保障房融资的国际经验

　　鉴于保障房项目自身的公共产品性质，发达国家在保障房的建设、配租和配售上基本都采用政府主导的方式，私人机构的参与大多较为有限，其中私人机构参与最多的是美国。由于政府主导，大多数国家保障房建设的资金主要依靠财政拨款，只有美国较为例外——有近三分之一廉租房项目的资金很大部分来自商业融资。在保障房消费上，几乎所有国家的廉租房租金补贴都来自政府财政。低收入者在购房时，由于其收入低，信用存在一定缺陷，很难获得商业性贷款，因而各国创造出了多种信用形式以帮助低收入者实现“贷款购房梦”。本文以美国、德国、新加坡和中国香港地区为例，介绍保障房建设和消费中的融资模式。
　　美国：多管齐下
　　美国廉租房（公共租房）的建设在20世纪60年代以前全部由政府一手包办，这期间的建设资金全部由联邦政府拨付。60年代初，政府开始鼓励私营机构即“开发商”进入廉租房建设领域，政府对应出台建设资金融资担保和租金补偿计划，具体是：第一，贷款担保即联邦住房局（FHA）对私营机构参与保障房建设的贷款进行担保。第二，租金补偿。即私营机构将所建住房按市场价格水平租给低收入家庭，低收入家庭支付租金的30%（80年代后调整为25%），差额由政府补齐。第三，实行税收优惠。通过这些措施，美国私营机构建设并持有的公共租屋占比不断提高，约占全部公共租屋的三分之一。
　　对低收入家庭购住的“经济适用房”（美国没有“经济适用房”这种说法和制度，低收入家庭要买房并获得政府的帮助，办法有两个：申请购买已经租住的房屋，获准概率约为25%；在市场上购买低价位房。本文将这两类住房比照为中国的“经济适用房”），美国政府由于没有专门的制度安排，因而不需要在建设资金方面过多考虑，美国政府鼓励低收入家庭在市场上购买私营机构开发的低价位商品房。由于低收入家庭信用能力有限，政府先后建立了两个为低收入家庭的住房抵押贷款提供担保的机构：1934年成立的联邦住房局（FHA）为低收入群体的住房抵押贷款提供“低费保证”（贷款金额的0.5%），1944年成立的退伍军人局（VA）为退伍军人提供免费购房保险。此外，政府还对符合条件的购房家庭提供利息补贴。
　　德国：政府+合作
　　德国是世界上租住率最高的国家，近60%的人口租房居住，对低收入家庭的保障房建设和消费，德国的模式可以概括为“政府+合作”。
　　二战后，无论是东德还是西德，均将住房定性为“福利”、“公益”。东德政府包办了所有城镇居民住房的建设，建设资金来自政府财政，居民只交很低的固定租金。西德政府虽没包办，但依然扮演了主导者的角色，政府机构直接建设的低收入住房资金来自联邦财政拨款。此外，互助合作性质的“住房合作社”和住房储蓄银行在参与低收入家庭的保障房建设中也发挥了重要作用，约30%的低收入住房建设资金来自住房储蓄银行。
　　两德统一后，德国的住房政策逐步沿着私有化路径发展。对低收入家庭的住房建设和消费，“合作”色彩更加明显，主要体现在如下三个方面。
　　第一，政府和社会投资人（开发商、建筑企业或个人）合作。政府划出特定区域用于建设低收入人群住房，参与建设的社会投资人须首先与政府签订合作协议，在一定期限内按成本价将房屋出租给低收入群体，租金与市价的差额由政府补贴给投资人。联邦政府和各州按照一定比例通过住房政策性银行向投资者提供无息住房建设贷款，偿还期可达30～35年。偿还期结束后，合作协议约束解除，房屋所有人可以按市场价格出租、出售房屋。
　　第二，继续鼓励低收入者加入合作社。合作社建房的部分资金来自会员缴纳的会费，相当于首付款，一部分资金来自政府提供的长期低息贷款。此外，政府还对合作社的商业贷款提供偿付保证。政府提供的其他优惠政策包括：（1）提供价格合理的土地。这些地皮一般位于市郊，甚至是荒地或城市中的废旧住房。（2）减少税收。对所得税、财产税、土地转移税和交易税等，均以较低税率向合作社征收。（3）低收入家庭享受补贴租金。即低收入家庭缴付房租超过其收入三分之一的部分享受政府补贴。
　　第三，继续激励低收入家庭参加住房储蓄。主要的激励方式有：（1）住房储蓄奖励。对年收入不超过5万马克的单身居民和年总收入不超过10万马克的夫妇，每年给予相当于储蓄额10%的奖励。（2）针对“雇员资金积累款”的储蓄奖励。企业除每月支付雇员工资外，还要付给雇员用于积累的资金，并存入长期账户，这笔资金每年最多可达936马克。
　　新加坡：公积金“一招鲜”
　　新加坡保障房的覆盖率居世界首位，高达85%，但新加坡破解保障房融资难题的方法只有一个，即公积金制度。新加坡从上世纪50年代开始强制推行公积金制度，每个在职新加坡公民需把40%～50%的个人收入放到由中央公积金局统一归集、管理和运营的“公积金池”中，这其中近80%的资金被用于保障房的建设和消费。
　　新加坡公积金制度融通保障房建设和消费的基本运作模式是：中央公积金局将约80%的公积金，通过购买政府债券的方式转移给中央政府，中央政府再以拨款和贷款的形式转移给专门负责保障房建设、配租、配售的政府机构——建屋发展局。拨款的资金主要用于租房津贴，贷款则分为建房贷款和购房贷款两类。其中，建房贷款用于保障房的建设，购房贷款则以优惠组屋抵押贷款的形式发放给符合条件的购房者。1986年以前，建房贷款利率为7.75%，期限60年，购房贷款利率为6%，期限10年；1986年以后，两类贷款的期限统一为20年，建房贷款的利率比中央公积金存款利率高2%，购房贷款利率与中央公积金存款利率相同。
　　新加坡建屋发展局既是一家“开发商”——因其负责全国所有保障房的开发、建设和租售，又像一家“金融机构”——因其可向符合购买保障房条件的住户发放住房抵押贷款。建屋发展局按照家庭月收入将所有家庭分为4个等级。最低等级的家庭月收入在800新元以下，占比约10%。这部分家庭享受租赁补贴，可租住一居室、两居室或三居室的组屋，补贴金额约为租金价格的50%。第二等级家庭的收入在800～5000新元，这部分家庭既可租住也可购买房屋。第三等级家庭的收入为5000～8000新元，这部分家庭不能租住，只能购房，且可购买较高档次的公寓。第四等级家庭的月收入在8000新元以上，这部分家庭既不能购买建屋发展局提供的组屋，也无法享受优惠的公积金贷款，只能从房地产市场购买住房，通过商业渠道获得贷款。
　　公积金为保障房租购者提供了极为便利和灵活的提取渠道，租房家庭可以用其支付房租，购房家庭从1968年起则既可用之于首付，也可用其进行月供。
　　香港：财政+理财
　　香港政府于1954年开始实施公共房屋计划，此后在实践中逐渐形成了一套完善的公共房屋制度，并取得了巨大成功。目前，约50%的人口居住在政府建设和私人机构参建的公屋中，其中，约30%的人口租住在公共租屋，约18%的人购买了居屋。
　　香港公屋建设的主要融资途径有：（1）专项基金。50年代以来，香港政府利用财政盈余建立了一系列基金用以满足政府公共开支需要。其中，用于支持公务建设的基金除了发展贷款基金外还有“居者有其屋计划基金”、“租者置其屋计划基金”和“夹心阶层住屋计划”等。（2）政府资助与投资。一是通过免费拨地、拨款提供资助。二是提供贷款。如政府在70年代初至80年代中期，将部分发展贷款基金以借款的形式借给香港房屋委员会（房委会），期限40年。三是股本投资。如1988年，房委会改组为自负盈亏的机构后，政府将居者有其屋计划基金和发展贷款基金注入作为普通资本，同时注入100亿港元作为永久债权，年息5%。1994年，政府又将房委会尚未偿还的135亿贷款转为普通股份。（3）房委会运作，即房委会出租公屋及其附属商业楼宇和出租居屋等，具体做法有：第一，按市值租出公共房屋附属的商业设施和非住宅设施，如商场、街市铺位和停车场。房委会下辖的公屋小区附属设施齐全，不仅方便了居民生活，也使房委会成为香港最大的商场及停车场设施业主，其市场占有率分别约为11%和16%，每年通过出租商业楼宇可获得十几亿港元盈利；第二，出售居屋。90年代，房委会出售居屋所得在其收入中占比达到50%。2000年后，因政府专注于公屋计划，取消了居屋计划，房委会财政一度陷入困境。（4）活化资产。典型代表是房委会于2003年分拆出售旗下大部分商场及停车场给一家新成立的基金公司即领汇房地产信托基金，由此获得338亿港元，房委会据此表示“只要加以善用，20年内不需政府注资”。
　　结论
　　综上，本文得出的基本结论包括四方面。第一，发达国家和地区的保障房建设资金很大程度上依赖政府的财政拨款和公共资产管理收入。第二，低收入群体的住房消费补贴主要来自政府财政。第三，由于保障房使用主体的信用存在一定缺陷，政府需要对开发商参与的保障房建设贷款以及发放给低收入群体的购房贷款提供信用支持、信用增级（或信用搭桥），可采用如下方式：设立政策性银行给予低息贷款（如德国），政府设立担保性机构（如美国的FHA、VA）提供担保，对低收入家庭购房贷款提供贴息。第四，互助合作社是保障房建设和消费的重要载体，为此，政府应通过提供储蓄奖励、租房贴息（如德国）等激励措施动员低收入家庭参加住房合作社或住房储蓄银行。
　　（作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所
　　中国工商银行）