试论从政府宏观角度加强我国旅游行业协会建设的策略

　　建立旅游行业协会是市场经济不断发展和完善的必然产物。相对于发达国家而言，我国旅游行业协会起步较晚，在其运作和发展过程中存在着诸多问题。究其原因，一方面在于我国市场经济发展程度不高，另一方面是因为我国政府管理体制不够完善，政府没有进行适当放权，行业协会对于政府的依赖性仍然较强。针对这一情况，本文从政府宏观角度提出了加强我国旅游行业协会发展的各项制度保障，主要体现在建立以旅游企业为主导的旅游行业协会、扩大旅游行业协会的行业管理职能和完善旅游行业协会的法律制度等三个方面。
　　
　　一、政府适当放权，建立以旅游企业为主导的旅游行业协会
　　
　　中国行业协会的生成是政府自上而下管理模式的产物，这种模式使得行业协会的地位和职权均取决于政府主动让渡，再加上长期集权文化导致的社会自治传统的缺乏，使得行业协会与政府的关系问题成为影响中国行业协会发展的最重要因素。一方面。我国旅游企业最大的特点是“小、散、弱、差”，企业信用不高，甚至很多旅游企业通过欺骗或生产假冒产品来获取利润，在这种情况下，旅游企业本身没有加入旅游行业协会的积极性；另一方面。面对激烈的国际竞争环境，我国需要迫切加快旅游行业协会发展与目前国内旅游市场秩序混乱这一矛盾短时间之内无法调和，以上两点说明，英美发达国家通过市场力量自发生成旅游行业协会的模式不适合我国，我国旅游行业协会的发展应当是把现在以政府为主导的旅游行业协会改造成为以大旅游企业为主导，中小企业积极参与，政府发挥宏观调控作用的旅游行业协会发展模式。
　　
　　(一)加大旅游行业协会在企业间的宣传力度
　　由于我国行业协会不是企业自发形成，企业目前对行业协会存在很多的错误认识。有的企业认为行业协会不过是政府的一个部门，是帮政府来管理企业的：或者认为行业协会的作用不大，不过是政府精简机构、下放人员的地方。还有的企业对行业协会的认识停留在行会的阶段，要求行业协会出面来统一价格、限制产量，而一旦行业协会由于法律的原因无法做到，企业就认为是行业协会无能。面对这些认识的偏差，政府可以采取多种方式来宣传行业协会，例如举办大型研讨会，在一些重要的、全国性的刊物上详细介绍国外行业协会的作为，在一些重要的政府会议上强调行业协会的作用等。
　　
　　(二)引导企业建立旅游行业协会
　　即使许多企业有联合起来办协会的愿望，但目前完全由企业自发组织起来并取得成功的协会很少。主要原因在于：行业协会的发起人必须具有相当的号召力，而在很多情况下，一个行业中可能有数目众多的企业存在，但并没有哪一个企业占有支配性地位或对整个行业的发展有举足轻重的作用，这样就很难出现一个对所有企业都有号召力的角色。同时，由于中国长期实行计划经济，官本位的思想影响还在，很多情况下，政府的号召力远远大于其他企业领导人。所以，可以由政府出面将有关的旅游企业召集起来，讨论组建行业协会的问题，但政府的作用仅限于召集，至于是否成立、如何运作则由企业决定。
　　
　　(三)营造公平竞争和健康发展的外部环境
　　现有体制内形成的旅游行业协会大多都和政府有着千丝万缕的联系：经费主要来自政府拨款，工作人员多由政府官员兼职等。这种行业协会对政府的依赖产生了三个问题：一是这些行业协会依靠政府过着衣食无忧的生活，因而缺乏为企业服务的动力，二是由于在经费和人员配置上都由政府承担，这些行业协会往往不能真正代表企业来和政府打交道。这种与政府的特殊关系，使得它们在和社会自主组建的同类行业协会的竞争中处于优势，甚至会利用它们和政府的关系阻碍其他行业协会的建立。同时，由于这种关系，政府往往利用行业协会去做一些自己不敢直接去做的、违规的事情。例如：政府部门不能滥收费，就让下属的行业协会出面去收；政府官员出国限制严格，就让行业协会组织出国活动，政府官员免费参加。这些行为直接损害了行业协会的形象。针对以上情况，政府应尽快改革这些行业协会，让它们和有关的政府部门脱钩，从而营造出公平竞争和健康发展的外部环境。
　　
　　二、扩大旅游行业协会的行业管理职能
　　
　　中国各级旅游行业协会是在政府主导下成立的，官方色彩浓厚，实质上为政府的附属机构，主要履行行业调研与政策宣传、政府与企业间的联系与协调等职能，这样的协会很难对企业产生吸引力。相比之下，西方的行业协会则代替政府履行着一部分行业管理的职能，中国旅游行业协会必须加快市场化的改革步伐，使之成为政府宏观管理和企业微观运营管理的中介工具，以减少“市场失灵”和“政府失灵”。所以，有必要扩大目前旅游行业协会的职能，这些职能主要包括：
　　
　　(一)资格证考试和培训
　　资格证作为从业的门槛制度，是保证服务质量与水平的重要途径，也是促进整个行业更好、更规范发展的重要保障。目前，旅游行业内部的资格证考试主要集中在导游员资格考试旅行社经理资格考试、餐饮经理人资格考试等方面。这些考试的指导、管理、颁证均由省级旅游行政部门负责，考试与培训的组织则由各省市旅游培训中心负责。各省市旅游培训中心是按照政事分离的原则，根据《国务院关于机构设置的通知》(国发[1998]5号)中考试与培训职能由事业单位承担的明确要求，专为培训与考试而建立起来的下属事业单位。职能扩大后。考试和培训的职能剥离给协会，可以很好地发挥协会的人才优势，并体现协会本来就具有的培训等服务会员的基本职能。
　　
　　(二)旅游质量保证金管理
　　旅游质量保证金制度是政府针对旅行社经营特点，运用经济手段提高旅行社行业的起点素质，监督旅游业务。强化旅行社对服务质量的监督管理。保障旅游者合法权益的重要制度。美国和一些欧洲国家都通过旅游协会负责制定和管理类似制度。在我国，这项制度还主要由政府相关主管部门负责。为了更加符合国际惯例和适应我国实际需求，我们应将这一职能逐步从政府手中下放到旅游协会手中。一方面，由于质量保证金的收取、储蓄、赔偿、补足、退还等微观运行环节烦琐，由旅游行政部门负责管理容易使行业管理陷入事务管理之中，以及可能产生政府对企业微观经济行为的介入；另一方面，旅游质量保证金通过企业抵押赔偿的方式来约束企业的行为与旅游行业协会内部约束和行业自律的职能具有内在耦合性。因此。可以将质量保证金的管理交给协会运作。由旅游协会管理质保金，可将质保金利息作为收取会费的渠道，还可扩大质保金用途，用于协调旅游企业内部矛盾。
　　
　　(三)旅游标准化工作的参与
　　各行业都应有合理运作的标准化程序。我国标准化工作是自上而下的政府主导模式，包括标准的总体规划，各项标准的立项、调研、起草、颁布、实施、检查与复核等。这一庞大的系统工程，全过程都由政府负责。截至2006年6月，我国已颁布和即将颁布以及已立项的国家或旅游行业标准共计35项，内容范围涵盖了旅游业的多个要素，但从近几年的实施情况看，由于标准由政府单方提出，缺乏与市场和企业的结合，无法调动企业积极性，政府只能通过行政手段强力推动。其中，只有饭店星级评定和景区等级评定取得了一定实效，其他大部分标准基本上束之高阁。相比较，德、法等欧美国家的旅游标准化工作是自下而上依靠市场需求推动，由协会或企业发起，把企业形成共识的问题向标准化协会申请立项，最终上升为行业标准或国家标准，企业自觉实施，由民间机构测试或认证，最后向社会公布结果，实现行业监督和社会监督。政府不制定标准，但推动标准化工作，有时向协会下达任务，委托其制定。借鉴发达国家的做法，我国对行业标准化工作从体制到编制程序都应进行改革，以便真正发挥协会的作用。
　　
　　三、完善旅游行业协会的法律制度
　　
　　我国正处于从计划经济向市场经济的转轨时期，政府在旅游行业协会的发展中应当起到引导、支持和规范的作用，更重要的是在旅游行业协会发展不成熟时期，政府应通过立法的形式，尽快制定行业协会的专门性法律、法规来培育旅游行业协会的发展。当然。由于旅游行业协会只是众多行业协会中的一种，因此，政府可以从总体立法角度加快各种行业协会的发展，这样，旅游行业协会自然也就能发展起来。
　　首先，政府应出台相关法律，促进旅游行业协会的发展。一方面。针对我国旅游业快速发展的大环境，政府应尽快出台完备的《旅游法》，突出旅游行业作为第三产业龙头的特点：另一方面，单一的协会章程是不完备的，旅游协会之间缺乏沟通和联系，影响了整个旅游行业的协调和发展。因此，政府应尽快制定协会法或者社团法，从法律上明确协会的组织、职能、任务和经费来源等内容，从而促进协会发挥中介组织作用。
　　其次，从制度上，政府应改革现行的双重管理体制，构建新的行业协会管理制度，即改革目前行业协会业务主管部门多头管理的规定，确定行业协会业务主管部门为国家商务部或地方各级商务局：取消行业协会设立时必须挂靠一个业务主管部门(例如旅游局)的规定：改革业务主管部门前置审查批准制度，改事前审查批准制为事后监督制，实行登记备案制度。此外，政府还应建立完善的行政管制和司法管制制度，建立健全监督与评估体系。
　　再次，各地区应加强立法工作，规范行业协会自身的管理体制，通过立法明确协会的地位、功能、权力和义务。以上海市为例，为推动上海市行业协会的发展，上海市人民政府于2002年颁布了行政规章《关于本市促进行业协会发展的指导意见》和《上海市行业协会暂行办法》，2002年10月31日上海市出台了地方性法规《上海市促进行业协会发展规定》，明确规定了行业协会的各项职责、权力、义务，以及加人行业协会的条件，解决了协会工作人员的社会保障问题，这些措施反映了在市场经济尚未成熟、社会尚未拥有自组织能力条件下政府对行业协会的支持、培育和规范作