新农村建设及基础设施融资的境外实践

　　在欧洲，农村金融业兴起和发展是重农主义思想兴起与发展的结果。15世纪末，欧洲国家为了摆脱奥斯曼帝国对其贸易道路的封锁，同时减轻国内经济波动，鼓励商人对小手工业者提供资金、生产器具及必备用品，以此提高小手工业者对农业原料的使用效率，这可以看作是国家扶持农业的萌芽。16世纪英国“圈地运动”可谓是国家对农业生产方式干预的典型实例。随着手工业发展与农村市场的扩大，农业借贷开始出现并加速发展。为了制止高利贷者对穷苦农民的剥削，1462年第一家专门向穷人发放贷款的银行在意大利的帕鲁奇亚（Porugia）开业，成为世界上最早的农业政策性金融机构。20世纪90年代，各国普遍确立了农业政策性金融保护与支持农业发展的思路。经过几百年的发展，西欧、美国、日本等国在实行农业保护的过程中，将政策、金融与法制有机结合起来，形成了较为完善的农村发展相关法律框架、政策体系及农村金融体系，以支持农村经济发展和新农村建设融资。
　　他山之石，可以攻玉。借鉴其他国家（或地区）在农村基础设施融资方面的经验，有助于拓宽我们的视野，启发我们的思路，以促进我国新农村建设及基础设施融资水平的提高。本文尝试梳理展现一些国家（或地区）在此方面的实践，并从中得到对我国有益的启示。
　　
　　发达国家农村建设及基础设施融资实践
　　
　　发达国家对农业的重视和保护，是通过相关立法、政策倾斜以及大量的农业发展补助和基金，实现了大部分农村基础设施融资，并通过政府引导民间资金投向农业，运用市场机制满足农村发展的多方面金融服务需求。
　　法国通过以农业信贷银行为主导的农村金融体系融资
　　1880年法国农民为了抵制高利贷的盘剥，开始建立农业信贷合作社，1894年和1899年议会先后颁布法令成立地方农业互助银行和地方农业信贷银行。1920年法国政府为统一管理各地区农业互助信贷银行的业务，成立了国家农业信贷管理局。1926年国家农业信贷管理局更名为农业信贷银行，由农业部和财政部领导。经过百年的发展，法国逐渐建成由法国农业信贷银行、互助信贷联合银行、大众银行和法国土地信贷银行以及农业保险组成的国家控制型农村金融体系。
　　四家机构中最大的法国农业信贷银行，是半官方的专业银行，在农村资金融通中占主导地位。农业信贷银行的结构呈金字塔形，在金融、商业和法律上统一但决策分散，拥有三层组织结构。CNCA是农业信贷银行的中央银行机构，是集团管理和监督的核心，其主要股东是48家地区性银行。地区性银行旗下的2672家分行（全法国）也是地区性银行的主要股东。地区性银行和集团关系通过协调机构FNCA进行，其主要职能是参与制订国家农业信贷方面的政策，控制和协调各区域金库的业务，具体管理各区域金库多余的资金，通过下属机构发行短期库券和长期债券，为区域金库发放中、长期贷款提供资金便利，同时自己发放长期贷款和办理国家信贷业务等。法国农业信贷银行最初资金来源于法兰西银行的贷款，以后自己吸收存款和发行债券所筹集的资金越来越多，大大超过本身发放贷款的需要。
　　法国农民的长短期生产贷款、对地方公共事业的贷款、对农业合作社的贷款和家庭建房贷款等都主要是通过农业信贷银行实现。此外，农业信贷银行还办理一些特别贷款，如为鼓励青年农民和海外移民创办一定规模的农场、为发展畜牧业、为实现农业生产现代化的贷款和农业救灾贷款等。农业信贷银行的分支机构遍及全球60个国家（主要在中东和东南亚地区），拥有7679家分行，服务客户1600万。除提供基本的商业银行业务外，还通过其子公司提供广泛的金融服务和保险产品。
　　
　　美国通过农村融资制度法制化、政策化保障农村投入需求和农业基础设施建设
　　20世纪以前，美国没有专门的农村金融机构，农业信贷资金几乎全部由商业机构和个人提供。1929～1933年资本主义世界危机爆发，导致农产品价格暴跌，农业生产严重倒退。在凯恩斯“国家干预”理论指导下，“罗斯福新政”出台，包括国家对农业生产调节政策和农业信贷政策。在大力推行调节农业生产政策的同时，政府还拨出大批款项，收购各种农畜产品，以缓解农业危机带来的矛盾。同时，美国政府为加强对农业的保护和扶持，在信贷支农方面采取了措施。
　　美国通过农村融资制度政策化、法制化保障农村投入和农业基础设施建设。美国注重农业和农村投入立法，以完善农村投融资体制。早在1862年《莫里哀法》就有关于农村教育的普及规定（见表1）。以法律的形式建立并完善了农村投融资体制，保障了农业投入和运作有章可循、有法可依。此外，美国政府将对农业的支持和服务融和到其他相关法律中，并通过多方面农业发展政策进一步支持农业和农村的发展。
　　在立法保障和政策支持的双重扶植下，美国农村金融逐步发展变革，形成了以政府为主导、社会多方参与的农村建设资金渠道，发展成合作金融为主体、政策金融为保障、商业金融为补充的融资格局。农村合作金融是由联邦土地银行、联邦中介信贷银行和合作银行三大系统构成，分别负责发放长期抵押贷款、向400多家地方生产信贷协会提供设备和生产贷款、向300多家供销和服务合作社提供设备和生产贷款，其政策性日益淡化，股份制日趋加强，成为美国农村政策贯彻实施的重要金融渠道。三家机构各有分工且相互合作，构成了美国庞大高效的农业信贷系统。政策金融由美国农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局、 中小企业管理局构成，负责提供灾民救济、农产品销售以及农村发展等长期贷款，诸如农田水利、基础设施建设等有公益性质的农业项目投资。商业金融作为补充，形成分工协作的农村金融体系，发达的金融市场也成为美国农村经济发展融资的重要资金来源，较好地满足了美国农村经济发展对资本的需求，充分体现了金融在经济发展中的润滑剂、催化剂作用。
　　
　　日本特色农村合作金融体系提供多融资渠道
　　日本与美国在注重立法和政策保障农村投融资规范发展的持续性方面非常相像。1950年制定了《国土综合开发法》作为地区发展的根本法；1961年就制定了《农业基本法》明确农业基本目标，定位于改善农业结构；1970年创设农村养老金制度。所不同的是，日本更注重以工业带动农村发展。为改善农村企业发展的外部环境、促进城乡一体化，制定了《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》和《促进地方中小城市地区建设及产业设施重新布局法》等，这些引入农村的各类企业为农民提供了就业机会，带动了农村经济的发展，并有效推动了日本农村工业化。
　　日本农村金融体系是由农协、信联（信用社）和农村中央金库（全国级）组成的三级机构。农协是农村金融体系的基层机构，直接吸收农户及其他居民和团体入股组成，主要是对农户提供存贷款服务，农协成员可优先申请贷款。农协入股信联，信联为基层服务，调剂余缺，指导基层工作。信联又入股组成农村中央金库，是协调信用业务的全国最高机构，按照国家法令营运资金，并负责向下级提供信息咨询，指导信联工作。同时，政府还允许并鼓励商业银行和其他民间金融组织从事农业和农村金融服务。日本农村金融体系健全，覆盖全国所有农户，形成了民间合作性质的“农协金融系统”为主体、以政府主导的“农村制度金融”为保障、以兼营农业金融业务的商业性金融为补充、商业性金融和政策性金融分离的农村金融体系。
　　
　　韩国政府和农协共同提供农村基础设施融资
　　韩国地域狭小，物产不够丰富，十分重视农村社会发展问题。经过多年的发展，韩国通过三级立法体制构建了较为完善的农业农村法律体系，包括一级——国会制定的法律，如《农业基本法》、《农业农村基本法》、《农村振兴法》、《农村现代化法》、《农渔村计划法》、《土地改良法》、《农业教育法》、《农渔业电气化促进法》、《农业协同组织法》等十多部法律，内容涉及农村发展的各个方面；二级——经总统颁布的法令，主要有《农村现代化促进法施行令》、《农业机械化促进法施行令》、《农地保护利用施行令》等；三级——经行政主管部门依照法律和法令制定的施行规则，如《农村现代化促进法施行规则》、《农地保护和利用法施行规则》等。建立了由农协、地方银行、邮局、村金库、信用协同组合所组成的农村信贷服务体系。“村金库”是韩国农村金融体系的主力军，占农村金融机构总数的57%，农村邮局也经营农村金融业务，占比11%。具有宗教色彩的信用协同组合占比3.6%。农协中央会与基层农协金融机构占农村金融机构总数的25%，而拥有的资金额高达73%，是农村金融业的主要力量，其机构网点多在农村，人均农村资金只有城镇金融的1/4。
　　
　　韩国农协在农村基础设施融资，支持农村发展方面起着重要作用。韩国农协成立于1957年，1961年根据《农业协同组合法》与农业银行合并，成为现在兼营经济和金融业务的综合型机构。1999年对农协改革继续深化，颁布新的《农业协同组合法》，规定农协由农协中央会和基层农协两级组成。农协中央会是全国基层农协的联合组织，同时也是独立的事业体，农协中央会信用部是全国农村金融中心。农协融通并提供韩国农业生产加工、流通、技术培训与推广所需资金。农协中央会开设银行、信托、国际金融以及农民互助金融业务，为经营规模小的农民提供信用担保等业务，以调配和提供农业开发所需资金。农协中央会从非农部门和非农组合成员中聚集资金贷给农业部门及农民，基层农协则根据互助原则，从协同组合成员中聚集资金，贷给组合成员。两个渠道互补共同成为农业金融主要的资金供给来源。
　　
　　加拿大通过合作社满足农村融资需求
　　加拿大是合作社运动较发达的国家，目前共有各类合作社7683个，其中金融类合作社2034个，非金融类合作社5649个；1530万社员，14.6万个合作社企业。金融类合作社，包括信用合作社、保险合作社、信托合作社。金融合作社是加拿大规模最大、社员人数最多、实力最强的合作社。信用合作社从创办到现在，社员人数达1000万，占全国总人口的1/3，资产超过1000亿加元，在全国的900多个社区设立信用社，信用社吸收储蓄存款788亿加元，金融类合作社在加拿大金融市场中占据重要地位。
　　
　　发展中国家和地区的农村基础设施发展融资实践
　　
　　农业的弱质性使得农村金融服务和融资渠道有限，发展中国家政府由于国力有限，对农村的投入不及发达国家。但也通过政府补贴并设计出各种优惠政策，鼓励微型金融机构、农村合作组织发挥作用，满足农村建设和发展的资金需求。
　　
　　孟加拉国发展微型农村金融组织以满足农村融资需求
　　孟加拉国农村金融机构有三种：国有银行及金融发展机构、格莱珉银行（GB）和各种微型非政府金融组织（MFO）。国有银行和金融发展机构是农村地区的正规金融机构，GB和MFO是微型金融机构，主要服务农村和农民等贫穷、弱势群体。GB是为穷人设立的特殊银行机构，鼓励农民互助存贷款。孟加拉国“乡村银行”模式，创造了资金回收率100%的奇迹。是国际上公认的、最成功的信贷扶贫模式之一。它以其扶贫面广、扶贫效果显著，且银行自身按市场机制运作，持续发展，显示出极强的生命力，目前全球有59国家正在复制，而且，既有发达国家，又有发展中国家。MFO是向低收入人群提供包括信贷、存款、保险等金融服务的组织，用小组成员之间的相互约束和监督作为还款保证，不要求抵押物，放贷决策权由信贷员把握，程序简单，还款率高达95%。其利率较高，能够覆盖风险。
　　
　　泰国的农业与农村合作组织银行（BAAC）
　　泰国政府在尝试用现有商业银行体系解决农村金融问题失败后，于1966年由财政部领导成立了农业与农村合作组织银行（BAAC），向农户提供贷款，直接体现政府对中小农户的扶持补贴政策，完成农村建设融资服务。BAAC主要客户在农村地区，以大的农场主和涉农企业为主，同时也为个体农民服务。由于政府控制其贷款利率，BAAC不能提高贷款利率以弥补成本，因此BAAC一定程度上依赖补贴。其服务覆盖全国90%以上的农户，并以高覆盖率排除了其他微型金融组织的发展。BAAC贷款金额占全部农业信贷的50%，其中单笔金额低于1200美元的占了1/3以上，小额贷款的单笔平均额为660美元，占人均GDP的24%。财政部对BAAC的领导是帮助性和指导性的，而不是行政干涉。
　　
　　我国台湾地区的农村合作金融支持“三农”融资发展迅速
　　我国台湾地区的农业非常发达，农会是推动台湾地区农业发展的农村组织。农会设有理事会、监事会、总干事，下设信贷部、技术推广部、会务部、产品营销部、加工厂等，能够办金融、推广技术、促进销售、维护农民权益。农信部是台湾农会核心部分，一个乡农会办一个乡农村信用社，即农信部。每个乡的贷款规模，一般在20亿到100亿新台币，贷款利率介于2.5%到4%之间，存款利率是1.9%。农信部的利息收益很大，用来推广技术、营销、加工农产品、支持农业策略联盟的建设、提高农民素质等，提供农会组织所需的运作成本。农会有一个土地估价的职能部门，农民的土地、房子都可以在农信部作抵押。现在台湾农民用1甲地，大概15亩，可以贷款900万台币。台湾农业技术推广主要靠农会，按照农会统一标准去组织生产，农产品销售靠农会的营销部门。
　　
　　境外农村基础设施融资实践总结
　　
　　从境外农村金融体制看，可发现其共性：首先使农业投入规定法制化、政策化，使之可持续规范运作。其次确保农村基础设施建设融资的政府财政主导地位；在此基础上，提供优惠政策，运用市场机制引导社会资金和农民参与农村基础设施建设。此外，无论是欧美国家，还是东亚国家和我国台湾地区，农村合作金融都占有重要地位置，建立了自下而上的网络化组织，满足农村建设和发展多层次的金融服务和融资需求。
　　
　　加大政策扶植力度和农业投入的法制化管理
　　美、日、韩的经验充分说明了法制化的重要性。一个稳定成熟的农村公共品供给体系，必须要有持续的资金支持和稳定的政府发展规划。加大“三农”政策扶植力度并使之法制化，才能保证政策的延续性和规范性。考察国外发达国家农村公共产品供给的实践，我们不难发现：农村公共产品供给体系的建立和完善，必然伴随该国公共产品投入的法律、政策调整变化。美、日、韩的农业基础设施融资和新农村建设融资只有得到持续的法律、政策支持，才得以长足的发展。美国农业长期保持世界第一，与此密不可分。
　　
　　政府财政必须主导基础设施投入，稳定农村基础设施建设资金来源
　　农业生产的特殊性导致农村金融的交易成本和资金成本较高，正规的商业性金融机构一般不愿意涉足农村金融市场，引起市场引导的失效。因此，在农村金融体制构建过程中，政府的适当干预是必要的和有效的。结合各国农村金融体制的发展来看，在农村金融体制构建早期，政府的支持与干预的确起到了显著的促进作用，美、日、法、韩政府财政都是对农业基础设施投入的主要承担者。但对随着农村金融体制的建立和完善，政府要逐渐引入市场参与，如同韩国的新村运动，在激发市场参与资金供给热情后，逐步退出。
　　
　　发展多层次、多元化非政府融资机构，拓展市场化融资渠道
　　小额信贷不仅是有效的扶贫方式，更是一种特殊的金融形式。应参照国际经验发展农户自助组织，逐步将其转化为小额信贷机构，允许其在法律监管下自由决定利率，以法律形式保证其金融合法性和规范性，给予明确的政策支持。政府同时应建立小额信贷担保基金，构造以孟加拉国GB模式为基础的农村小额信贷体系。
　　加、日、韩和我国的台湾地区以农业生产为主体，建立了农协或农会和信用合作社，这些农协或信用合作社又受到国家或地方政府的财税或再贷款业务等支持。这种贯彻合作制的由农户“自愿参与、民主管理、一人一票、服务社员、利润返还”的合作金融体系，也是补充农村发展资金，拓展农村建设市场化融资渠道的有效方式。
　　 (作者单位：中国人民银行营业管理部南京大学)