财政支农支出中的多重委托代理失灵与治理

2010-12-26周荣青

地方财政研究 2010年12期

关键词：支农委托代理

周荣青

（江苏省审计科研所，南京 210009）

财政支农支出中的多重委托代理失灵与治理

周荣青

（江苏省审计科研所，南京 210009）

与一般的公共支出过程中的多重委托代理关系所不同的是，财政支农支出中的多重委托代理关系尤为错综复杂，涉及到农民公众与立法机构或政府之间；上级政府与下级政府之间；中央、地方各级政府与财政部门、涉农管理部门之间；上级涉农管理部门与下级涉农管理部门之间；财政部门、其他涉农管理部门与项目单位之间五层之多。纵横交错的多重委托代理往往产生失灵现象，造成财政支农资金的浪费与低效。本文提出：一是结合“省直管县”财政体制改革，划分各级政府间的财政支农事权，简化各级政府间的纵向委托代理关系；另一方面，通过按照“决策—资金分配—执行—监督”四分离的原则，建立起财政支农资金管理委员会负责决策、财政部门管资金、涉农主管部门管项目、审计部门负责监督的纵向联动和横向联合的组织协调工作机制，从而减少同级支农主体间的横向委托代理链条。

财政支农多重委托代理省直管县财政支农管理委员会

一、财政支农支出过程中的多重委托代理关系与失灵

从财政支农资金的投入、分配、使用和管理的全过程来看，财政支农支出同时涉及各个层级的政府及其部门。这些政府及其部门围绕提供农村公共产品这一共同目标对财政支农资金行使各自的资金处置权与监督权。而由于财政支农领域的特殊性，各级政府及其部门并不能直接参与提供农村公共产品，而是要通过将财政支农资金的各项权利委托给基层政府及其部门来实现，而在财政支农资金权力的委托代理过程中，有着错综复杂的多重委托人和多重代理人特点（见图1，箭头指向为代理人，箭头出处为委托人）。

（一）农民公众与立法机构或政府之间

财政支农支出过程中，公众首先将财政支农资金的全部处置权与部分监督权委托给最高权力中心——一般立法机构，立法机构再将财政支农资金处置权与部分监督权委托给政府，政府通过处置财政支农资源而成为农民公众的事实代理人。作为财政支农政策主要受益者的农民大众，因其人数众多而陷入“集体行动的困境”之中，因而农民对政府的政治约束较小，所以政府很容易做出不符合农民利益的制度安排。

（二）上级政府与下级政府之间

在实践中，中央和地方各级政府在财政支农投入的领域、范围、责任上没有明确的界定，加上我国地方尤其是县级政府财力非常有限，有的本该由中央、省级政府承担的支农事务却推给了基层政府；同样，很多本该由地方政府承担或由中央政府和地方政府共同承担的支出责任往往由中央政府包揽。因此，在财政支农支出过程中，往往混淆各级政府的财政支农职责，无论是项目种类、大小，一般都是由中央通过定项目或把握财政支农项目和资金的审批权，以及通过将财政支农资金这块“大蛋糕”切块到各省和直辖市，再由各省和直辖市下拨到基层政府，最终通过基层政府向农民公众提供公共品的这种层层委托代理的形式，形成了从中央、省、市、县、乡这五级之多的政府间多层级的多重委托代理关系。在这一长长的上下级政府间纵向委托代理链条中，每一级政府都既是委托人的代理人，又是代理人的委托人，有着双重身份。

在各级政府的委托代理过程中，每一级政府往往保留各自对财政支农资金的部分处置权即立项审批权。由于作为委托人的上级政府对广大农村基层缺乏相应的“三农”公共产品偏好的信息，政府在保留部分处置权即立项审批权时，由其确定的财政支农支出往往不能满足或偏离广大农村的需求，从而导致政策失灵。同样，由于众多的政府与多级代理层层相嵌，信息搜寻成本的高昂以及信息传递中的障碍使得上下级政府之间处在一个不完全信息的动态博弈过程中，而下级政府作为代理人，出于自身利益考虑，或出于“政绩”的需要，表现出隐瞒偏好、虚假申报、挤占、挪用、闲置、滞留财政支农资金等问题。

（三）中央、地方各级政府与财政部门、涉农管理部门之间

每一级政府会对相应的财政支农资金在财政部门和涉农管理部门中进行划块与切割，由于财政支农领域涉及到的部门有发改委、财政、科技、水务、林业、国土、农业、交通、民政等十几个，各个部门都有各自对财政支农资金的全部权利，即处置权（包括立项审批权）与监督权，且各自的权利、职责往往没有明晰的界定。由此实际上形成每一级政府将财政支农资金全部权利全部委托给了多个代理人。这些作为政府代理人的各个部门之间的关系是模糊的，每一个政府部门都拥有一些凌驾于其他部门之上的权力，而其他部门又拥有对它的影响力，这些模糊的关系使得这层委托代理变得复杂。各个代理人之间的代理任务或交叉或重复，必然造成部门之间的政策不尽协调，重复建设，并消耗大量行政成本。

（四）上级涉农管理部门与下级涉农管理部门之间

与一般的公共支出过程所不同的是，财政支农资金在行业部门按条条拨付，在部门内部也构成了财政支农资金权利的纵向委托代理长链条。对于基层涉农管理部门来说，实际对其有影响的委托人除了有本级政府还有上级政府部门，也就是每一个政府部门要应付多个委托人。在多重委托人下，迪克西特认为委托人之间的自然合作是比较困难的。迪克西特用模型分析得出结论：n个不合作的委托人的纳什均衡激励机制的激励强度只是由一个真正统一委托人所提供的次优激励机制的激励强度的1/n。因此，财政支农效率低下也就有其必然性。

（五）财政部门、其他涉农管理部门与项目单位之间

对于广大项目单位来说，由于代理财政支农的部门之多，项目使用单位可以寻求不同委托人进行合作代理，而不同部门也可以寻求不同的项目使用单位进行代理。不同涉农管理部门与项目单位之间的委托代理关系更接近于市场上的买卖双方的委托代理关系，所不同的在于，在这一层委托代理关系中，代理人既没有财政资金处置权，也没有财政资金监督权。在这里，涉农管理部门作为买者处于信息劣势，而处于这样信息劣势的多个委托人的存在，多头申报现象必然无法遏制。

通过上述委托代理关系的分析我们会发现，在财政支农支出过程中，财政支农资金的处置权与监督权除了在公众和各级政府之间存在委托代理关系，在政府内部又有若干层级的交错委托代理关系，这样的委托代理关系相互交织，形成网状、交错的委托代理链条。

每一级政府或政府部门都有双重身份，既是代理人又是委托人，并有多重委托人同时又有多重代理人。这种复杂的委托代理关系的结果就是：一是因委托代理链条太长太多付出高昂的委托代理成本；二是由于缺乏必要的监督和约束使得政府所确定的公共产品的供给难以满足民众的愿望和要求，最终要导致社会福利损失；三是多个委托人之间、代理人之间互相不合作，重复建设，消耗大量行政成本，从而财政支农效率低下；四是信息不对称造成滞留、挪用、贪污、挤占、虚假申报或多头申报等现象难以从根本上得到遏制。

二、财政支农支出多重委托代理失灵的治理对策

（一）结合“省直管县”改革简化政府间委托代理关系

目前我国财政支农支出过程实际上就是提供农村公共产品的过程，涉及到公共产品提供主体、各主体间的职责划分、财政资金分配关系等问题，因此，财政支农支出中的上下级政府委托代理关系必然受制于我国现行的财政管理体制。而我国1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，虽然初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，但对中央和各级地方政府事权没有明确界定，政府间财权与事权的责任界限模糊，“越位”与“错位”现象经常发生，因而也造成了财政支农支出中的上下级政府委托代理关系的错位与混乱。在现行“省直管县”政府间财政管理体制改革背景下，理顺上下级政府间的财政支农支出的财权与事权关系，应该是理顺财政支农支出中的上下级政府委托代理关系的前提。

1.在规范各级政府支农管理事权的基础上，充分发挥县级政府支农主体作用

首先，合理规范各级政府支农管理事权。根据公共产品的层次性理论，应根据受益范围确定农村公共产品提供的主体，也即：全国性或跨省区、跨流域的财政支农事项应由中央负责，兼有全国性和地方性的财政支农事项应由中央和地方政府共同承担，并按具体项目确定分担的比例；其他地方性财政支农事项，应由地方财政负责。在“省直管县”财政体制改革背景下，首先应当取消原来省、市级政府及其涉农主管部门层层安排属于基层事权范围内的支农项目的做法，明确跨市、县的财政支农事项由省级政府提供，本县域范围内的财政支农事项则由县一级提供。

其次，兼顾效率原则，充分发挥县级政府支农主体作用。即根据效率高低来确定一项公共产品应由哪一级政府提供，实际上也是就近、便利原则的体现。由于在中国广大农村，县级政府是当地财政支农事务的直接管理者，在农民需求偏好、地方要素禀赋方面比上级政府有更大的信息优势，更能有效地提供公共物品。因此，在效率原则下，除了明显具有全国性或跨省区、跨流域特征的财政支农事项外，其他大多数财政支农事项（如扶贫开发事务）的责任主体都应该在县级。为此，在“省直管县”财政体制改革背景下，市级不再干预县一级政府的财政支农事项，而省级以上政府也应不再对县级具体项目立项和审批，而是通过中央制定新农村建设的中长期发展规划及年度工作计划的指导意见，县级政府按照中央“三农”工作指导意见总体要求，结合当地农村经济发展特点，因地制宜，统筹安排具体项目实施，并对资金使用和项目实施的效益性、效果性负责。同时，中央或省级只规定对县级重大投资项目采取备案制，把农业建设项目的决定权、资金分配权和责任同时直接下放到县一级，真正做到“资金到县、项目到县、责任到县、管理到县”，强化县级政府在财政支农中的自主权和责任主体作用，大大简化上下级政府间不必要的委托代理关系。

2.规范各级政府财政转移支付，尤其是省级以下政府间转移支付，实现财权与事权的对称

事权与财权的对称性并不要求各级政府的直接财力与事权完全对等，而要从强调各级政府可利用财力对事权的保障能力角度来衡量。因此，科学规范的转移支付制度是解决财权与事权统一的重要基础之一。

首先，在财政支农资金往来上，应按“省直管县”财政体制改革的要求，明确建立省与市、县之间的财政支农资金直接往来关系，取消市与县之间的财政支农资金往来关系。由此逐步探索省级对县级财政的直接转移支付方式，减少间接转移支付，减少纵向委托—代理链条的层级数。并随着省级转移支付制度的规范，可以尝试在中央和县级之间建立财政支农专项资金的直接转移支付制度。

其次，应按“省直管县”财政体制改革的要求，在省财政与县财政之间尽快建立以一般转移支付为主，专项转移支付为辅的直接转移支付关系，以便县级政府有充分的财力自主安排属于自身事权范围内的财政支农支出，使其财权与事权相配套，从而为简化上下级政府间不必要的委托代理关系提供配套财力保障。

（二）建立同级政府各组织间权力的协调机制，减少同级政府间“委托—代理”链条

为有效克服支农资金分配、使用、管理等环节的复杂委托代理关系带来的效率损失，需要充分理顺并重新调整各涉农管理部门的职权关系，按照“决策—资金分配—执行—监督”四分离的原则，建立起财政支农资金管理委员会负责决策、财政部门管资金、涉农主管部门管项目、审计部门负责监督的纵向联动和横向联合的组织协调工作机制，从而减少对财政支农资金处置权和监督权的委托代理链条。（具体见图2、图3）。

1.县级政府各组织间权力协调机制的建立

（1）决策权的协调

首先，决策组织机构的建立。在县级成立以县长或分管县长挂帅，财政部门、农口各部门与科研院所专家团共同参与的“财政支农资金管理委员会”，统一领导、协调所有财政支农事项，决定财政支农资金的全部处置权与监督权。

其次，决策组织机构的职责。第一，在县委、县政府的统一领导下，根据中央关于新农村建设的中长期发展规划及年度工作计划和中央各涉农部门的意见，结合本县委、县政府新农村建设的中长期发展规划及年度工作计划，由其负责支农发展战略规划、政策、年度投向和投入计划布局的研究制订；第二，协调各涉农主管部门、科研院所的专家对财政支农发展规划、政策、计划等进行论证或实地考察，并根据论证、考察结果合理规划涉农项目；第三，负责召集各涉农主管部门、科研院所的技术专家、经济专家、财务专家，对各部门、各乡镇申报的财政支农项目组织评审，对符合条件要求的项目，分轻重缓急按类别、地域等排序，并建立项目库，实行动态管理。通过围绕“财政支农资金管理委员会”所规划的项目和结合审批申报的财政支农项目，决定财政支农资金的全部处置权，由此实行“自上而下”和“自下而上”相结合的财政支农政策决策机制，从而统一财政支农政策窗口。

（2）资金分配权的协调

县级财政部门根据“财政支农资金管理委员会”对支农资金的处置（即立项审批）决策，将所有本级、省级、中央级的财政支农资金集中，制定预算、统一分配资金的使用；通过实行国库集中支付制度和项目报账制，并根据支农项目进度将所需资金直接拨付给项目工程单位或商品与劳务的供应商手中。同时，取消各个农口部门的财政专项支农专户，各涉农主管部门如发改委、水利局等不再分配涉农资金，只拨付其履行管理职责的必要行政管理经费，从而形成一个漏斗向下的资金分配权的协调机制。

在这个过程中，为控制项目质量和加强资金管理，应明确只有在项目主管部门签署了合格质量监督意见或鉴定书之后，县级财政部门才能将资金直接拨付。

（3）项目执行、实施、管理权的协调

各涉农职能主管部门如农业、发改、国土、科技、林业、交通、水利等不再分配涉农资金，也不再审批涉农项目，主要在财政支农建设前期，在财政支农管理委员会的统一领导下，负责对三农发展规划、战略、政策的研究和对涉农项目的计划申报、调研并参与论证；在财政支农项目建设过程中，根据各自机构职能负责相对应类别的支农项目的具体执行、组织实施、监督管理，如负责招投标、落实项目建设责任、工程管理、合同、竣工验收、项目施工监理以及项目完工后的考核评价等工作；在项目实施过程中签署相关质量监督意见或鉴定书，作为财政部门拨款给项目单位的直接依据。

（4）监督权的协调

财政部门应通过修订完善专项资金使用管理细则，规范财政预算分配方法和资金分配的标准、使用范围，从而从源头上堵住资金被挪用、截留的情况。另外，通过建立健全财政支农专项资金的管理监督检查机制，明确每一财政支农专项资金的责任人，对项目的财政拨款使用效益进行分析、评价，依法对项目具体执行和资金使用行为以及各有关责任人实施严格的奖惩措施和责任追究制度。

各涉农主管部门（项目主管部门）要从技术条件、过程规模、资金专款专用等方面进行项目监督，监督的内容主要包括：项目是否按设计要求如期竣工；社会效益和经济效益是否达到预期的目的；工程项目支出中有无高估冒算、损失浪费等以及工程是否有偷工减料等现象，以确保工程质量。

审计部门要对包括财政支农资金管理委员会、财政部门、各涉农主管部门、项目用款单位的农业专项资金进行全过程的跟踪审计或审计调查，总结分析专项资金的使用情况，对存在的问题提出意见并及时处理，确保专项资金合理、安全、有效使用。

2.建立中央、省级、县级政府间的纵向协调机制

通过在县一级成立“财政支农资金管理委员会”，理顺和重新调整县级各涉农部门职权的基础上，突破建立县级的协调机制的做法，将此做法衍伸到省级直至中央一级，取消市与县之间财政支农管理的往来关系。为此，在省一级以上成立对应的“财政支农资金管理委员会”，协调省一级以上各涉农部门，统一支农项目决策。同样，对省级、中央各涉农部门除财政部门外，不再分配涉农资金，只负责项目调研、申报、实施和管理。在此基础上，中央、省一级对财政支农资金的各项权利通过各级“财政支农资金管理委员会”统一发生联系。

通过按照“决策—资金分配—执行—监督”四分离的原则，建立起财政支农资金管理委员会后，由于财政资金的处置权统一归为财政支农资金管理委员会，除了财政部门、审计部门保留一部分财政资金的监督权外，其他涉农管理部门只作为财政支农资金管理委员会的一个成员部门，执行相关财政支农管理事项，当中并不涉及财政支农资金处置权和监督权。因而在财政支农资金处置权和监督权上，原来的政府与财政部门、涉农管理部门之间的十多个委托代理关系将简化为政府与财政支农资金管理委员会之间单一的委托代理关系，大大减少横向委托代理链条；相应地，财政支农资金管理委员会和财政部门、涉农管理部门之间的关系也就内化为委员会内部管理关系。同时，政府部门间的纵向委托代理链条也由于各级“财政支农资金管理委员会”的成立而较少，从而大大提高财政支农效率。（见图3：实箭头为包含财政支农资金处置权的委托代理关系，虚箭头不包含财政支农资金处置权的委托代理关系）。