新中国干部考核评价机制的历史演变及启示

●陈东辉

新中国干部考核评价机制的历史演变及启示

●陈东辉

新中国成立后，我们国家的干部考核评价机制经历了以政治思想为主导因素的考评制度、向以经济发展为主导因素的考评制度、再向以科学发展为主导因素的考评机制的历史演变。这一演变过程带来了辉煌成就，也遗留了不少缺憾。必须用历史的眼光和客观的态度来评价不同时期的干部考评机制。要完善干部考核评价体系，还需设计全面均衡的考评内容、建立科学合理的考评标准、采取灵活多样的考评方法，并科学运用考评结果。

新中国；干部考核评价机制；历史演变；启示

干部队伍是人的因素中最活跃的部分，是推动社会进步发展的骨干力量。毛泽东曾经精辟地指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[1]我们党在成长历程中，十分注重对干部的培养和考评。新中国成立后，干部考核评价机制历经演变，当前已逐步走上以科学发展为主导因素的考评轨道。

一、新中国成立后干部考核评价机制的初步发展与停滞

干部考评标准的制定和考评内容的侧重同国家一定历史时期的中心任务紧密关联。新中国成立后的前三十年，对干部的考评统称为“鉴定”或“考察”。

1.着重考察干部的政治思想表现阶段（1949—1956）。新中国成立初期，为了医治战争留下的创伤，兴百业，安民心，国家需要大批人才和干部。然而，败退台湾的国民党当局不甘失败，组织了许多秘密的特务分子和间谍分子散布谣言、蛊惑人心，企图颠覆新生的人民政权。所以，这一时期党对干部的培养、选拔、鉴定极为严格，特别注重干部的政治思想表现。1949年11月，中共中央组织部颁布了《关于干部鉴定工作的规定》，指出“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结”，鉴定内容“重点应放在立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度等方面”，要求“每隔一年左右的时间，各地均需对其所属干部进行依次鉴定”，鉴定方法“采取个人自我检讨，群众会议讨论，领导负责审查三种方式结合进行”。之后几年，土地改革、“三反”、“五反”、镇压反革命等运动在全国范围内展开，出于形势的需要，国家对干部的鉴定工作主要看干部对党对革命的忠诚程度，特别注重审查干部的家庭背景、社会关系和过去的历史问题。

2.对“又红又专”干部鉴定标准的探索（1956—1966）。1956年，三大改造基本完成，党和国家开始着手探索社会主义建设的新路子。1957年10月，毛泽东在讲话中指出：“政治和业务是对立统一的，政治是主要的，是第一位的，一定要反对不问政治的倾向；但是，专搞政治，不懂技术，不懂业务，也不行。”[2]他还提出“搞一个十年计划”，使各行各业的干部都达到“又红又专”的标准。尽管讲话仍然把政治放在第一位，但一个突出亮点就是强调了业务的重要性，将“红”和“专”一并作为评判干部的主要内容。根据“又红又专”的要求，1964年，中共中央组织部出台《关于科学技术干部管理工作条例试行草案》，明确规定对科技领域的干部进行鉴定，除了考察政治思想之外，还要“考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献，科学技术水平和业务能力”。这种鉴定思路将政治与业务、定性与定量有机结合起来，使干部考核评价工作更加全面、更加科学。

3.干部考核评价工作的中断与停滞（1966—1976）。1966年5月，以“五一六”通知的发布为标志，“文化大革命”正式开始，国家逐渐步入正轨的干部考评工作被迫中断。十年间，正常的干部鉴定工作根本无法进行。

二、改革开放后干部考核评价机制的恢复与进一步探索

改革开放后，党的工作重点转移到经济建设上来，党和国家恢复了干部考核制度，经济效益在考核中的权重开始加大。

1.探索建立以德、能、勤、绩为基础的干部考核制度（1979—1987）。1979年11月，中共中央组织部下发了《关于实行干部考核制度的意见》，指出“干部考核的标准和内容，要坚持德才兼备的原则，按照各类干部胜任现职所应具备的条件，从德、能、勤、绩四个方面进行考核”，在考核方法上，“要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来”。自此，干部考核正式代替了干部鉴定工作。无论从考核内容上，还是从考核方法上看，这都标志着干部考核工作向规范化和科学化迈出了重要的探索步伐。

1980年1月，邓小平在中共中央召集的干部会议上的讲话中论述了红与专的关系。他认为“专并不等于红，但是红一定要专。不管你搞哪一行，你不专，你不懂，你去瞎指挥，损害了人民的利益，耽误了生产建设的发展，就谈不上是红”[3]。这一论述强调了“专”的重要性，对干部考核工作有很大影响。

1983年7月，全国组织工作座谈会召开。为改革干部制度，会议认为“抓紧建立各级党政机关及各种企事业单位的干部岗位制和考核制，是搞好干部制度改革的一个重要环节”，并建议县以上党委“成立干部考核委员会，负责对干部进行定期考核，每两年系统考核一次，考核内容，主要是考德、考能、考勤、考绩，其中，要着重考核工作成绩”。随后几年，我国干部考核制度从主观的、以政治态度为主导的非指标考核逐步转向客观的、以具体的可量化的工作业绩为主导的指标考核。

2.以考核工作实绩为重点的干部考核制度的新探索（1988—1997）。1988年6月，中共中央组织部下发了《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案(试行)》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案(试行)》两个文件。1989年2月，中共中央组织部和国家人事部又联合下发了《关于试行中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核制度的通知》，同时印发了《中央、国家机关司处级领导干部年度工作考核方案(试行)》。这些通知和方案不仅把实绩考核纳入了年度考核，而且进一步对以工作实绩为重点的考核工作的内容、程序、原则、方法和要求做了具体规定。工业总产值、税收、农业产量、基础设施的投资等都被纳入考核范围，工作实绩在考核中的地位越来越突出。

1994年3月，人事部印发《国家公务员考核暂行规定》，1995年2月，中共中央印发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，这两个文件都着重强调了工作实绩在考核体系中的重要地位，对完善实绩考核制度具有重大意义。此后，各地陆续推行了“岗位目标责任制”或“年度主要工作目标责任制”，对建立以工作实绩为主导的干部考核评价制度进行了积极探索。

3.探索建立更加全面的干部考核评价制度

（1998—2002）。由于经济发展在国家生活中具有重要地位，不少地方对干部的考核出现了“唯GDP论英雄”的倾向。为全面、客观、公正、准确地考核党政领导班子和领导干部政治业务素质和履行职责的情况，1998年5月，中共中央组织部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》，将考核内容拓展为“思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律”五个方面。

2000年6月，中共中央办公厅印发了《深入干部人事制度改革纲要》，要求研究制定防止干部考察失真失实的对策，建立考核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。2002年7月，中共中央又印发了《党政领导干部选拔任用工作条例》。该条例要求对干部选拔任用对象，必须全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩，考察材料必须全面、准确、清楚地反映考察对象这五个方面的主要表现和主要特长、主要缺点和不足以及民主推荐、民主测评情况。该条例的实施表明党在领导干部政绩考核方面有了进一步发展和改进。

三、建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系

2003年，在党的十六届三中全会后，中央经济工作会议对各级领导干部的政绩观提出新要求。之后，中央多次强调要建立体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。

2006年7月，中共中央组织部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，对领导班子和领导干部履行职责情况及领导干部德才表现的考核设置了“贯彻科学发展观的自觉性和坚定性，联系本地实际贯彻落实的能力”、“发展速度，发展质量，发展代价”、“思想道德和纪律教育，履行廉政职责，班子自律”等14个观测点，体现了科学发展的要求和全面考核的思想。

2007年，党的十七大再次重申要完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。2009年6月，中共中央政治局审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。为了深入贯彻落实《意见》，中共中央组织部又制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。这三个《办法》与《意见》一起形成了促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制。这一新机制把考核评价与干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束结合起来，考核内容更加强调民生、考核过程更加注重民主、考核结果更加体现民意，有利于形成促进科学发展的用人导向，为贯彻落实科学发展观提供了坚强的政治保障和科学的考评基础。

四、新中国干部考核评价机制历史演变的启示

新中国干部考核评价机制经历了以政治思想为主导因素的考评制度、向以经济发展为主导因素的考评制度、再向以科学发展为主导因素的考评机制的历史演变。这一演变过程给我们留下了深刻启示和思考空间。

1.要用历史的眼光和客观的态度来评价不同时期的干部考核评价制度。改革开放前，对干部考核更多的强调政治思想标准。虽然这样的考核存在不足和缺陷，但它为新生政权的稳固，培养、选拔出一支信念坚定的干部队伍，起了重大作用。随着社会主义建设事业的推进，干部鉴定工作也融入了业务考察等内容，体现了德才兼备的要求。党的十一届三中全会后，国际国内形势发生了巨大变化。和平与发展成为新的时代主题，发展经济成为共和国头等大事。注重工作实绩的干部考核制度促进了国民经济的迅速复苏和发展，但也带来了唯GDP倾向。我们应该把不同时期的干部考核评价制度放在当时的大环境中，用历史的眼光、客观的态度来评判。

2.考核评价的内容必须全面均衡。考核评价内容的设置是干部考评的基础工作。当前对干部考核的内容主要涉及德、能、勤、绩、廉五个方面，而且明确要求注重考察工作实绩。但在实施过程中，普遍存在“重实绩而轻其他”的倾向，五个方面在考评中的比重严重不均衡。这就导致一些领导干部只关心招商引资和经济增长速度，甚至出现了“数字出官，官出数字”的怪现象，不利于经济、政治、文化、社会以及生态文明等建设的全面推进，不利于形成全面、协调、可持续的发展模式。必须在全面的基础上，对考核内容进行量化，科学配置各方面的比例，考察时要注重经济发展与生态保护的统一、发展速度与发展质量的统一、当前发展与永续发展的统一。

3.考核评价的标准必须科学合理。考核评价标准就是“指挥棒”和“风向标”，决定着干部努力的方向。有什么样的标准，就会有什么样的干部、什么样的发展。政治思想标准、又红又专标准、生产力标准、科学发展标准，标准的侧重点不同，取得的实际效果也不同。党的十七届四中全会提出“坚持德才兼备、以德为先用人标准”，这一标准最能体现科学发展观和正确政绩观的要求。但是，由于德才兼备是概括性、抽象性用语，如何在考评工作中贯彻落实这一标准，不易把握。应该在实际工作中将这一标准细化为各种具体要素，设定各要素的等次或分值。这样才更有利于操作，得出的考评结果也才会更加客观、科学、合理。

4.考核评价的方法必须灵活多样。考核评价方法能够决定考评工作的实际效果。单一的考评方法犹如盲人摸象，得出的结论只能是片面的。必须统筹各种技术手段，采取灵活多样的考评方法，对干部进行综合评价。要在全面掌握考核信息的基础上，采取类型分析、数据分析、比较分析、环境分析、历史分析等方法，对考核客体进行研究。要“在强化经常性考核，坚持以平时考核、年度考核为基础，以换届（任期）考察、任职考察为重点，相互补充，相互印证”的基础上，灵活运用民主推荐法、民主测评法、民意调查法、个别谈话法、实绩分析法、综合评价法等方法对干部全面考核。这样才能对领导干部作出更加全面、更加客观公正的评判。

5.必须注重考核评价结果的运用。考核评价结果的运用决定着干部考评工作的价值。党的十七届四中全会要求“完善干部选拔任用机制”，干部考评结果的合理运用是其题中应有之义。要在健全干部考察制度、完善考察标准的基础上，强化考核结果的运用，把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用、培养教育、管理监督和激励约束的重要依据。对自觉坚持科学发展、善于领导科学发展，实绩突出、群众公认的优秀干部，要表彰奖励、提拔重用；对急功近利、搞形式主义和形象工程的，要批评教育、督促整改。这样才能真正做到“不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利”，才能形成干事创业、促进科学发展的良好氛围。

[1]毛泽东选集：第二卷[M].北京：人民出版社，1991.526.

[2]毛泽东文集：第七卷[M].北京：人民出版社，1999.309.

[3]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.262.

D262.3

A

1009-928X（2010）05-0016-03

作者系河南省社会科学院党建与政治研究所助理研究员

■责任编辑：周奕韵