在法治熔炉中锻造草根民主

■欧阳晨雨

在法治熔炉中锻造草根民主

■欧阳晨雨

这是民主史上的一幕奇迹：在这个世界上，还没有哪个国家，有如此庞大而宏伟的民主工程——滥觞于20世纪80年代初期的中国式草根民主“海选”，伴随改革劲风疾吹，如今已遍布大江南北，扎根于国家政权的最末端。截至2007年底，全国共有611234个村委会，村委会成员2411074人，普遍完成了6至7届村委会选举，平均参选率保持在80%左右。

在基层民主萌芽、成长、壮大的背后，是国家经济发展的进军奏鸣，是人们民主渴求的时代呼唤。然而，当资源稀缺在经济大潮中日益凸显，利益冲突和矛盾随之增多，民主建设迎来了新一轮严峻挑战。在乡土中国，由于村级组织拥有处置土地、山林、矿产、集体经济等资源权力，致使“两委”竞选日趋激烈，腐败案件也呈多发态势。

贿选：乡土民主“毒瘤”

2003年8月21日，《人民日报》“监督与思考”栏目以“山西省河津市下化乡老窑头村，农民年人均收入不足千元，在村委会主任选举中却有人开出天价”为引题，刊登了一篇名为《230万巨款买村官》的新闻报道。随后，23岁女大学生魏娟玲以一篇《谁动了民主的奶酪——关于山西省河津市老窑头村230万元竞选村官的调查报告》，获得当年全国大学生“挑战杯”特等奖。村委会换届选举问题，激起了专家和社会的广泛关注。

2003年3月中旬，老窑头村开始第六届村民委员会换届选举工作。通过户代表提名，村民史明泽、史回中2人被确定为村委会主任正式候选人。不过拉票过程中却出现了问题。3月16日，村委会主任候选人史回中向村民发出承诺书，除了答应当选后要为村民办几件实事外，还承诺当选后给每个村民发150元。不料此时，选情突然峰回路转：不是村委会主任候选人的村民王玉峰，突然于3月21日向大家发出竞选承诺书，“如能当选，我将用自己的钱现场为每个村民发200元”。王玉峰的加入，引发了一股投钱竞选的热潮。

4月17日凌晨，投票时间即将来临之际，王玉峰再次发放承诺书，承诺用自己的钱为每位村民发放1800元。史明泽更将承诺定格为2000元。两名副主任候选人也拼死一搏，将承诺金额提高到了1000元。据统计，从4月15日到17日，几名候选人共发放承诺书15次！

最后，王玉峰通过在选举现场摆放现金的方式胜出。新当选的村委会主任王玉峰当即为每位村民发放现金1800元。同时，两名副主任也按每户1000元兑现了承诺。王玉峰共发出现金194．22万元，两名副主任共发出29．4万元，3人共向村民发放现金223．62万元。

环顾国内，类似老窑头村这样的贿选案件，已经成为基层民主不可回避的阵痛。拉票、贿选等现象，不时见诸于新闻媒体，花样翻新、影响恶劣。有的“以钱买票”，“明码标价”；有的开“空头支票”，在划分宅基地、计生指标申请及在享受农村低保、农机补贴、良种补贴等各项惠农政策方面，许愿只要自己当上村委会主任，保证批准；有的“实物贿选”，不惜倾家荡产甚至借钱贷款，给农户送米面食油等物品，或杀猪宰羊大摆宴席，拉拢群众；有的“托人拉票”，挨家挨户做工作……

从发生地域看，贿选从经济发达地区，蔓延到了落后地区；贿选涉及金额不断加码，行贿竞选者不再满足于一条烟、一顿饭的小恩小惠，个案贿金甚至超过千万；贿选方式由隐蔽走向公开半公开，群众司空见惯；贿赂对象从亲族、同姓、熟人等“小团体”，扩展到收买对方候选人及其支持者的“大团体”，有的地方甚至出现了与竞争对手“打擂台”贿选的情况。

2008年6月，北京市丰台区张家坟村村委会选举第二次投票前，部分村民收到了烟、酒、饮料等礼品。选举结束后，王淑琴，这位“原村委会主任”拒绝搬出办公室，交出村委会公章和账目。在一片争议中，村委会成员选举完成。同样，在该市房山区路村，换届完成后，村领导班子形成对立两派，闹得不可开交。

2009年3月下旬，温州市瓯海区潘桥镇村民白某为了确保成功当选，向每位有选票的村民分发中华香烟一条，以此为条件获取村民的选票。警方接到投诉后介入调查。经查明，白某共向村民贿赂“中华”香烟20余条，涉案金额近2万元。

有媒体报道，在河南省郑州地区经济条件较好的村，竞选村委会主任动辄数百万元，较偏远的村也要花十余万元。

面对选举乱象，国家民政部基层政权和社区建设司副司长王金华坦言，村委会直选普及过程中，贿选问题成为最突出的难题。据其统计，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势，在中国，村委会选举贿选比例大约在1%～3%。

随着税费改革的深化，传统“村官”不再负有税费征收职责，越来越多农村精英投身选举，选举火药味逐步浓厚。特别是在一些村委会掌握巨额集体资产的地方，“贿选”问题日渐显现。

在农村不断上演贿选丑剧的同时，是中国房地产市场不断升温。在地方“圈地运动”下，农村土地在迅速流失。据专家估算，内地每年土地收益流失，至少在100亿元以上，土地腐败已成为官员腐败的一个重要通道。1996～2003年的7年间，中国年均耕地净减量为1，428万亩，主要原因就是圈地炒地。有专家直言不讳，农村不断出现“贿选夺权”的重要原因，是因为农村土地这一宝贵资源，村委会主任作为“操盘手”，往往能通过“卖地”迅速致富，故而也有“资本”实施贿赂。

发生在基层民主选举中，行贿人和受贿人间买卖选票的交易，膨胀了行贿人的私欲、歪曲了受贿人的意志，侵害了其他候选人和选民的政治权利，违背了民主选举的公正原则。其结果必然是，基于民意的选举实质“强奸”了民意。从经济学看，“成本”势必寻求“收益”，“以钱换权”的必然结果就是“以权换钱”、“以权谋私”。如此，金钱政治、政治腐败将随影随行。

反贿选：法治长剑气如虹

面对贿选乱象，基层民政部门在着手处理时，却遭遇到了重重困难。

首先是认定难，法律未对贿选予以明确界定；其次是调查取证难，行贿人不会承认，而受贿人基于诸如邻里关系、怕打击报复等因素，往往亦不会承认；最后是处罚难，除认定当选无效外，常常是不痛不痒地拘留贿选者数日了事。如何更加有效抗击贿选，成为摆在高层面前的重大现实课题。

关于村委会选举违法行为的处理，《村民委员会组织法》第15条规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨碍村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”

依据此规定，村民可向5个机关举报贿选行为，即乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局，但是往往负责机关的职责不明，处理效力不清，要么互相推诿，要么不同机关作出不同处理结果，无法辨清哪一个机关处理决定优先。

而且，对贿选行为处理过轻，除了宣布当选资格无效外，没有追究贿选者其他法律责任，易于造成贿选者有恃无恐的心理。同时，对接受贿选的选民也没有相应的处理机制，出于“法不责众”的从众心理，所以难以从源头上杜绝贿选。

明确的法律界定，是有效抗击贿选的关键环节。2005年，民政部曾下发通知规定：“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同。”民政部基层政权司司长詹成付为此解释道：“选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的财产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选。另外，农村红白喜事、礼尚往来是人之常情，也应该区别对待。”

尽管有了类似“解释”，如何界定贿选依然是现实中的难题。直接收买选票，固然是违法行为，但是间接收买选票，却难以辨别。究竟多少金额、多少礼品属于“常情”，“请客吃饭”算不算“礼尚往来”，捐助公益“比拼加码”是不是“贿选”等，还缺乏制度性的明确，致使贿选新招迭出，应接不暇。

在中共十七届三中全会上，将“健全农村民主管理制度”作为今后农村改革发展必须大力加强的六项重大制度之一，并提出民主选举实践的基本要求是“直接选举、公正有序”。十七届四中全会《中央关于加强党建若干重大问题的决定》，指出：匡正选人用人风气，坚决整治跑官要官、买官卖官、拉票贿选等问题。

2009年10月，中共中央政治局委员、中央书记处书记、中央组织部部长李源潮在《人民日报》发表文章，指出“拉票问题不解决，就会把民主引向邪路”，再次重申“要严肃查处拉票等违纪行为”，一席话语间，释放出强烈的打击讯号。

2009年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进村委会选举工作的通知》，这是七年来中办国办首次下发专门治理农村“贿选”、规范村委会选举程序的文件。在《通知》中，首次对贿选概念作出界定，指出“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选”。

这一要求中，规范了候选人的竞争行为，提出“禁止候选人或候选人指使的人私下拉票”，“防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象”，“对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定”。

更为重要的是，《通知》进一步明确了贿选等违法违纪行为的责任追究、查处主体以及违法违纪应承担的责任。对选举中的违法违纪行为，一经村民举报，有关机关应当负责调查并依法处理。对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的，一经发现即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

与此同时，各地掀起了一场场打击基层贿选的强烈风暴。

2009年9月16日，浙江省公布了第八届村民委员会换届选举情况，共查处各类违法违纪案件294起，查处违法违纪人员531人，其中党纪处分82人，治安刑事处罚397人。仅温州市就警告9人、严重警告22人、撤销党内职务6人、留党察看8人、开除党籍22人。

随着达摩克利斯之剑的高高擎起，这场席卷中国大地的整肃风暴还将继续下去，目标只有一个，荡涤中国基层民主的空气。而中国乡村民主，也在考验洗礼中趋向成熟。

基层民主：亟待更多法治洗练

对于国人而言，贿选是一件颇为新鲜的事物。

这种在近代民主选举活动普及过程中诞生的政治腐败现象，与民主关系紧密，如影随形。从政治史角度看，金钱交易选票，普遍存在于政治民主化的早期阶段。

在英美国家，18、19世纪是贿选现象的高发期。二战以后的日本，近年来的菲律宾、泰国，包括非洲一些民主国家等，都出现了贿选频发现象。在中国近代史中，也不乏一些贿选丑闻。

1923年，直系军阀曹锟为当选民国大总统，向600多名国会议员行贿，最后得逞，人称“贿选总统”。正是这位曹大总统，亲手炮制了中国第一部“贿选宪法”。

为何贿选会如此顽固，而又难以杜绝呢？恐怕还得从民主与金钱的关系谈起。

“金钱是政治的母乳”，这是西方政界的座右铭，却生动说明了权力与金钱的共生关系。美国政治学界实证统计分析表明：候选人掌握与可调动的经济资源与选举结果，具有高度的正相关性。美国学者赫伯特·亚历山大对1860年至1976年的美国30次大选候选人筹款、花费情况研究发现，30次选举中有23次为竞选中开支多者获胜。相反情况仅有7次，而其中4次均发生在30年代大危机及“二战”期间一直任职、在美国总统中连任次数最多的传奇人物富兰克林·罗斯福的身上。显然，这是个例外。

从1988年《村委会组织法（试行）》开始，农村基层的直接选举，这一具有中国特色的“草根民主”，已经走过了22年的历程。村民们从刚开始的对选举不信任，到现在按自己的意志投好神圣一票，说明“草根民主”经过不断地发展，已逐步走向成熟。但是，在民主发展的初级阶段，要排斥金钱侵蚀，的确不是一件容易的事情。

在发生基层贿选的地方，一般都因为当选村委会主任，可以从权力中获取巨大“收益”。也就是说，收益远大于贿选成本。回到之前我们谈到的230万竞选老窑头村委会主任事件。河津市是山西首富，全国经济百强县，老窑头却是河津最穷的地方之一。2002年统计报表显示农民年人均纯收入2349元，但多数农民实际收入距这个数字相差甚远。为什么有人天价“买”村官，原因也是为了村办煤矿。

这座煤矿此前几经转手，合同签了一份又一份，但合同内容是什么？煤矿到底能赚多少钱？到底应当怎样发包和承包？村民究竟应该得到多少？老窑头村民根本无从得知，但他们知道，其中一定大有猫腻。由此，他们也得出了一个不成文的规则：“谁当了村长，煤矿就是谁的。”所以，这个无品无级的芝麻官成了天价“竞买”的对象。

在现行制度安排中，村委会主任掌握着强大的财权和事权，在选举改革中不但没有缩小，反而因直接民意基础膨胀。在这种局面下，权力和金钱成为催生贿选的最大因素。

如何才能将贿选毒瘤切除呢？虽然，表面上看，贿选不过是选举环节问题，但要从根本上进行遏制，从长远看，需要提高经济发展水平，增强民众民主意识；从近处看，则要从民主决策、民主管理、民主监督等制度建设入手，以期达到标本兼治功效。

促进农村经济发展，是基层民主健康成长的基础工程。古人云：仓廪实而知礼节，按照美国心理学家马斯洛的“人类需求层次论”，农民尚处于为生存奋斗的第一层次需求阶段，当有人以金钱、物质利益诱使，他们往往屈从于现实的物质利益，出卖需求层次靠后的民主权利，将神圣的选票作价出卖。经济发达了，将大大增加贿选者的经济成本和游说成本，至少不会出现为一桶油、一包烟，廉价出卖选票的情况。

加强民主演练，将从个体上筑起抗击贿选的篱障。2009年，北京大学政治学研究生袁倩做了一个《城市化背景下农村选举拉票现象调查报告——对山东Z村的实证分析》。文中用翔实的数据披露了青岛市Z村拉票现象。有些调查数据耐人寻味：高达84.2%的村民认为，当干部可以“大捞一笔”；94.5%的村民认为在换届选举中，“拉票贿选”是最严重的问题，但是92.7%的村民却认为，这种现象是“理所当然，可以接受的”。

民主启蒙和演练，是民主建设的必然之路。村民是村民自治的主体，选谁不选谁，村民说了算。民主建设，关键要教育引导群众，正确行使手中权利。使其明白，贿选者根本没有服务村民的参选目的，更不会将交换的公共权力为村民服务，一旦当选，就会把贿选投入变本加厉捞回来，危害村民利益。因此，必须正确行使神圣的民主权利，不受眼前利益干扰，不误选、不乱选。

公布财产、权力清单、推行村务公开，将最大限度减少贿选的回报率。在河南省邓州市，对农村重大事项民主决策，规定了6道严格的决策程序，简称“4+2”，即：党支部提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；决议公告、结果公示。在村党支部的领导下，以村民代表制度为基础，对涉及村民切身利益的重大事项，让群众自己议、自己定、自己干、自己管。

据了解，在邓州市，与农民群众切身利益密切相关的重大事项，如村集体经济的收益与大项开支；村民对集体企业、林果基地及“四荒”地的承包经营；村镇规划、土地征用及耕地、山坡的调整和宅基地的审批等，都已经纳入了民主决策范围。

要严格遏制贿选行为，还必须完善村委会选举程序，让贿选者的投机预期在阳光下降至最低。从《关于加强和改进村委会选举工作的通知》看，虽然对贿选定义，以及责任等作了规范，仍然比较抽象，给实际操作中带来一定困难。

从现状看，可对《村民委员会组织法》作进一步修改。例如，选举前，通过制度规范候选人的竞选行为，如提交书面竞选纲领，内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、竞选支出、助选人员和竞选方式，经选举委员会审核之后公示；在选举的进行过程中，确立有效的监督主体，导入选举观察员制度；推行公开选举，秘密投票；进一步规范委托投票和流动票箱，明确将外出界定为省外，适当限制委托人数，将贿选可能性降至最小；最后，在公布选举结果之后，进行离任审计和上任审计。

刑法中应纳入打击贿选内容。通过充分调查论证，在刑法侵犯公民人身权利、民主权利罪一章中，增设破坏村民委员会选举罪，贿选严重的，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利；情节较轻的，可以单处剥夺政治权利，进一步遏制贿选发生。

此外，还要加强选举权利救济。目前，村委会选举还没有纳入选举诉讼的范围，司法监督力度明显不足。没有救济的权利是不完整的权利，与之相匹配，可建立选举纠纷的救济机构，解决司法救济缺位现状。

当前看，最为紧迫的，还是要加大对贿选行为的检举、检查和惩处。2009年，台湾“三合一”选举进入倒数。台当局“法务部”为维持纯净选风，提供最高500万元检举奖金，鼓励民众共同打击贿选。民众若检举候选人贿选，并经查证属实，检举县市长候选人的奖金，最高为500万元；检举县市议员候选人最高为200万元；检举乡镇市长最高50万元。根据统计，自1995年至2009年10月21日止，已发出检举奖金超过4.99亿元，检举人次共计1000余人。检方也在2009年9月将贿选行为标准，从以往的18项扩增为24项，增列项目包括假借节庆发送奖品、代缴党费及税款或其它规费等，扩大检调查察贿选范围。为更有力地打击贿选行为，当地刑事警察局还成立“搜证指挥管制中心”。

这些富有针对性的举措，对于中国乡村民主不无裨益。今后一段时期，这场风起云涌的斗争，还将持续下去。当国家改革持续深化，当民主法制意识不断提高，当围剿贿选的法治合力形成，贿选的生存空间势必越来越小，中国基层民主也会在烈火熔炼中，显示出强劲的生命活力。

（作者单位：第四军医大学）