农村基层政权组织公共服务的决策与控制模式研究——以美日印为例

靳利华

（天津外国语学院 涉外法政学院，天津 300204）

●政治理论研究

农村基层政权组织公共服务的决策与控制模式研究
——以美日印为例

靳利华

（天津外国语学院 涉外法政学院，天津 300204）

基层政权组织是农村公共服务供给主体之一，在农村公共服务中发挥着重要的作用。美、日、印等国外农村基层政权组织公共服务的决策和控制的模式各有特色，对这些模式进行分析有助于深入了解和认识基层政权组织提供公共服务的情况，对我国农村基层政权组织如何更好地提供公共服务具有重要的参考价值。

农村基层政权组织；公共服务；决策与控制模式

农村基层政权组织在世界各国农村公共服务供给中担负着不可推卸的职责和任务，在公共服务供给的决策与控制的运行过程中各具特色，形成了不同的模式。所谓决策与控制是指组织内部的信息流程和权力行使过程，也就是组织的决策、控制和操作过程。信息是组织沟通过程中的重要部分，沟通使得信息流动。在组织的信息流程和权力行使中，组织的决议部门首先要对环境进行评估，提出可行性建议，然后交给监督、管理等控制部门负责分配具体任务，具体的职能部门对相关的原材料和信息进行内部操作，操作的过程和结果同步反馈给控制部门，控制部门则接着将操作中出现的问题反馈给决策部门（如图1所示）。“只有了解组织的运作，才能认清原初政策设计是否在执行中被修正或附加新意。”[1](P185)除了上述一般共性，对于不同的基层政权组织来讲，决议权、行政权和执行权等可以由三个、两个或一个部门或机关来行使，因此，组织公共服务的信息流程和权力行使过程也是有差异的。

图1 基层政权组织信息流程一般模式

一、美国多元的决策和控制模式

美国农村基层政权组织结构形式很多，①这种组织结构的多元化使组织公共服务信息流程和权力行使呈现出多元性。“由于执行权和行政权在行使上存在共同的要求，两者通常由同一机关行使，即由执行机关承担行政职责。”[2](P69)因此，从组织结构的内部权力分配与行使看，大致上分成两种类型：一是决策机关和执行机关相分离，二是决策机关与执行机关相统一。美国高度地方自治的政治体制，使基层政权组织与上级政府之间形成独立平行的松散关系，地方基层政府对本地事务享有高度自决权。这里对美国基层政权组织的信息流通和权力行使的分析主要集中在组织本身，不涉及与上级的权力关系。

1.决策机关和执行机关相分离模式，以镇民代表大会（乡镇会议）+镇理事会（管理委员会）为代表。这种模式首先出现在新英格兰乡镇地区，现今已逐渐普及于整个北美大陆，是北美大陆最早的治理模式。该模式的最大特点是高度自治，即由全体居民直接选举产生一个代表机构——乡镇理事会（管理委员会）“来代表乡镇会议执行常规性权力”[3](P22)。该委员会的数目根据乡镇的大小而定，一般由3―9人组成，任期1年，是乡镇会议的执行机构，没有对乡镇公共事务的决策权，所有公共事务的决策由全体乡镇居民自由参加的乡镇代表大会（会议）这一权力机关决定。以布鲁克林镇为例，该镇共设有16个选区，每个选区由选民直接选举产生15名代表，任期3年。每年的5-6月和10-11月都要召开例行的代表大会，每次连续召开3天，从晚上7点到11点，讨论镇的重要事务。[4](P70)从该模式组织内部的信息流通方向来看，它的决策源只有一个——镇代表大会。按照美国地方政府高度自治的规定，乡镇内部的一切重要事务都应由相应的会议集体民主决策，会后的执行由乡镇理事会（管理委员会）的部门负责（流程1）。

由于镇民大会是非常设性机构，按照规定，由选民直接选出的理事会负责镇的日常全面工作，并负责聘请镇经理或行政长官，任命其他部门和委员会的领导人，执行镇代表大会通过的决议，对每年的镇财政预算提出建议、审查意见，管理自己的支出，配合警察和消防部门工作。理事会拥有一定的实权，但任何议案的最终决定权在镇代表大会或镇会议。从这个意义上看，对理事会或管理委员会而言，镇民大会或议会发挥着组织控制的作用。一方面，他们负责督促理事会按照议会通过决议，在理事会下属的各部门和委员会之间进行更具体的工作规划，并交给各部门和委员会执行；另一方面他们也需要及时掌握各部门和委员会反映上来的信息，以便进行及时的工作和目标调整，并根据这些情况议出下一次会议的事项。由于理事会的职责所在，实际上它成为具有实权的机构，发挥着常设性决策机构的功能。

理事会是执行代表大会决议的机关，负责落实一些议会的决议，具有某种操作性功能；同时又负责招聘经理和任命理事会的下属部门和委员会，行使一定的决策权，它在一定程度上承担起了组织内部的控制、监督功能。理事会的下属部门和委员会是整个组织的具体的执行部门，接受理事会的任命，负责具体的工作，承担着组织的主要操作功能（流程2）。下属部门和委员会的执行情况要及时反馈给理事会（流程3），理事会再反馈给大会（流程4）。从该模式看，镇代表大会或镇会议的主要任务在于进行目标决策，理事会或管理委员会的主要任务是根据议会的方针制订相应的专门实施计划，拿出具体措施，布置相关工作，然后通过下属的部门和委员会落实和执行。理论上，相对于镇民大会或议会，理事会是操作执行部门，但是对于其下属部门来说，它则是决策和控制部门。因此，实际上，理事会扮演着决策、控制和操作三重角色，而决策和控制角色最明显。

2.决策机关与执行机关相统一模式，以委员会型的组织结构为例。委员会型的组织结构是指由选民选举产生的，同时拥有议决权、行政权和执行权的机关。该“委员会举行会议时行使议决权，会议结束后，委员作为执行权的行使者依据会议的决议直接领导所属行政部门的工作，实施对社会公共事务的管理。”[2](P71)委员会的职责是，一方面制订法令，通过县预算；另一方面行使具有任命行政官员、审定执照申请、监督公共工程等行政职能。实际上，委员会型政府运作中也存在差别。在有的委员会型中，因委员会主席的资力深、能力较强，常常决定大部分的行政事务，立法和决策则由其他委员会委员来处理。有的委员会型政府中，由富有经验、能力较强的专职秘书负责财政和行政管理，委员会委员是兼职，不过问行政事务。有的县则由一名民选的县长作为委员会主席，他负责司法事务的同时还负责财政和行政事务。“这些选出的官员要对议会做的基本决策负责，行政管理体制也组织为统一的、层级化的命令结构，以便所有的行政管理服务都在最高行政长官的指挥下协调进行。”[3](P86)由此，“委员会的委员具有双重身份，他们既是政策的制定者，又是政策的执行者。”[2](P71)委员会是集控制、决策、操作等多项功能于一体，将信息流程缩短，实行内部直接交流。

二、日本单一的决策和控制模式

日本是中央集权的单一制国家，实行的是典型的一体化地方政府模式。基层政权组织的结构形式由中央统一创立，实行议行分离。在日本农村公共服务供给中，基层政权组织的信息流通和权力行使呈现出一种相同的运行模式。从日本基层政府町村内部的信息流通方向来看，它的决策源并非单一，每一级都是其决策源。针对不同的参照对象，其在信息流中的地位是不一样的，这是因为有不同参照层的因素，也有政府体制的特征和政治文化传统的影响等因素。按照地方自治制度，基层地方的一切事务应该由地方的决策机关——议会民主进行决策，然后交给行政机关——政府等部门执行。

就整个地方基层来说，地方的议会可以说是辖区内的最高决策源。它要检查町村工作或要求监督委员会监查其工作；可向町村政府关于町村的公益事项提出意见书；可要求町村政府对国家机关的委任事务说明情况并提出意见；可以调查町村的事务；可接受居民请愿，并采纳事项，要求町村政府做出处理结果报告。

当然，町村议会仅仅是定期的非常设性机构，为了对地方基层日常事务进行监督和维护会议决议并实施的监督，议会设置了町村议会议长、副议长和各种常设委员会，如总务常任委员会、土木常任委员会。从这个意义上将讲，相对于政府行政执行部门，他们发挥着组织控制的作用：一方面他们负责督促政府各机关部门按照议会的决议，内部进行合理的分工和更加细致有效的工作规划，并交给政府相关部门执行（流程1）。另一方面，他们也需要及时掌握政府部门反映上来的各种信息，以便进行目标调整，并根据情况做出下一次的会议议题。因此，议会是地方基层的决议机关，发挥着事务决策功能。

如果说议会是地方基层公共服务的最高决策源，那么政府则是其执行部门，按照信息的流向从决策到执行。町村政府作为一个独立的执行机关，为了执行任务在町村长一级下设了许多的委员会或委员：如，教育委员会、选举管理委员会、监查委员会、地方劳动委员会、淡水渔业管理委员会和农业委员会等。当然具体到某一个地方要设置哪些委员会，则要根据该地方具体情况而定，但教育委员会、选举管理委员会、监查委员会和农业委员会是必须设立的。这些委员会作为町村的直属机关，独立处事的权力比较大，只要不违反规定的法律和政策，町村长对这些委员会或委员提出的处理意见，不能根据个人的判断而随便予以否定。当然，町村长有权调整其他执行机关（委员会及委员）之间的关系。政府中的委员是政府的工作人员，具体的操作者，他们的信息执行情况可以反馈给町村长（流程3）。町村长是政府的主要负责人，要将政府各部门的工作信息反馈给决策机关（流程4）。从整个组织信息流程看，町村长是议会决议和上级部门信息的传达者，负责将议会和上级部门的决议信息传递给政府的各个具体的执行部门；另一方面，在政府组织内部，它担负着领导、指导、监督政府的行政工作的功能（流程2）。町村长既是行政机关的领导，又是议会决议的总执行者。也就是，町村政府在执行町村议会决议的同时，也执行上级政府机关委任的事务。政府在信息的决策和传递过程中具有极强的独立性、自主性，政府则有选择性的向议会反映政府的工作情况和对决议的执行情况。对于日本地方基层的决策和执行部门，双方各自独立，各自分享一定的权限，通过相互制衡，达到正常运转。

三、印度复杂的决策和控制模式

印度政权体制的层级特征和基层政权组织的双重身份使得组织内部信息流通极其复杂，权力行使繁杂，在公共服务的决策和控制中形成了复杂的模式。从印度潘查亚特体系组织内部的信息流通方向看，它存在着多个决策源，几乎每一级都可以成为一个决策源。针对不同的参照对象，其在信息流通中的地位也不同。这是因不同的参照层次造成的，同时也与潘查亚特的体系结构、组织性质、自治组织与政府组织的关系等方面有关。按照潘查亚特的管理体制，村民的一切重要事务由村民大会集体决议、民主决策，会后的执行由村潘查亚特执行。就整个行政村而言，村民大会可以说是基层辖区内的最高决策源。法律规定，村民大会每年召开1次或2次，主要报告工作、计划和预算等。

村民大会是定期的非常设性机构，而大会闭会期间的实际权力和执行机关则是由村民大会选举产生的村潘查亚特，村内重大事务一般还是由村潘查亚特决定。村潘查亚特由参加村民大会的成年公民选出，任期3-5年。村潘查亚特主席1名，是村的主要负责人，具有行政职能。从这个意义上讲，村潘查亚特主席相对于村民大会，具有执行大会决议的功能（流程1）；相对于村潘查亚特的工作人员来讲具有决议的权力和控制、监督的权力（流程2）。村潘查亚特的工作人员则是具体工作的操作者，同时将工作的情况反映给主席（流程3）。

印度的潘查亚特是由村、区、县组成的三级体系结构，如果说，村民大会是村的最高决策源的话，那么，其他的层级组织设置就不能用决策、执行等单一权力概括。从潘查亚特体系的内部信息流来看，选择不同的参照对象就会有不同的权力。再加上，自治组织与行政组织合二为一的特殊组织体制，使组织的权力更加复杂，信息的流向也错综复杂。以村潘查亚特为参照对象，其有效的信息流实际上表现为三条平行沟通模式，即同级的权力机关、上级潘查亚特和行政机关。村潘查亚特的主席将来自三个不同部门的信息进行整合、负责安排给具体的工作人员，并将执行的情况反馈给不同的机关（流程 4）。

印度有的邦没有设置区一级的中间组织，因此村潘查亚特是县级或区级的代理机关和行政的执行部门，村潘查亚特接受来自村民大会、上级潘查亚特的指导和控制。同时村潘查亚特也是国家在基层的政府机关，执行政府部门的行政职能，接受来自国家和邦的指导和监督。印度的邦政府对各级潘查亚特掌握了相当大的控制权，主要是通过“推迟拨款的时间”和“削减拨款”来实现的，而且绝大部分资助还与专项经费联系起来，这对于各级潘查亚特机构来说都会产生灾难性影响。总的来看，村潘查亚特在整个的组织体系中，主要发挥了操作性的功能，扮演者执行者的角色。

四、国外农村基层政权组织公共服务决策与控制模式的启示

国外农村基层政权组织公共服务供给中的信息流程和权力行使是有很大差异的，通过对不同模式的分析，我们从中得出一些对我国农村基层政权组织建设发展有益的启示。

1.高度民主自治下的组织结构与权力分配有利于内部信息的流通和民主权力的行使，公共服务的供给高度反映了农村居民的实际需求。从美国农村基层政权组织结构类型的多样性和权力的内部分配看，体现了村民高度自治的政治体制特征和因需而设的地方特色。由于基层政权组织是由村民直接选举的人员组成，具有严格的程序和规定，使得组织内部的信息流通渠道畅通。组织的决策和部门的领导人任命都有高度的透明度，因此，民选的代表大会或议会成为最稳定的决策源，组织内部信息的双向流动顺畅，从而居民的公共服务需求的信息得到充分的流通，居民的服务需求意愿得到充分有效的表达，服务供给的决策也体现了高度的民主自决。原因在于：一是基层政权组织权力主要来自组织授予，即组织的运行主要通过组织结构所授予的职权维系。职位有限，能胜任者多，这就需要通过选举才能取得职位获得职权。一旦获得职位后，这个人就拥有了一定的权责。组织结构的职责权力也就自然形成了。二是对于基层政权组织中的个人而言，他在组织中的权力依职位而定，与个人的影响力关系不大。三是对于想获得组织权力的人而言，途径都是一样的，就是通过村民的选举。据此，在我国农村基层组织的建设中应建立通畅的居民意愿表达渠道，保障农村居民的公共需求信息能够得到充分的传递，公共服务的决策能够做到因需而定。

2.集权体制下的组织结构与权力分配对信息决策具有一定制约作用，不利于基层政权组织公共服务的决策与控制。由于日本地方政府的“三分自治、七分集权”的体制特征，基层政权组织的权力行使具有明显的集权色彩，组织内部权力的约束性因子较多，组织的操作性功能较为突出。组织领导虽然经过选举产生，但是权力有限且受到上级部门的监督和制约。组织权力更多地由上级授予，是自上而下产生的，属于体制性权力。议会只是本组织的决策源之一，上级相关部门都是组织的决策源，因此，不同的参照对象，组织权限也不同。基层政权组织在公共服务决策与控制中主要表现为：一是程序性决策源。基层政权组织既是上级部门的下属机关，本级部门的决策机关，同时还是辖区内行政村的上级委任机关。这里，基层政权组织是一个位序性组织，本级决策机关处于一个固定的程序位置上，公共服务的决策性功能较弱；二是对于基层政权组织的个人而言，获得权力的途径除了选举，还可以通过上级部门的任命和町村长的推举，公民的公共服务需求意愿表达具有某种程度的间接性。由此，对于单一政治体制的基层政权组织来讲，应当具有明确的权力和职责，中央与地方之间在公共服务的供给权责中应遵循“公共服务供给的最优原则”进行合理分配，以保证地方基层最基本的公共服务供给能够实现。

3.层级体制下的组织结构与权力分配使得信息渠道复杂化，但完善的民主制度使得农村公共服务的提供在决策的合法性、透明度和回应性等方面都有着良好的表现。印度基层政权组织具有复杂而突出的层级权力特点。从职权来看，三级潘查亚特关系密切，共同行使对乡村的管理，只是各级的权力分配不同。在大多数邦，村潘查亚特成为事实上的代理机关或行政机构，受到区潘查亚特的领导与控制。在没有中间一级的邦，县的潘查亚特作为开发单位，具有行政权，其下级的机构则是其代理机关或行政机构。对于最基层的村潘查亚特来说，区和县都是其权力中心，受到上级（区或县潘查亚特）的控制和监督。这种严格的层级权力结构致使组织内部信息流通受到影响，但印度较为健全的村民自治制度却从另外一个层面弥补了这种不利的影响，村民的参与与监督机制保障了其公共服务需求基本得以实现。因此，对于层级体制下的基层政权组织来讲，完善基层民主制度，保障基层信息渠道畅通将有利于基层地方公共服务决策的合理制定和执行。

4.从信息流程看，基层政权组织决策机关的决议多是原则性和目标性的，针对执行机关的具体决定则很少。对于职能部门的一般日常性事务的操作性安排首先来自于管理部门，由管理部门的负责人首先对决议机关的决议进行协商、安排，然后做出执行的详细规划和计划，接着再传达给职能部门的负责人。相对来说，组织的管理部门和职能部门的负责人决议事务性更强些，尤其是在一些特殊的情况下，对于一些非例行性的事务，他们的指导具有极强的针对性和具体性，此时的管理部门也发挥了重要的执行（相对于权力机关）功能和决策（相对于职能部门）功能。整体上，从权力运行的正规化程度看，美国基层政权组织的决策性功能更突出，印度基层政权组织的操作性功能较明显，日本的基层政权组织的决策性和操作性的双重性功能则较突出。目前，我国的基层政权组织在公共服务的供给中更多的是担负着执行性功能，在地方的公共服务供给中自我决策功能有限。因此，应大力增强基层政权组织的决策性功能，发挥其在地方公共服务供给中应有的作用，提高地方基层公共服务供给的效能。

注释：

①农村基层政权组织结构形式主要有：县的组织结构类型主要分委员会型、委员会+行政官型和委员会+民选县长型；镇的组织结构类型主要有镇民大会+委员会、镇代表大会+委员会；村的组织结构类型有村长议会型、委员会型和经理制型。

［1］R.F.Elmore：Orgnizational Models of Social Program Implementation，Public Policy，v.6，No.2.1978.

［2］徐勇，高秉雄：.地方政府学［M］.北京：高等教育出版社，2005.

［3］高新军.美国民间组织参与地方政府治理的案例调查［M］.西安:西北大学出版社，2007.

［4］【美】文森特·奥斯特罗姆，等.井敏，美国地方政府［M］.陈幽泓译.北京：北京大学出版社，2004.

The Mode of Decision-making and Control of Public Service of Grassroots Regime in the Rural Area

Jin Lihua

The rural grassroots regimes are the basic subject to supply public service,which play the important role.This paper analyzes the different model of decision-making and control of public service of the rural grassroots regime.It focuses its attention on three typical countries:the United States,Japan and India.The analysis of the different modes will help the grassroots regime in China to supply better public services.

rural grassroots regime;public service;mode of decision-making and control

D422

A

1673－1573（2010）01－0046-05

2009-11-13

教育部人文社会科学重点研究基地重大项目：“农村基层组织、公共服务体系与政府兴农政策的国际经验研究”的课题阶段性成果之一（项目编号：05JJDZH233）。

靳利华（1971-），女，河北石家庄人，天津外国语学院涉外法政学院讲师，博士，研究方向为国际政治、社会建设的国际经验研究。

学 诗

责任校对：孙 飞