从政府过程谈人民代表大会制度的完善

2010-12-27郑春勇

人大研究 2010年5期

□ 郑春勇

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，用政府过程研究方法来考察人民代表大会制度能够较好地揭示人民代表大会的实际运行情况，从而发现问题并提出切合实际的完善人民代表大会制度的思路。

一、相关文献综述与评价

从笔者所搜集到的资料来看，近几年国内学术界对于如何完善我国人民代表大会制度的研究可以概括为四个方面：一是人大代表的选举及相关制度研究，二是监督与被监督制度研究，三是扩大人民代表大会法定权限的研究，四是人大内部机制与机构改革研究。

在人大代表的选举及相关制度研究方面，国内学者关注的较多，观点驳杂。这一类的研究一般是按照“问题——对策”式的进路展开。学者们所指出的人大选举制度中存在的问题主要有：选举过程缺乏群众参与，选举的民主性、公正性、公开性不够；代表候选人的提名机制不健全；选举监督和选举诉讼缺乏有效的制度保障等[1]。由此，相应的改进方法也是明确的，如建立专职的选举机构、提高代表候选人的选举资格、实行专职代表制、改进代表名额分配、科学划分选区、规范候选人提名机制、改进选举监督机制、完善选举诉讼机制等等[2]。

在监督与被监督制度研究方面，相关的研究状况呈现出一些特点。首先，关于人大如何完善对“一府两院”的监督论述的较多，而对人民如何监督人大和人大代表的研究较少。其次，在研究方法上，引入了博弈论等分析工具来研究人大与“一府两院”的关系[3]。最后，出现了人大监督评估[4]和强化对人大的监督[5]等一些提法。

在扩大人民代表大会法定权限的研究方面，学者们提出了一些新的观点，如：让新闻舆论对人大负责、强化舆论对政府工作的监督；将审计权划归人大、让审计机构对人大负责[6]；把各种价格听证会的组织权交给人大、让人大来主持听证会等。

在人大内部机制与机构改革研究方面，也有不少成果。有学者提出辩论机制应该是人大议事规则的核心程序，必须实行和完善[7]。也有学者提出要健全人大常委会会议制度，在邀请代表列席会议的基础上，可以建立公民旁听常委会会议制度。还有学者提出了改革各专门委员会工作机构的思路，如制定专门委员会议事规则、明确专门委员会工作机构的职责；适当增加各专门委员会的内设机构和工作机构的人员编制；赋予专门委员会对工作机构人员的人事管理权等[8]。

整体看来，国内学术界关于人大制度的研究依然呈现出“重权力归属，轻权力运作”的特征。也就是说，许多学者是通过体制分析和制度分析来开展研究的，其指导思想是宪政规范，而不是着眼于政府的实际运作过程。从宪法上看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，但在实际的政府过程中，各级人大都是在中国共产党的领导之下开展工作的。因此，现实中的政府与宪法规范存在着一定程度的“偏离”，而要真正解决人大制度中存在的问题，还需要从政府过程入手，通过改善政府过程来完善人民代表大会制度。正如朱光磊教授所说，“任何实际运行中的政府，都不仅是一种体制、一个体系，而且是一个过程。因此，关于政府与政治问题的研究，除了坚持传统的体制研究和要素分析的研究方法外，还需要走向一个重要的领域——过程研究。”[9]

二、政府过程视野下人大制度存在的问题

政府过程研究是一种动态的、实证的研究方法。从政府过程来研究我国的人民代表大会制度，就是要从意见表达、意见综合、决策和决策的施行这四个基本环节以及政务信息传输和监督这两个保障机制入手来研究人大制度。

（一）从意见表达和意见综合环节看人大制度存在的问题

意见表达即利益表达，是政府过程的开端。阿尔蒙德和鲍威尔在《比较政治学：过程和政策》一书中曾指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。”[10]这种提出要求的过程被称为意见表达。意见综合，即若干个社会政治存在形式或意见表达主体将各自的利益诉求结合在一起，以形成一定程度的共同政治目标的过程。当代中国政府过程中，在中国共产党的有力引导下，意见表达和意见综合这两个环节是紧密联系在一起的。

意见表达的主体和意见表达的方式、意见综合的主体和意见综合的过程，反映到人大制度上，主要是人大代表的选举、人大代表的结构、人大代表的参政议政能力这三个方面的问题。

1.人大代表的选举过程亟待改善

人大代表选举制度规定各政党、人民团体可以联合提名候选人，直接选举的地方选民10人以上联名可以提名候选人，间接选举的地方代表10人以上也可以联名提名候选人。在实际的选举过程中，虽然许多地方也很重视非政党提名的候选人，但是政党提名的候选人往往会当选，而以其他形式产生的候选人却经常落选。有案例研究显示，民荐候选人和自荐候选人当选基层人大代表是非常困难的。从初步代表候选人到正式代表候选人再到正式当选，这个过程中会出现各种各样的让人费解的现象。有的地方还出现了落选者和一些选民向法院和全国人大提交申诉状却无人受理的情况[11]。

2.人大代表的结构不合理

多年以来，我国人大代表的结构都是“固化”的。除了随着社会经济的发展，调整了农村代表和城市代表的比例以外，少数民族、军人、无党派人士等代表的比例基本没有改变。人大代表结构的不合理与名额的分配有关。人大代表名额的分配方案，对当代中国社会阶层分化考虑不足。一些新兴社会阶层参与政治的热情很高，但由于缺乏合适的参政渠道，他们的政治经济利益难以得到表达。同时，一些处于社会底层的人们，其正当权利也被忽视了。最近几年的人民代表大会虽然出现了个别弱势群体的代表，但却有“作秀”的嫌疑。另外，间接选举也对人大代表的结构产生了一定程度的不良影响。

3.人大代表的参政议政能力有待提高

绝大多数的人大代表为人民群众说话办事的愿望和热情是高的，但整体参政议政能力尚有欠缺。沟通能力、协调能力和政治表达能力是一个人大代表应该具备的基本参政议政能力，与此相关的语言表达能力、文字表达能力、调研能力等则直接决定着人大代表能不能在意见表达和意见综合环节充分发挥自己应有的作用。遗憾的是，由于我国人大代表的荣誉性高于责任性，人大代表的综合素质不高、代表意识和责任感不强，许多人大代表参加人大会议只是听听报告、举举手，提不出议案、建议和意见。

（二）从决策和决策的施行环节看人大制度存在的问题

决策前的意见表达和意见综合是社会向政府“输入”的过程，而决策和决策的施行则是政府向社会“输出”的过程。在当代中国，政府过程中的决策就是在中国共产党的领导下所进行的国家立法、确定政府施政纲领、决定国家生活中的重大事项等政治行为。决策以后，就进入了“一府两院”等国家机关执行决策的阶段。

决策过程和决策的施行过程中的问题，反映到人大制度中，主要表现在人大的立法、决定重大事项和人事任免这三个方面。

1.人大立法过程与行政立法过程不分

《立法法》第八条规定了全国人大及其常委会所能制定的10项法律，但第九条却又规定“第八条规定事项尚未制定法律的，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。这一规定使得国务院在法律保留的范围上过宽，行政立法过程和人大立法过程出现了交织在一起的情况。实际上，并非所有法律草案都出自人大，而是出自政府各部门。部门立法很难中立，在具体条文中，往往可见保护部门利益的痕迹。后来，经过再三提意见，才改为政府部门起草后同人大常委会法工委反复磋商，进行解释或折衷，经三审通过。为什么人大不能起草法律文本呢？因为没有这方面的人才编制，这些编制都在政府各部委中。

2.决定重大事项过程中作用有限

“国家的重大事项”只是一个很原则性的提法，对于什么是“重大事项”，如何认定“重大事项”难以确定和衡量。因此，在实际的政府过程中，人大在决定重大事项的过程中作用有限，往往是中共中央的议事协调机构或者国务院进行决策。在国家重大事项的决定过程中，中央财经领导小组、中央人才工作协调小组、中央外事工作领导小组等中共中央的议事协调机构发挥着重要作用。而且这些党的议事协调机构是常设的，其主要任务就是统一思想，协调党和政府的重要工作和重大行动，为党的重要决策和决定国家生活中的重大事项作准备。

3.人大对人事的任免流于形式

我国的人事任免由“党委推荐、政府提请、人大决定”三个步骤组成，但在现实的政治运行中，由于党的领导及其在中国政治体制中的核心地位，党委推荐的任免对象事实上已经成为最后的任免对象，而政府提请和人大决定只不过是“走过场”而已。“党管干部”是中国官员制度的核心内容，党中央和党的组织系统在官员选择和管理中居于领导地位。在这个原则不会改变的前提下，人大对人事的任免基本上只能是形式上的。

（三）从信息传输和监督过程看人大制度存在的问题

从意见表达和意见综合，到决策和决策的施行，是一系列依次递进的环节。尽管它们之间的界限是相对的，但前后衔接的关系是明显的。而信息传输和监督过程则是与这四个环节相平行、伴随的。

信息传输和监督这两个保障机制中的问题，在人大制度中主要表现为人大的政务信息公开、人大对“一府两院”的监督和选民对人大及人大代表的监督三个方面。

1.人大的政务信息公开程度不高

大力推进人大信息公开进程，确保人民知情权和监督权的实现，是我国建设社会主义民主政治的必由之路。我国权力机关的权力来源于人民，所以必然要受人民的监督。而人民监督人大的一个必不可少的前提就是能够获知人大的政务信息。但是，现实中我国各级人大在政务信息公开上做得还不到位，难以满足选民的要求。目前，一些地方人大，特别是很多市、县级人大对政务信息公开还没有引起足够的重视，许多地方人大尤其是县级人大一般仅有一年一度人代会的公开报道。而且即便已进行“公开”的地方，也存在着随意性和制度缺陷，如只公布结果、不公开过程，只公开人代会、不公开常委会会议与主任会议等。

2.人大对“一府两院”的监督不力

从宪法上看，“一府两院”都由全国人民代表大会产生并对其负责，受其监督。而在实际的政治生活中，人大对“一府两院”的监督权的行使却很难到位。作为人大监督对象的政府领导人，大都是同级党委的副书记或常委，政府主要领导人还是同级人大代表和大会主席团常务主席，因此，政府领导人具有双重或三重身份，而人大的领导大都不是党委的重要成员。由于人大在行使监督权时存在观念上、组织上、工作上的障碍，再加上信息不对称，人大往往不敢大胆行使监督权，甚至几乎放弃了如质询、罢免、撤职等较为刚性的监督手段，监督自然也就缺乏实效。

3.选民对人大及人大代表的监督不力

根据宪法规定，公民有对国家机关及其工作人员进行批评、建议、控告等表达权，这些权利都可以起到监督人大的作用。但它们并不是权力，不具有国家强制力，国家机关受理、采纳与否，主动权仍在国家机关及其领导人手中。人大代表虽由选民选出，但人大代表与选民之间沟通少，往往只有在人民代表大会会议期间人大代表与选民之间才会有沟通，沟通比较困难[12]。而且一些选民和选举单位的监督意识淡薄，对人大代表享有的权利义务了解不够，在监督内容上更重视违法犯罪而忽视代表的参政议政能力，使人大代表缺乏外界政治压力，工作上缺乏热情。

三、改善政府过程，完善人民代表大会制度

从政府过程来看，我国人民代表大会制度存在的诸多问题在很大程度上是由于政府的实际运作过程“偏离”了宪法和法律的规定所造成的。因此，完善人民代表大会制度的基本思路应该是改善政府过程。

（一）建立规范化的人大与党委、“一府两院”的关系

改革和完善我国人民代表大会制度的核心问题是处理好人大与中国共产党、人大与“一府两院”的关系。这两对关系对我国民主政治的发展影响深远，必须予以规范化。

1.人大与党委关系规范化

人大与党委的关系贯穿于整个政府过程之中，在政府过程的每个环节都有所体现，影响着人大实际运行的方方面面。党的十六大报告在强调要改革和完善党的领导方式、执政方式时，特别提到要规范党委与人大的关系。而人大的决定权与党的决策权的关系问题，又是人大与党委关系中的关键问题。因为，没有真正的决定权就没有真正的监督权，如果处理不好人大的决定权与党的决策权的关系，整个政府过程都会受到深刻影响。

人大与党委的关系在理论上是明确的，宪法和党章也有所规定，但在实践中却一直未能正确解决。其主要根源是在观念上没有摆正党权与政权的关系，在权力运行中存在惯性障碍，在实际操作中缺乏规范。实现人大与党委关系的规范化，既要寄希望于党，又要增强人大在工作中的主动性和使命感。必须确立依法治国的政治理念，在政府过程中贯彻忠于法律和人民的准则，减少不正常因素对人大工作的干扰，尽量缩短或避免“议”与“行”上的时差、建议与立法的时差。

2.人大与“一府两院”关系规范化

我国的国家机构是一个有机整体。人大通过制定法律、作出决议，统一行使国家权力，在这个前提下，政府严格依法行政，法院、检察院正确适用法律。人大与“一府两院”分工不同、职责不同，目标和任务是一致的，都是在党的领导下，共同建设中国特色社会主义。人大依照法律规定对“一府两院”实行监督，目的是为了督促“一府两院”依法行政、公正司法，把各项工作做得更好，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这种监督，既是对“一府两院”必要的制约，也是对“一府两院”工作的支持和促进[13]。

促进人大与“一府两院”关系的规范化，一方面要避免“一府两院”尤其是行政机关代替人大决策，另一方面要把人大对“一府两院”的监督落到实处。也就是说，在政府过程中要控制行政权的自我膨胀，强化对行政权和司法权的监督和制约。因此，必须改变人大与“一府两院”在信息的获取上不对称的现状。人大对政府政务信息的掌握，关系到人大监督和决议决定的作出。人大获得的信息主要来自政府的工作汇报，所以在政府过程中要提高人大对信息的掌握能力，防止政府在工作汇报中蒙混过关。

（二）实行竞争性人大选举

选举是公民选择、挑选代理人的活动，应当有一种有利于选民作出选择决定的机制，这种机制就是候选人的竞争。实行竞争性选举，有利于提高人大选举的公正性、民主性，提高人大代表的基本素质和参政议政能力。

1.规范人大代表的初始提名

针对政党、团体提名候选人过多，选民或代表联名提名的候选人不受重视，选民的意愿不被尊重的情况，应当规范人大代表的初始提名。建议实行初步代表候选人自愿报名登记，正式代表候选人由选民（代表）预选确定的制度[14]，避免地方领导人事先圈定好候选人的提名方案让选民“讨论”。要让竞争贯穿于人大代表候选人的提名、酝酿和确定的整个过程之中。

2.建立选举过程的竞争机制

人大代表的选举过程应当充分体现出竞争性。代表候选人的宣传介绍方式也要引入竞争机制。要建立一种由选举委员会介绍，推荐候选人的政党、团体和选民介绍，候选人自我介绍“三结合”的宣传介绍候选人的方式。当然，引进竞争机制后，有必要健全相关的法律法规，禁止介绍中弄虚作假、造谣诽谤、人身攻击之类的行为。还要特别规范大众传媒在选举宣传中的行为。

（三）优化人大运作过程

政府过程的优化一般有两种实现方式，一种是自上而下的，一种是自下而上的。根据我国的现实情况，我国人大制度的改革应该选择一种自上而下与自下而上相结合、主要依靠以地方人大改革来推动全国人大改革的路径。

最近几年，一些地方人大的创新为人大运作过程的优化做出了榜样。贵阳市人大推行的市民旁听制度、温州的“代表在线”、浙江温岭新河镇的公共预算改革等都是地方人大优化政府过程的典型案例。全国人大经过几十年的改革发展，也体现出了“复合一院制”的特征。这些不断涌现的政府过程创新实践无疑有利于提高公民的民主意识，加强公民理性政治参与的技巧和能力，值得推广和借鉴。但是，创新是无止境的，这些局部的改善相对于整个人大改革来说是远远不够的。人大的政府过程优化，应该以民主、高效、公开为努力方向，这需要人大工作人员的进一步深入探索，更需要党委和社会各界的支持。

（四）强化对人大的监督

权力的运行过程也是权力人格化的过程，要通过具体的人对权力的拥有和行使去实现。因此，也就需要对权力的拥有者和行使者进行制约和监督。从宪法上来看，人民是国家权力的原始所有者，人大的权力来自于人民的授予，人大要对人民负责，受人民监督。另外，人大对“一府两院”监督不力的原因之一就是缺乏选民监督这样的外在压力。

从我国的实际情况来看，应该强化对人大的整体监督，同时，要防止对人大代表个体监督的异化。要建立人大代表述职制度，增强人大代表的责任感和危机感。建立人大工作奖惩激励机制，解决人大代表和人大其他工作人员有职无责的问题。还要充分发挥选民、新闻媒体和社会组织的监督作用，努力构建和形成一种选民监督、媒体监督、社会组织监督与专门的代表监督机构监督相结合的多元监督格局。

[1]孙彬：《我国人大代表选举制度改革初探》，载《中国党政干部论坛》2000年第2期。

[2]常素芳：《人大代表选举制度改革途径探析》，载《科技信息》2007第30期。

[3]张鹏、陈建智：《博弈的均衡:人大和“一府两院”监督与被监督的关系探析》，载《广州大学学报（社会科学版）》2009年第6期。

[4]刘嫣姝：《我国人大监督评估机制的现状与制度设计刍议》，载《人大研究》2009年第9期。

[5]王成民、梁凤菊：《试论强化对人大的监督》，载《工会论坛》2009年第4期。

[6]李韦：《改革人大运行机制加强人大对政府的制约与监督》，载《信阳农业高等专科学校学报》2008年第4期。

[7]戴激涛：《辩论机制：人大议事规则的核心程序之构建——以广东经验为分析范本》，载《人大研究》2009年第9期。

[8]刘淑君：《改革全国人大各专门委员会工作机构的思路》，载《人大研究》2001年第12期。

[9]朱光磊：《当代中国政府过程》（第三版），天津人民出版社2008年版。

[10]【美】阿尔蒙德、鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，东方出版社2007年版，第179页。

[11]林峰：《人大选举制度的现状及其未来》，载《法治论丛》2009年第3期。

[12]李兵：《政府过程视角下人民代表大会制度的优化》，载《理论观察》2008年第6期。