘庆瑞.比较宪法[M].台北:台湾三民书局出版公司,1993.

[10]李鸿禧.违宪审查论[A].台湾大学法学丛书(四十)[C].台北:台湾东陆美术印刷有限公司,1990.

[11]Dicey.Law of the constitution[M].London:Macmillan,1939.

[12]李步云.宪法化研究[M].北京:法律出版社,1998.