更有尊严的生

　　选举法的修改终于让农村人口有了平等的选举权，而民众更大的期待是，何以遏制人大代表精英化的势头。
　　
　　总理温家宝在政府工作报告中提出：“要让人民生活得更加幸福、更有尊严。”在人们纷纷揣测“更有尊严”一词的涵义之时，《选举法修正案》在此次人大会议上获得高票通过，为“尊严”二字做出了权威的注释。
　　此次选举法修订，最大的进步便是赋予了城乡人口平等的选举权利。修正案写道：“地方各级人民代表大会代表名额，由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”从1953年我国第一次全国普选开始，持续了半个多世纪的城乡人口选举权不平等条款，至今终于废除。
　　
　　同票不同权的杠杆作用
　　
　　我国宪法早已规定，我国公民在法律面前一律平等，而且年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。然而，我国公民平等地享有政治权利，尤其是选举权利，却是长久以来的一个不能说的梦想。从1953年《选举法》开始，我国农村人口和城镇人口的选举权便处于不平等状态。
　　1953年中央人民政府委员会通过《选举法》，随后开始了全国范围内的第一次普选，在我国完全、彻底地实现了一人一票，但是并没有实现一票一值。原因在于，1953年选举法规定，农村与城市每一代表所代表的人口数的比例：全国是8比1，省自治区自治州是5比1，县自治县是4比1。
　　立法者的意图，并非不可琢磨。1953年2月11日邓小平在新中国第一部《选举法》草案的说明可见一斑。邓小平指出：“城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的，是完全必要的和完全正确的。”
　　清华大学法学院副教授赵晓力对此认为：“城市代表的人口比例高于农村代表的人口比例，使城市人口较多的省份在各级人大中获得更多的代表名额，并非单单为了这些地区的利益，而是服务于整个国家工业化、城市化、现代化的目标。反之，如果随着工业化、城市化的进程，城镇人口比例不断提高，即使废除不平等选举权条款，国家也可以不偏离这个目标，那么，该条款就完成了它的历史使命。”
　　
　　1995年修改选举法时，将农村与城市每一代表所代表的人口数的比例统一改为4比1。这一改动缩小了城市人大代表与农村人大代表所代表的人口数比例，使代表权趋于平等。由此可见，立法者根据工业化城市化的进程和城镇人口的增加，已经调整了选举权不平等条款所发挥的杠杆作用的幅度。但其初衷与1953年之时并无变化。
　　稍作计算便可发现，建国已有60年的今天，该条款作用余地已经不大。1952年时全国城乡人口比例为12比88，按八分之一比例计算，可以保证城市地区选出的代表稍多于农村地区选取的代表；1995年《选举法》修改，将全国人大分配代表名额的城乡人口比例从八分之一改为四分之一，1995年的城乡人口比例为29比71，按四分之一比例计算，可以保证城市地区选出的代表多于农村地区选取的代表；此后我国城市化发展加速，2005年全国1％人口抽样调查表明，城乡人口比例为43比57，按城乡人口比例每年消长一个百分点估算，到2012年左右，城乡人口比例将达到甚至超过1比1。
　　“这也就是说，无需施行四分之一条款，也能保证城市地区选出的代表不少于农村地区选取的代表。可以说，十一届人大废除四分之一条款，正当其时。”赵晓力认为。
　　
　　同权只是一小步
　　
　　清华大学法学院教授、十一届全国人大法律委员会委员周光权亲历了选举法修订的全过程。他接受本刊记者采访时表示：“多数代表对选举法的修改充分肯定，理解中央要推动选举权平等的意图，修正案获得高票通过。我们都认为，这次选举法的修改很及时，顺应了社会发展的大趋势，同票同权迈出了关键的步伐。同时，代表都很关心自己所在的省市和地区代表名额的分配。但是，选举法只是做出了原则性的规定，名额分配还在具体讨论中，这些细节问题要留待选举法实施细则予以解决。”
　　同票同权的原则业已确立，更为关心的便是如何实施。选举权不平等条款的废除，在全国人大代表总数不超过3000人的总额控制下，将带来全国人大各代表团之间的人数增减。可以想见，城市人口比例较高的省市，代表数目将有所减少，农村人口比例较高的省市，代表数目将有所增加。中国政法大学宪法研究所所长蔡定剑撰文指出：“同票同权的实现，可能会使一些农业大省的代表有所增加，但能不能真正选出代表农民利益的人出来，还有待观察。”
　　赵晓力分析认为，“此次修改选举法以后，东北等传统老工业区的代表名额将进一步减少，中部等传统农业人口较多的省区的代表名额将进一步增加。从四分之一到一比一的变化幅度要大于八分之一到四分之一的变化幅度。可以预测，此次修改选举法对各代表团名额的增减，将比1995年修法产生更大影响。但对北京、天津、上海这三个直辖市、几个民族自治区和港澳两个特别行政区的影响不会很大。”
　　
　　增加基层代表
　　
　　选举法修正案将原文的第六条增加了一句：“应当有适当数量的基层代表，特别是工人，农民和知识分子代表”。修改的意图很明显，扩大基层代表的数量是为了对全国人大代表明显的精英化趋势进行调整。
　　从九届和十届的统计数字看，各代表团内部来自各级国家政权的代表超过40％，九届为1231人(41.32％)，十届为1296(43.43％)。
　　五级国家机关中，来自省、市级的代表最多，分别占到全都国家政权代表的40％左右。县乡两级代表九届为11.53％，十届为为13.19％。在各省组团的情况下，省级领导就是各代表团的实际领导人，往往主导各代表团的审议过程。
　　工农兵代表的比例下降，是从六届人大就开始的。与此伴随的是干部和知识分子代表的比例上升。其中“知识分子”的比例六届、七届达到最高后也开始下降，只有干部的比例一直在增长，直到十届人大才有所回落。(参见图表)
　　“选举法的修订指明了一个大方向，对于如何保证基层代表的数量，仍有待于选举法实施细则来解决。”周光权表示。在大会上和法律委员会上对于什么是基层代表，哪些人算基层代表进行了激烈的争论。县级领导算不算基层代表?还是必须来自工农一线的人员才算基层代表?
　　代表团的行政主导和代表的精英化倾向，近年来受到越来越多的质疑。为了应对这种质疑，第十届全国人大五次会议专门规定，“第十一届全国人民代表大会代表中，来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届。在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。”
　　赵晓力介绍，在选举制度不进行大的改变的情况下，这种配额制可以发挥一定的作用。但要保证基层代表的数量以及其代表性，根本的方法就是减少选举层次，比如可以考虑伴随财政省管县，区县级人大选省人大代表，省人大选全国人大代表，比目前减少一个层次。
　　我国实行直接选举和间接选举相结合的制度，我国只有县乡两级人大代表是选民直接选举，而市、自治州一级，省级以及全国人大代表都由下一级人民代表大会选举。可以想象，一个来自工农一线的代表，可能很容易被选举为县人大代表，但是如果没有特殊制度的保证，越往上级被选上的困难越大。这种多层次的间接选举，就可以解释为何全国人大代表中有高比例的省市政权代表。况且，选举层次太多，人大代表的代表性以及该制度的民主性都会受到质疑。
　　因此，扩大直选范围，对选举制度进行民主化的改革，在学界不乏呼声。蔡定剑认为，应当扩大人大代表直接选举的范围，把大人代表直接选举的范围扩大到设区的市一级。北京大学法学院“人大与议会研究中心”课题调研报告《中国选举状况报告》对将代表直选扩大到市一级进行了详细的论证。
　　“大会上和法律委员会上，代表们对于扩大直接选举的范围提出了建议，但是都没有解决。因为中国社会矛盾比较多，有些问题单纯靠选举制度推进是不够的，需要一些配套制度。这个问题比较复杂，不好步子迈得太大。”周光权