2006-2010年山东省农业保险发展现状、问题与对策建议

□王 鹏

2006-2010年山东省农业保险发展现状、问题与对策建议

□王 鹏

农业是国民经济的基础,它的持续健康发展关系到整个国民经济的稳定,农业自然风险是影响农业生产是否稳定的重要因素,农业保险在保障农业发展过程中起着不可或缺的重要作用。本文深入研究了山东省2006—2010年期间农业保险试点运行现状、特点及绩效,并分析其在发展过程中存在的问题及成因,最后提出完善其发展的对策建议。

政策性农业保险;试点运行;完善对策

农业在中国历来被认为是安天下、稳民心的战略产业,是人类衣食之源、生存之本,是一切生产的首要条件。农业生产会受动植物生物学特性和自然条件的制约,使农业发展有明显的区域性、季节性和风险性。农业的发展不能仅凭市场的调节,还应通过国家宏观调控加以扶持和保护。近几年国家政策连续对农业的倾斜与支持,反映出国家对农业发展的重视。在这种形势下,除了发挥国家政策支持的作用外,还应充分发挥农业保险的经济补偿功能,保障农业生产的顺利进行,降低农民的农业生产风险,保障农民的生活稳定。

山东是农业大省,其农业总产值、农业增加值、水产品产量、水果产量、棉花产量、油料产量、肉类产量、蔬菜产量、对外贸易量等在全国农业的同类结构中都占有相当大的比例。同时,山东也是自然灾害多发省份,干旱、洪涝、风雹、冻害、病虫害、动物疫病等灾害时有发生,以 2009年为例,2009年山东省干旱受灾总面积为 1175万亩,成灾面积为 815万亩,洪涝灾害受灾总面积 761万亩,成灾面积为 185万亩,给广大农民群众带来难以弥补的经济损失,对农业生产、农民生活和农村稳定造成严重影响。因此加快建立与完善山东省政策性农业保险制度,健全完善农业风险防范体系,意义重大。

本文深入分析山东省在 2006-2010年期间农业保险运行现状,并发现其中存在的问题,最后提出完善山东省政策性农业保险运行的若干对策建议。

一、2006-2010年山东省农业保险运行现状

1.2006年起山东省农业保险快速发展的政策背景

山东省农业保险从 1982年复办至今年经历了三个发展阶段,即快速增长阶段 （1982-1994年）;逐渐萎缩阶段 （1995-2005年）;政策性农业保险起步阶段 （2006年至今）。

2006年初,国务院针对农业保险发展中的有关问题颁布了《关于保险业改革发展的若干意见》以及近几年中央的“一号文件”,均对发展政策性农业保险提出明确要求。在此背景下,山东省部分市 （县、区）自行开展了政策性农业保险试点,农业保险进入新时期起步发展阶段。也就是从 2006年起,山东省农业保险发展进入全新阶段,政策性农业保险在山东省农业发展中扮演着越来越重要的角色。

2006年,山东省政府正式启动政策性农业保险试点,下发了《关于开展政策性农业保险试点工作的通知》,确定临清、寿光、章丘三市开展政策性农业保险试点;2007年又下发《关于进一步扩大全省政策性农业保险试点工作的意见》,扩大试点范围,试点县增至 20个。2008-2010年试点范围保持为 60个,分别下发《山东省人民政府办公厅关于进一步做好全省政策性农业保险试点工作的通知》、《山东省政策性农业保险试点工作实施方案》、《山东省政策性农业保险试点险种条款》和《关于促进我省保险业又好又快发展的意见》三个政策性文件,对山东省农业保险的发展奠定了良好的政策基础。

2.2006-2010年山东省农业保险试点运行状况

（1）农业保险试点运行指导思想的变化情况

2006-2010年山东省农业保险试点运行的目标都为在前期试点的基础上,进一步健全保障服务体系,完善农业保险支持政策,逐步建立符合我省省情的农业保险制度,为农业提供自然灾害的风险保障,促进我省农业和农村经济又好又快发展。2007年起,政策性农业保险的指导思想都是在前期农业保险试点的基础上,扩大试点范围,完善农业保险扶持政策,健全保障服务体系。

2007年开始,农业保险试点运行从 2006年的政府主导转变为政府引导;2008年开始指导思想中引入“以服务三农为宗旨”,并逐渐形成“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则。2009年开始确定了农业保险试点的主线是提高农业抵御自然灾害风险能力,构建和完善农业生产风险保障和农村金融服务体系。

（2）农业保险试点地区和险种的变化情况[1]

2006年确定章丘市、寿光市和临清市为农业保险的试点地区,险种主要为奶牛、小麦、玉米、大棚蔬菜。

2007年山东省确定 20个试点县 （市、区）,按照统一部署开展工作;青岛市确定 5个试点县 （市、区）,参照省里做法,结合当地实际情况开展工作,主要选择小麦、玉米、瓜菜、棉花、苹果、奶牛等险种进行试点。其中,小麦为各试点县 （市、区）的必选险种,承保面积要全面覆盖。

2008年试点地区在前期试点基础上,新增35个试点县 （市、区）,试点县 （市、区）的试点险种为小麦、玉米、棉花等。承保面积要根据社区市和试点县 （市、区）政府的安排,在农民自愿的前提下,尽量做到应保尽保。

2009年农业保险试点地区为 2008年确定的 60个试点县市区,试点险种为小麦、玉米和棉花。承保面积要根据各试点县 （市、区）政府的安排,在农民自愿交足保费的前提下,尽量做到应保尽保。其它险种继续按原计划做好承保工作。

2010年试点范围仍为 2009年 60个县（市、区）,除泰安市泰山区不再作为试点县,增补东平县为试点县外,其它试点县 （市、区）不变。试点险种按照财政部提出的补贴险种的保险标的,即为种植面广,对促进“三农”发展有重要意义的大宗农作物的要求。结合我省实际情况,2010年农业保险试点险种为小麦、玉米和棉花。

2007-2010年山东省能繁母猪政策性保险工作执行的都是鲁政办发 2007年文件;自2008年开始在有条件的地方,可根据实际情况自行开展高附加值经济作物等其他险种的试点工作,保费补贴由各地自行承担。

（3）保费标准、保险金额的变化情况

2006年对奶牛、蔬菜大棚保险保费补贴比例为 40%;对小麦、玉米保险保费补贴比例为50%。政府保费补贴资金,由省及试点市、县（市）三级财政按 3：3：4比例分摊。

2007年农业保险试点补贴标准按照种植业险种补贴 50%、养殖业险种补贴 40%的原则确定。补贴资金由省市试点县 （市、区）仍按比例分担,但分担比例分为三类：对列入 30个经济强县的试点地区,省市试点县 （市、区）三级分担比例为 2：3：5;对列入 30个欠发达县的试点地区,分担比例为 5：3：2;其他地区分担比例为 3：3：4。

2008年小麦、玉米、棉花保险的保费,按照80%的比例给予补贴,其余 20%由农户自担。补贴资金由中央、省、社区市、试点县 （市、区）按比例分担。分担比例分为三类：对列入 30个经济强县的试点地区,中央、省级财政承担50%,市级 （含市,下同）以下财政承担 30%;对列入 30个欠发达县的试点地区,中央、省级财政承担 70%,市级以下财政承担 10%;其他地区,中央、省级财政承担 60%,市级以下财政承担 20%,分担比例由社区市自主确定。

2009年开始对农业保险制定了具体保费金额,小麦保险：保险费 5元 /亩,保险金额 200元 /亩;保险费 8元 /亩 ,保险金额 500元 /亩。玉米保险：保险费 6元 /亩,保险金额 300元 /亩;保险费 8元 /亩,保险金额 400元 /亩。棉花保险：保险费 18元 /亩,保险金额 600元 /亩。其它作物的保险费和保险金额同 2008年执行标准。确定对小麦、玉米、棉花保险的保费,政府财政按照 80%的比例给予补贴,其余 20%由农户自担。中央、省、市及试点县 （市、区）具体分担比例按 2008年文件执行。

2010年农业保险试点中,小麦、玉米和棉花保险不变。结合我省实际,确定对小麦、玉米、棉花保险的保费,按照 80%的比例给予补贴,其余 20%由农户自担。

（4）农业保险试点承保公司的变化情况

2006年试点承保公司为人保财险山东省分公司。2007年新增试点地区由人保财险山东省分公司和中华联合财产保险山东分公司作为承保单位,其中中华联合财产保险山东分公司承担高青县、沂水县和嘉祥县的试点业务。2008农业保险新增试点由人保财险山东省分公司、中华联合财产保险山东分公司、安华农业保险山东分公司和太平洋财产保险山东分公司作为承保单位。为便于开展业务,每个试点县（市、区）由 1家保险公司负责承保。2009年继续按照鲁政办发的 2008年文件执行,各承保公司要积极主动与有关部门衔接,以优异的服务质量获得支持。2010年承保公司与 2009年相同。

（5）农业保险保费收入总体规模小,但增长比较快

2006-2007年是山东省农业保险回暖的标志年份,山东省农业保险保费收入由 2006年的 723万元迅速增加至 10297万元,2008年更是增长到了 34351万元,与 2006年相比增长近五十倍。自 2006年开始,山东省农业保险密度也呈现出快速上升的特点。农业保险深度增长速度也较快,由 2006年的 0.12%增加至 2009年的 7.20%,增长近 60倍。具体数据如表 1所示。但在财产保险的总体份额中,农业保险的总体比例低。山东省 2006-2009年财产保险总收入分别为 109.7、149.9、170.4和 215.2亿元[1],结合表 1数据计算可得 2006-2009年山东省农业保险保费收入占财产保险总收入百分比重依次为 0.066、0.687、2.015和 1.975。透过这些数据可知,山东省财产保险总收入逐年增长,农业保险保费收入在财险总收入中所占比重虽较小,但比重值不断变大,即农业保险在财产保险中的地位慢慢变大,具有较大的发展空间与发展潜力。

表 1 山东省农业保险试点运行情况

3.2006-2010年山东省农业保险试点运行特点

山东省农业保险试点工作是在科学发展观和新农村建设的背景下开展起来的,透过上文对其运行情况的分析与比较,山东省在 2006-2010年期间农业保险试点运行现状具有以下显著特点：

（1）政府角色逐渐弱化,试点运行原则、体系及目标已经确定

农业保险试点工作在 2006年开始时是由政府主导的,经过一年的发展,到 2007年政府主导改为政府引导,逐渐弱化了政府的角色,增强了农业保险市场化运作和保障水平。农业保险试点在这五年的发展过程中,逐步形成了符合山东省实际特点的运行原则、体系及目标,标志着山东省农业保险试点运行新时期的到来。

（2）试点地区、险种逐渐扩大,覆盖面越来越广

农业保险刚开始试点时仅仅是三个地区（临清、寿光和章丘）,经过五年的发展,到 2008年已经逐步推广到全省 60个试点县市区,扩大了农业保险试点地区,保障了农业生产的发展和农民的收益。同时,农业保险险种也由开始的奶牛、小麦、玉米、大棚蔬菜等发展到如今涵盖种植业、养殖业等产业的全方面农业保险产品。

（3）农业保险保费补贴标准与保险金额更加具体、合理

农业保险试点开始时,保费标准及金额不够准确,仅仅是制定了简单的保费补贴标准,到2009年已经制定了具体、详细的保费补贴标准、保费金额和保险金额,说明山东省农业保险管理发展日趋成熟。

（4）农业保险试点承保公司由单一承保走向多家承保

2006年政策性农业保险开始试点时是由单一的公司承保 （中国人保财险山东省分公司）,经过五年发展,承保山东省农业保险试点工作的保险公司已经发展到 4家,更多保险公司参与到农业保险试点工作中将会促进山东省农业保险业的健康、稳定和持续发展。

（5）农业保险赔付率居高不下

农业保险赔付率指标是指当年农业保险保费支出占农业保险保费收入的比重。2006年至 2009年山东省农业保险保费支出金额分别为 375万元、1803万元、16450万元和 37407万元,保险赔付率指标处于快速上升状态。由于2008-2009年期间,我省发生了较多自然灾害,如旱灾、洪涝灾、冰雹等,直接导致农业保险保费支出增幅变大。

山东省 2006-2009年农业保险赔付率指标变化如图 1所示。

保险赔付率的上升趋势需引起相关部门与保险公司的重视,通过合理的宏观调控措施和手段,保证农业保险赔付率在一合理区间变动,从而保证农业保险健康稳定持续发展。

二、山东省农业保险运行过程中存在的问题

分析山东省农业保险发展现状、相关农业保险数据资料以及山东省农业省情,笔者认为山东省农业保险在发展过程中仍存在以下问题亟待解决。

1.山东省农业保险的覆盖面过窄

山东省农业保险保障范围很窄,主要是种植业保险;保险责任也很少,主要是雹灾、旱灾、洪涝灾、风灾、冻害等。遵循“低保额、低保费、低保障”的原则,导致农业保险的保障水平较低。从表 1中可以看出,山东省农业保险的保险密度和保险深度较 2004年之前虽然有了较大幅度提高,但是仍然较低,2007年人均保费仅为 1.74元,2009年为 7.20元,当然这其中未剔除通货膨胀的影响。农业保险规模和覆盖面与山东省农业在全国的地位是不相称的,对农业的保障作用也相对弱化,不利于农业的产业化和集约化发展

2.农民保险意识淡薄

由于农民群众习惯于传统的耕作模式、经营理念和政府救灾方式,又对农业保险知之甚少、认识不深,意识不到保险是防范和转嫁农业风险、保护自身利益的有效途径。同时,农民群众对灾害发生概率存有侥幸心理,对灾后保险公司能否及时、合理、公平赔付,以及承保公司是否赔得起持怀疑态度,以及各项支农惠农补贴直接面向农民,农民存在一定抵触情绪,最终导致山东省农民群众的保险意识普遍不强,直接影响农民参加农业保险的积极性。

3.农业保险风险保障力度小,需求不足

虽然农业灾害的存在、农民收入的提高以及国家惠农政策的实施,从一定程度上扩大了农业保险需求的市场潜力,但由于农业灾害具有巨大性、非均衡性和不可预见性,以及农业保险道德风险程度高、展业成本高的特性,农险费率不可能过低、保险赔偿比例不可能过高,远离农民预期的价格和保障,压抑了农民购买农业保险意愿。另一方面,尽管山东省农民收入的相对水平不算低,但就绝对收入来讲,农民人均纯收入与其他发达省份收入水平差距较大,购买意愿不强烈和购买能力偏低使农业保险的市场潜力难以转换为农民的有效需求,严重影响了山东省农业保险的发展。此外,农业保险信息不对称、相应政策支持不及时也会导致农民购买农业保险的积极性不高,影响农业保险的发展和保障能力。

4.农业保险经营成本高,风险大,供给不足

尽管 2006-2010年期间承保公司保费收入一直保持增长,但近几年由于自然灾害频发,承保公司赔付率居高不下,再加之承保公司对农业保险重视程度不高,导致农业保险承保公司参与农业保险试点的积极性不高。具体表现在三个方面：（1）虽然保险公司积多年承保经验开发了相当丰富的农险产品,也有意积极开拓广大的农村市场,但由于农业灾害的巨大性、非均衡性、不可预见性,山东省农业保险经营一直处于几近亏损状态,导致经营农业保险的保险公司积极性不高,农业保险业务经营也不稳定;（2）农业保险业务的开展政府支持不够,保险公司的基层机构在农险展业中投入大、见效微,农业保险业务需要进村进户动员,收取一户几元到几十元不等的保费,农业保险业务开展的运行成本高、效益低,导致农业保险供应不足;（3）农业保险标的分散、农业损失鉴定以及道德风险等使理赔成本居高不下,造成保险公司对农业保险业务不够重视,造成农业保险发展受阻,导致保险公司的供给意愿受到挫伤,虽有市场潜力,但同样难以获得有效供给。

5.经营农业保险的技术手段落后

农业保险的承保与理赔需要借助技术力量来完成。从事种养业的农户一般分布在乡镇以下的地方,投保人对象复杂,而且投保规模大多不大,投保标的又都是活物,所以经营农业险种的技术含量很高。又由于同类农业保险标的难于分辨,这更增加了农业保险理赔的不确定性,道德风险现象严重[2]。事实表明,农业保险的承保与理赔需要借助技术力量来完成,技术手段与技术力量的运用加大了保险公司的经营成本,使农业保险的承保与理赔工作变得相对比较困难。

农业保险经营管理、展业理赔、防灾防损和产品费率厘定等工作,需要跨部门、跨学科的多种数据以及相关资料和技术的积累。目前,山东省还没有围绕农业保险工作形成一个专门的研究组织,也缺乏必要的数据和资料积累,因此需要政府或省保监局牵头协调各方统计口径,共享数据资源,并吸收省内农业保险问题的专家联合对数据资料展开研究,为山东省农业保险的发展提供技术平台。

三、完善山东省农业保险发展的对策建议

基于上文对山东省 2006年至 2010年农业保险发展现状的分析及发现的问题,本文从农民自身、农业保险公司、保险管理机构等角度提出以下几点完善山东省农业保险发展的对策建议。

1.充分发挥农业保险公司对农业保险的支持推动作用

承保农业保险业务的保险公司是推动农业保险发展的主体,在农业保险发展过程中起着极为重要的作用。笔者认为可从以下几方面完善承保公司对农业保险进行推动和支持。

（1）扩大农业保险覆盖面,创新农业保险产品,提高保险公司参与农业保险业务的积极性。保险公司农业保险业务应不再局限于种植业与养殖业,而是积极扩大农业保险覆盖范围,依托农业生产实际,积极创新农业保险产品,最大范围给农业生产与经营提供保障。

（2）加强承保公司内部控制与监督。督促公司加强农险内控、考核制度和人员队伍建设,推动公司研究出台统一的承保、理赔流程和服务承诺,落实保监会要求的“五公开、三到户”,即监管政策公开、惠农政策公开、承保情况公开、理赔结果公开、服务标准公开和承保到户、定损到户、理赔到户。

（3）积极联合其他部门保障农业保险发展。保险行业与金融机构、政府部门等密切相关,因此,在农业保险业务经营过程中,应积极寻求与相关部门的合作,达到共同对农业进行保险保障的目的。例如,在山东省泰安市和东营市,中国人民财产保险公司山东省分公司与当地政府积极合作,开展政策性奶牛保险,以支持当地的“奶业富民工程”,成功推动当地奶牛养殖业的发展,取得了较大的成功。

2.政府相关部门确定农业保险发展思路、出台相关扶持政策

（1）财政机构明确涉农保险税收的优惠政策。目前山东省财政税务部门对种植业、养殖业、牧业和饲养的动植物等涉农生产提供保险的业务免营业税。为加快农业巨灾风险保障准备金的积累,实现“以农养农”,笔者建议相关财政税务机构允许保险公司合理列支各项涉农的税前抵扣项目,免所得税,并将税收优惠范围适当扩大到农村房屋保险、农机具保险等涉农险种。

（2）建立农业巨灾风险保障准备金。巨灾风险保障准备金主要用于弥补大灾之年保险公司无力承担的大面积农业损失,实现以丰补歉,支持农业保险业务的持续、稳定发展。准备金建立与农业保险试点工作应同时起步,巨灾风险保障准备金的主要来源是财政拨款和保险公司历年农业保险经营盈余。农业巨灾风险保障准备金设专户并由承办保险公司进行封闭管理,政府审计监督[3]。

3.探求农业保险的经营形式

（1）加强农业保险合作社在农业保险发展过程中的作用。农业保险合作社在农业保险发展中作用明显,农民入股使农民与保险机构的利益一致。这样也可以使政府财政对农业保险的补贴快速直接地体现在农业生产中,同时农业保险合作社还应对农产品销售进行指导,达到合作社农民农业生产产值的最大化,使农民更好感受到农业保险的好处。虽然这样成本较高,但农业保险作为一项政策性保险理应得到政府的支持。

（2）完善农业保险的再保险机制克服系统风险。由于山东省的证券市场发展还不成熟,监督管理也未跟上,所以农业保险资金证券化经营的时机还不成熟。当前,山东省农业保险再保险机制建设可先从简单入手,通过多种措施与途径化解农业生产的风险,缓解压力。此外,山东省农业保险承保公司在承担经营机构分保的同时,可向中国再保险公司进行再保险,使风险在全国范围内分散。

[1]2006-2010年《山东省人民政府办公厅关于开展政策性农业保险试点工作的通知》资料整理.

[2]刘昭霞,梁姝娜.山东省农业保险发展问题探析[J].吉林工商学院学报,2008,24（4）：46-48.

[3]山东省统计年鉴：2007年,2008年,2009年,2010年.

[4]陈进军.山东省农业保险调研报告,2010,11.

F840.66

A

1008-8091（2011）02-0067-06

2011-02-20

中国人寿财产保险股份有限公司山东省济宁市中心支公司,山东济宁,272100

王 鹏 （1975-）,男,山东济宁人,中国人寿财产保险股份有限公司山东省济宁市中心支公司中级经济师,主要研究领域：财产保险。

邓秀丽）