我国应加快提升抢险打捞的资源供给能力

　　摘要：随着我国经济和社会的快速发展，海上运输船舶大型化趋势日益显现，发生“大面积溢油污染”和“一船沉没，全港瘫痪”的风险逐步加大，缺乏有效手段或处理不当将会造成严重的经济、社会、政治影响，必须引起政府和全社会的高度关注。本文以上海打捞局的有关数据为基础，客观分析了我国抢险打捞面临的形势任务、抢险打捞资源的供给现状和全面提升抢险打捞资源供给能力的对策措施，以期对主管机关和救捞行业有一定参考价值。
　　关键词：抢险打捞资源供给能力
　　
　　1　前言
　　
　　1.1重特大沉船事故极容易造成群死群伤和大面积的溢油污染后果，如果在港口航道沉没，还会导致一船沉没、全港瘫痪的恶劣事件。这类事故往往突发性强、涉及面广，所需要的救助打捞作业风险高、难度大，历来被公认为世界难题，特别是发生在开阔海区、数量巨大并且可能伴随爆炸起火的重大突发污染事故，如果得不到及时有效的处置，不仅会对生态环境、水上交通、社会和谐以及经济发展产生严重影响，甚至可能影响到邻国而伴随恶劣的国际政策影响，如何做好这类公共灾害的应急处置工作一直是全球关注的焦点。
　　1.2我国党和国家领导人十分关心和支持救捞事业的发展。周恩来总理曾经指出“打捞事业是养兵千日，用兵一时的重要事业，出事故会造成重大影响”；朱镕基总理曾经批示“打捞救助要有国家投资，逐步加强技术装备”；吴邦国委员长曾经指示“关键要保持队伍的稳定，打捞工作只能加强不能削弱”；温家宝总理曾经批示：“我国海域船舶溢油污染应急能力亟待加强”；交通运输部李盛霖部长、徐祖远副部长等领导都在不同场合对抢险打捞和环境救助能力提出了明确要求，充分体现了我国对救捞资源供给能力的高度重视。
　　1.3上海打捞局作为我国海上救捞资源的主要供给力量，在党和政府的关心和支持下，经过近60年的发展，已经成为具有总资产30.35亿元、净资产14.18亿元、各类专业救捞船舶43艘的公益性救捞事业单位。其中，包括国内最先进的3000顿动力定位起重船、2500顿打捞起重船、200米和300米饱和潜水系统、3000米作业深度ROV、海上溢油回收系统以及一大批大型打捞浮简等特种救捞装备，成为我国协助政府履行国际双边义务，实施航道应急清障、公益性环境救助、船舶财产救助、保障海洋投资环境以及承担指令性政治、军事和救灾任务的重要力量之一。
　　1.4党和政府应对公共危机，必须要有一支关键时刻能够“叫得应、冲得上、打得赢”的国家专业抢险打捞队伍，确保发生重大事故风险时，能够在第一时间控制事态、化解险情和消除不良影响。
　　
　　2　抢险打捞资源的供给现状
　　
　　2.1抢险打捞资源的能力现状。经过60年特别是“十一五”时期的快速发展，上海打捞局已经形成了重点水域一次溢油综合控制清除能力500吨，沉船整体打捞吨位5万吨，水下救援打捞深度300米的综合应急抢险打捞能力。特别是建成了30001屯动力定位起重船“威力”号，新增了6只大型浮筒3600D屯抬浮力，引进了3000米水下抽油作业车和多波束水下成像系统，完成了浮筒养护基地的外迁工作，开发了沉船打捞计算软件，成功将非开挖技术移植到沉船打捞，实现了国内饱和潜水“零”的突破，创造了124米的国内饱和潜水作业深度纪录，大吨位、大深度打捞和大面积溢油处置能力建设取得了前所未有的历史成就。经交通运输部水运科学院评估，仅2003年救捞体制改革以来，救捞系统在人命、环境、财产和抢险打捞等方面体现的社会效益转化为经济效益超过4500亿元，救捞单位已经成为我国应对海上重特大突发事件的中坚力量。
　　
　　2.2抢险打捞资源的供给现状。救捞创立以来，上海打捞局时刻牢记历史使命，坚持贯彻“抢险打捞是立局之本”的思想，保持“特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”的职业精神，发扬“主动出击、主动作为、主动迎接挑战、主动承担责任”的“四主动”作风，59年来累计完成沉船打捞1074艘，救助遇险人员19393人，救助遇险船舶1882艘，水下应急抽油18386吨。特别是成功抢修了断裂落江的宝钢主原料码头，抢捞了沉没于黄浦江或长江的“长征”轮、“林海5号”轮、“中昌118”轮和“银锄”轮，完成了黄浦江剧毒硫酸二甲酯的打捞、黄河小浪底的遗体打捞、长江口的遇难直升机打捞以及沙埕港的救灾打捞等等，抢险打捞资源的及时供给，为协助政府应对海上公共危机、保障海上交通安全和减少人命、财产损失发挥了重要作用。
　　
　　2.3抢险打捞资源也是地方经济建设的补充重要力量。上海打捞局在完成公益性职责任务的同时，充分发挥自身专业特色以及技术和资源优势，参与完成了一系列重大地方经济建设和海洋能源开发服务任务。2003-2005年，按照上海市委市府“百年大计、世纪精品”的要求，优质完成东海大桥的海上安装任务；2004年，在上海市政府规定的期限内，完成了东海油田岱山段断裂海底天然气管道的修复任务，恢复了海上天然气的正常生产，并且避免了浦东居民天然气体供应中断的风险；2005年，利用氦氧潜水技术，完成了东海平湖油田93米海底灌浆口泄露点的修复任务；2006-2009年，成功为“番禺”、
　　“文昌”、
　　“CACT'’等海上油田多次完成100多米水深的海底油管修复或更新任务，为我国的地方经济和海洋经济建设作出了应有的贡献。
　　
　　3　抢险打捞面临的形势和任务
　　
　　3.1“十一五”以来，为了全面深入学习实践科学发展观，扎实推进和谐社会建设，党和政府将保障人民生命财产安全提到了前所未有的高度。党的十六届六中全会明确提出了要“建设精干实用的专业应急救援队伍”；2006年，国家发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，交通运输部也制定了《国家海上搜救应急预案》、《水路交通突发公共事件应急预案》，将救助打捞单位确定为国家交通支持保障系统的重要力量，并加大了对重大抢险打捞装备的投资。党的十七大把“公共服务”和“社会管理”当作一项重要的执政内容写进报告，充分体现了政府更加倡导“以人为本”、
　　“全面、科学和可持续发展”的执政理念，充分体现了党和政府越来越重视危机管理，维护社会的和谐稳定。
　　3.2随着我国“十二五”经济社会的快速发展，特别是沿海地区航运经济高度发达，船舶流量和吨位不断加大，长江三峡库区的建成，水上遇险船舶越来越呈现“大型化、大深度、高污染”的风险特点，应对恶性沉船事故和群体性遇险等公共事件对海上应急保障能力的要求越来越高，需求越来越大。
　　3.3上海加快国际航运中心建设，推进外高桥港区、洋山深水港区的建设以及黄浦江沿岸港区的功能调整，离不开配套的应急抢险打捞能力，特别是北槽深水航道一旦发生大型船舶沉没，将会出现“一船沉没，全港瘫痪”的风险，如何完成快速打捞和大吨位打捞任务，对我局将是重大考验。
　　3.4随着海洋开发活动的增加，出现大面积的可能性日益增加。英国BP石油公司的“深水地平线”在墨西哥湾爆炸沉没，使得美国多州的海岸线受到严重污染，渔业、海洋生物受到严重破坏，奥巴马称之为“美国历史上一场史无前例的环境灾难”和“环境9·11式的悲剧性事件”，是一次国家级重大事件，并且上升为政治和外交层面的重大问题。我国去年也发生了大连海上溢油事件，给我国的海上环境救助工作敲响了警钟。
　　
　　4　抢险打捞资源存在的主要问题
　　
　　4.1国家投入不足和缺少稳定的资金供给渠道，影响了抢险打捞国家队的建设。从社会角度看，国家打捞单位担负着我国沿海的航道清障打捞、海洋环境救助和船舶财产救助职责，其服务具有显著的公益性和社会性，至少属于典型的准公共物品范畴，国家应该是主要公益性装备的投资主体。但是近两个五年计划内，国家预算投资严重不足，年投资总额尚不到打捞单位结构调整资金需求的15％，并且资金难以及时到位。
　　4.2自身积累缓慢，影响了装备结构调整的速度。国家打捞单位实行的是自收自支的差额补贴政策，长期提供无收入或低收入的公益性救助打捞服务，还要承担大部分离退休职工的养老保险等社会责任，影响了自身积累的速度和能力，
　　“十二五”还有近1／3的船舶接近或达到报废龄限，打捞装备的结构调整任重道远。
　　4.3缺乏现代化的海上清污装备。由于缺少溢油应急回收船，现有的水面溢油回收装置因缺少高效的作业母船而无法发挥应有的作用，并且受制于资金供给压力，油污应急设备的配置也不够完善，缺少防火型围油栏、移动式消防装置以及高效的吸附材料等必备器材，常规围油栏、撇油器的配备数量也不够充分。
　　4.4缺少多功能的前沿综合救捞基地。上海打捞局现有码头资源、应急仓库大部分都分布黄浦江内，不利于应急打捞船舶和救捞物资的快速出动和后勤补给，影响了应急响应的出动时速。
　　4.5国内有关应急打捞的市场体系和法律法规不健全，专业打捞队伍的利益得不到应有的保障。现在相当多的私营航运业主受利益驱使，常常放弃保陪险中的油污险和残骸清除险，出事后不愿承担责任，小私营打捞业主又无序竞争，有时甚至造成二次打捞，给承担打捞任务的国家专业队伍带来了较大成本风险。
　　
　　5　提高抢险打捞资源供给能力的建议
　　
　　5.1建立稳定有序的资金供给机制。重大抢险打捞和油污染事故由于一般社会力量不具备专业能力，必须由国家专业力量来完成。因此，加强国家专业打捞队伍建设，应该借鉴发达国家的经验，按照“全社会收益、全社会付费补贴”的原则，建立以政府投入为主导，专项税费为支撑，向特定收益者收费以及社会捐赠为补充的投入机制，并以法律形式固定下来，稳定资金渠道。
　　5.2制订落实针对性政策配套措施。比如：增加对打捞单位的养老统筹补贴，适当提高救捞设备的进口免税税率，建立沉船残骸清除、油污损害等赔偿基金，尝试发行救助打捞建设债券、提供用于救助打捞的专项税费比例、采取财政贴息、减免经营收益的税收等方式，补充打捞单位公益性装备建设资金的不足。
　　5.3明确打捞单位的法律地位和职责定位。我国现实的救捞资源供给机制是以国家专业队伍(三个国家打捞单位)为骨干，主要承担大、深、远、急、难、险的抢险打捞任务；民营打捞单位为补充，主要负责浅、近、小打捞任务的体制体制。但在有些地方应急预案体系中，国家打捞单位更多是以紧紧情况下的施工作业队角色出现，与国家六部委确定的职责定位出现严重偏差，不利于紧急情况的应急处置。另外，我国《突发事件应对法》规定，突发事件发生后，有关政府或部门应该成立应急指挥机构，但并没有对指挥机构的组织结构、指挥程序和指挥手段等进行规定，不利于在应急救援中形成有序的领导与指挥供给机制，应制定“应急指挥条例”，明确突发事件中的领导与指挥行为标准，特别要明确行政领导和技术专家的决策指挥权限，充分尊重和发挥专家对应急应变的决策作用。
　　5.4加强核心能力建设，提供打捞公共服务的供给能力。必须紧密围绕“大吨位、大深度打捞和大面积油污应急清除”能力建设目标，加快建造具有大吨位、大深度、大面积溢油回收能力的抢险打捞船舶装备。加快研制深水溢油回收系统，包括水下自动开孔抽油设备、深水抽油设备，引进用于大型船舶船体的切割设备和大型驳船结合液压链式起重设备抬撬打捞技术。加强打捞技术研究和应急预案的编制，搞好预案演练。加快年轻救捞工程技术人员的培养和救捞领军人才建设。尽快完成横沙综合应急抢险打捞保障基地的建设，提高应急响应的出动时效。
　　“十二五”期间，力争形成整体打捞沉船载重8万吨(60米水深以浅)、一次溢油回收能力达到1000吨，具备大深度抽油等作业能力，以适应国家建设综合交通运输体系、发展现代交通运输业和我国海洋经济发展的需要。
　　5.5深化落实国家制订的“以经营养打捞”的发展方针。紧紧围绕海洋石油开采、服务业，以主营业务的“大型化、深水化和国际化”为目标，充分发挥自身技术优势，加快转变打捞发展方式，优先发展远洋拖航、海洋工程、饱和潜水和海洋石油服务业务，不断提高自身积累能力，努力为公益性抢险打捞提供资金、技术和装备保障，促进提升上海打捞局抢险打捞资源的供给能