借鉴国内外经验完善海南住房保障体系

李仁君 李师慧

借鉴国内外经验完善海南住房保障体系

李仁君 李师慧

国务院批准海南建设国际旅游岛战略，使海南发展进入了巨大机遇期，与此同时，海南房产市场价格快速上扬，引起各方关注。因此，在房价持续上涨的基本趋势下，如何解决本岛居民住房问题是一个非常迫切的任务。借鉴国内外先进经验，加快保障性住房建设，构建海南住房保障体系对海南国际旅游岛建设意义重大。

一、国外住房保障的先进经验

1.美国商品化的住房保障形式

美国商品化的住房保障形式主要有以下特色：（1）住房保障的各项措施通过立法保障来落实、实施。（2）居民住房消费观念提升加快了住房自有化步伐。自有住房占总住房面积的比例，1940年为44%，1970年为63%，到现在已超过90%。（3）金融机构积极地参与住房建设，为买房者提供抵押贷款保险与资金。美国私人金融机构和政府金融机构都经营房地产贷款，特别是个人住房抵押贷款。

2.日本住房保障事业起步晚、发展快

日本主要是通过完善的法规建设和实施优惠的住房政策来解决其住房保障问题的。（1）通过建立健全住房保障法规，使得日本住宅政策逐步走向正轨，满足不同阶层的住房需要。（2）优惠的住房政策。具体做法如下：以低息贷款促进企业从事民间住宅建设；以低税和免税优惠促进私人住宅的兴建与购置；发挥地方群众团体的作用，吸收社会资金发展住宅建设。

3.新加坡形成了政府干预住房保障制度

新加坡是东南亚地区解决住房问题的典范，政府强力干预和介入住房的建设与分配。（1）公积金制度成为新加坡国民储蓄的主要组成部分。（2）严格按家庭收入情况来分级提供公有住宅补贴。（3）公有住宅的合理配售政策。

二、我国其他地区住房保障的先进经验

北京、上海、广州、厦门、南通和郑州等地在推进保障性住房方面，都形成了一些行之有效的作法。

1.北京市推行了市场化的城镇住房制度与政策

一方面进行针对低收入者的经济适用房、廉租房新政策试点；另一方面开始酝酿推出针对中等收入者的限价房。主要特点：（1）政府财政在房地产建设中的份额下降，住宅建设主要依赖市场的力量，由开发商和居民投资完成住宅建设。（2）土地由无偿划拨改为协议出让，再改为挂牌公开拍卖，土地市场形成并由政府控制。（3）由于政府逐步退出住房建设与分配，住房建设和交易由市场来完成，除了廉租房和经济适用房外，政府不再干预住宅交易，而是鼓励市场行为。

2.上海市较早运用住房公积金解决住房问题

上海市在住房保障方面先后出台了一系列政策，形成的基本制度包括：公积金、廉租房、配套商品房、公房租赁和旧房整治、购房补贴等。

上海市住房保障方面的特点：（1）全国首创住房公积金，被证明是解决上海住房问题行之有效的一项举措。（2）廉租房制度建设按照“政府主导、社会参与、市场运作”的原则，形成了稳定的保障性租赁房源的多元化筹措机制。

3.广州市多种形式并举推进梯次住房结构体系

广州市住房保障的主要做法是：（1）廉租房保障的主要对象是双特困户。（2）经济适用房保障对象是有一定经济能力，但在市场上买不起二手房或限价房的低收入家庭。（3）建设限价商品房，满足中等收入家庭的首次置业需求，以解决“夹心层”群众的住房问题。（4）加大经营性商品房建设规模，满足中高收入阶层的改善型住房需求，对于中高档商品房，由市场来调节。

4.厦门市形成了保障性住房的严格管理模式

厦门市的社会保障性住房主要由社会保障性租赁房和社会保障性商品房组成。目前已出台了一套较为完整的管理办法。

主要特点：（1）保障对象的特定性。社会保障性住房是根据社会经济发展的现状，根据住房社会保障的需要和可能，对某一特定社会阶层实施的帮助和救济。（2）保障渠道的惟一性，防止多头和多次占房。规定对已享受了政策性住房的家庭，原则上不得再申请保障性住房。同时为了防止家庭成员多头或多次占房，申请和分配实行全名制原则，对家庭成员的收入、住房等情况合并联网审查，避免公共资源被重复多头占有。（3）突显住房的使用功能，淡化住房的商品属性，实行闭合式管理。

5.郑州市和南通市形成了保障性住房多渠道广覆盖模式

在《郑州市廉租住房保障办法》中发现如下特点：（1）廉租住房保障由最低收入家庭转为低收入家庭。（2）廉租住房房源由租、购二手房向开发建设。（3）覆盖区域由市区向市属县（市）延伸。（4）保障性住房建设资金由单纯依靠财政拨付向建立多渠道融资平台。（5）保障方式由发放租赁补贴为主向发放租赁补贴与实物配租并重。

南通市也非常强调保障性住房建设的多渠道和广覆盖性：（1）“六管齐下”构建住房保障体系，多渠道拓宽保障性住房建设资金，加大在拆迁安置房、廉租住房、经济适用房、外来务工人员宿舍、危旧房和“城中村”改造六个项目上的资金投入。（2）政府大量建设保障性住房，并且放宽申请条件，不少消费者都对保障性住房寄予厚望；同时放缓商品房开发的速度，对楼市价格起了一定的稳定性作用，将不至于遭受新开楼盘价格上的强烈冲击。（3）扩大廉租房保障受益面，将廉租房保障家庭由家庭人均月收入750元扩大至800元。

三、国内外经验对海南省住房保障的启示

1.住房保障法规和制度建设是基础

美国的《住房法》《国民住宅法》，日本的《公营住宅法》《住房金融公库法》等，从法律上保证了住房保障制度的构制和完善。

2.政府应作为构建住房保障体系的主体

住房是一种特殊的商品，其价值大、使用期长。市场机制无法单独解决居民住房问题，政府作为宏观调控者，在推动住房制度商品化和社会化的同时，义不容辞地成为住房保障体系的主体，来维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

3.注重住房保障的层次性

各国或各地区解决住房问题一般都是按层次开展，首先重点解决低收入家庭，然后再逐步解决中等收入家庭，十分具有层次性。很多地方还将低收入家庭划分为不同等级，并建立严格的监督机制，从而形成良性循环。

4.住房金融改革必须跟上住房保障的步伐

在国际上，住房金融已成为启动住房消费的重要条件，关系到住房保障制度的运行，不论是建立住房保障制度的资金来源，还是居民改善居民环境，提高居住质量都离不开住房金融的大力支持。

5.住房保障需要其他保障制度的配套

根据国外经验，住房保障作为社会保障的一个方面，其建立和完善均离不开其他保障制度的支持和配合。医疗、失业、养老等保障制度的建立健全，对住房保障制度的构建起到了保驾护航的作用。因此，结合海口市的实际情况，在构建住房保障体系的同时，应该健全、完善其他保障制度。

四、建立与完善海南省住房保障体系的建议

（一）推进保障性住房建设的基本原则

1.效率原则：将保障性住房与住宅商品房建设相结合。

经济要发展就必须进行住宅商品房建设，但住宅商品房一定要与保障性住房建设相结合，才能实现和谐发展。政府在土地供应方面必须合理分配住宅商品房建设用地和保障性住房用地，通过政策优惠，引导房地产开发企业在商品房开发中配建保障性住房，更好地体现效率原则。

2.公平原则：严把准入，强化退出。

住房保障是对特定对象提供的待遇，必须严把收入条件与居住条件的准入关。可考虑通过建立专门的机构对保障性住房进行全过程的动态监管，对住房保障家庭的资格进行抽查和定期审查。通过这些措施，强化退出机制的执行力度，实现住房保障的社会公平。

3.和谐原则：严防保障性住房建设形成人造平民窟。

解决住房问题的同时要解决贫困问题，特别是精神层面的贫困。保障性住房建设要妥善安置贫困人群，避免造成人为贫民窟。在经济适用房和廉租房小区建设相应的配套设施，如医院、学校、体育场所等，通过改善生活环境提高居民素质。在普通商品房中配建一定比例的保障性住房，使保障性住房住户和普通住宅商品房共享一个社区，体现和谐原则。

4.适度保障原则：住房保障要走可持续发展道路。

从各国的经验做法来看，政府对居民住房的保障只承担有限责任，而非无限责任。目前中低收入家庭在海南所占的比重较大，需要政府提供的保障范围也比较广泛，但由于政府财政对于住房保障的支持能力较为有限，目前还只能是在较低水平基础上提供基本保障。

5.动态调整原则：住房保障必须与时俱进。

住房保障的广度和深度是与一个国家经济发展水平、各级政府的保障承受能力、居民的可支配收入、消费结构等紧密的联系在一起的。住房保障应与社会、经济的发展和人民生活水平的提高相适应，保障的范围、保障的方式也应随着社会经济环境的变化作不断的调整。

6.分层次多形式保障原则：住房保障要兼顾各方。

住房保障有多种形式，分别适用于不同的层次。住房保障应当有多种形式并存。另外，每种住房保障形式又有不同的实施方法。比如说，廉租房制度的实施，既可以是发放租金补贴，也可以是租金核减，还可以是实物配租。

（二）建立多层次住房保障体系

为了加大保障力度和扩大保障覆盖面，海南省政府应该结合本省实际，分层次地解决不同类型的住房保障问题。

1.完善廉租房建设，满足低收入住房困难家庭的住房需求。

廉租房的保障对象是人均住房建筑面积在13平方米以下的低收入住房困难家庭，保障性住房的套型面积为50平方米以内。各地应结合本市实际，进一步明确租金补贴标准、租金核减标准等。

2.加大经济适用房建设力度，解决中等偏下收入住房困难家庭。

经济适用房的保障对象是中等偏下收入住房困难家庭，原则上以中小套型为主，可参照海南省职工住宅建筑面积标准适当控制建筑面积。

3.开发限价商品房，供给中等收入住房困难家庭。

限价商品房的保障对象是中等收入住房困难家庭，套型建筑面积可参照小康住房面积标准。如果按照廉租房和经济适用房的标准，客观上形成了住房保障的盲点，即“夹心层”问题。这一层次的人群，由于其收入不够低，所以在政策上无法享受廉租房和经济适用房的保障，而同时又买不起普通商品房，成为处于制度夹缝中的人群，而且该部分人群数量又很大，在住房保障制度建设中必须予以重视。建设符合工薪阶层的“双限”商品房，即限定价格、限定套型的普通商品房，满足中等收入家庭的首次置业需求，以解决“夹心层”群众的住房问题。

4.推出改造房，为特定居民提供住房保障。

加快旧城区、棚户区以及危房改造，可实现一举两得。目前，海南省有大量的旧城区居民房需待改造，如果把这些旧居民房子改造为保障性住房，不仅可以为政府节约建设成本，而且有利于解决居民的就业、就医和就学问题；同时，也要加快对旧棚户区和危房的改造，这样不仅使所在居民的居住条件得到了改善，而且促进了存量土地的有效利用，节约了宝贵的土地资源，有利于政府更好地规划和建设城市，为城市的进一步发展打下良好的基础。

5.鼓励集资合作建房，解决国有改制企业职工住房问题。

鼓励国有改制企业在符合城市总体规划的前提下，利用自有土地以集资合作方式分散建设职工住宅。海口市有关部门应加大本市国有企业集资合作建房的扶持力度，在满足本单位的职工住房需求的前提下，允许将一部分住宅在补缴有关税费和土地出让收益后以市场价对外销售，高于综合成本的回收的资金用于补贴公共部门部分和公用设施，减轻职工购房负担。

6.减免个人所得税，为外来人员提供住房保障

随着海南建设国际旅游岛战略的实施，外来人员将进一步增加，流动人口的住房问题也将逐步显现出来，应进一步考虑流动人口的住房问题。低收入流动人口的居住问题现阶段以用工单位直接提供或以市场方式解决为主。

（三）建立以配建为主的多元化住房保障供给模式

1.大力推广在普通商品房小区配建保障性住房模式。

当前我国的保障性住房建设大多采用两种方式：集中建设方式和配建方式。目前，国内已有部分城市采取配建方式，海南省主要是以政府集中建设为主，可以考虑全面推广保障性住房的配建方式，主要做法如下：

（1）建立以配建方式为主，政府集中建设或其他方式为辅的保障性住房提供模式。为了有效地贯彻这一模式，政府在审批新的住宅商品房开发项目时，原则上必须要求开发商配建一定比例的保障性住房。我国有不少城市采取了配建方式，配建比例从10%到20%不等，其中，重庆市为10%，石家庄、昆明为15%，哈尔滨为18%。建议海南省可试行10%-15%的配建比例。

（2）为了补偿或鼓励商品房开发商参与保障性住房配建工作，政府可通过多种优惠政策进行奖励。比如，在符合城市建设规划的前提下适当提高配建项目的容积率，以提高开发商的积极性；还可考虑免征开发商应缴纳的城镇土地使用税和印花税；免征部分开发企业城市基础设施配套费等各种行政事业性收费及政府性基金。

（3）利用公积金贷款支持保障性住房建设可以有效解决保障性住房建设资金难的问题。用于保障房建设的公积金贷款利率可以降低保障房的开发门槛，吸引更多房地产企业参与保障性住房建设。

（4）按照分类用地指标确定保障性住房的用地

根据住宅建设用地区位、定位的不同，可将住宅建设用地划为三类：别墅区或市中心的高档住宅区作为不适宜建造保障性住房用地；城市次中心区域的商品住宅作为可建造保障性住房用地；城市次中心区域的普通商品住宅区或交通便利、配套齐全的郊区商品住宅房作为适宜建造保障性住房用地。

2.积极探讨保障性住房的其他供给模式。

上述保障性住房配建模式作为主体模式，在其法定的比例范围内可解决大部分保障性住房供给，但也不可全部解决。这就需要有其他补充的模式。

（1）政府自建模式。一部分保障性住房还需要以政府自建的模式来完成，这也是传统的保障性住房提供模式。

（2）开发商代建模式。其中，开发商代建模式有两种选择：一是委托式代建，即政府与开发商一对一的签约委托。这种方式因为其封闭性而容易产生腐败和低效率；二是招标式代建，即政府利用自己掌控的土地，将地价及其配套成本作为底价进行公开招标，通过一对多的公开透明过程，最大效率地保障住房委托给最合适的开发商建设。这样政府不仅能够解决保障性住房的建设问题，还可以得到一部分额外收入。

（四）完善海南省住房保障的体制机制与制度建设

1.积极开展住房保障立法，为住房保障提供法律支持。

应重视海南省住房保障法规建设，从立法上规定住房保障的对象、标准、方式、资金来源、实施机构、权限、相关责任等内容，通过建立健全有效的住房保障机制，以弥补房地产市场的功能缺陷。

2.完善海南省地方住房保障的四级管理体制。

目前，海南省各市在住房保障管理方面形成了市政府、区政府、街道办事处和居委会四级管理体制。四级管理体制最大的问题是，市政府一级由于人力所限，无法充分有效地指导各区住房保障工作。所以，市级与区级的联系不够紧密和协调，而基层职能也没有得到强化。这些都影响了四级管理体制的效率发挥。所以，笔者建议在市级和区级分别成立一个事业编制的住房保障管理中心，在各级住房与城乡建设局统一领导下，具体落实保障性住房工作的具体事务；政府出资，在街道办事处、居委会设置住房保障专员，将住房保障工作贯彻到基层。

3.将住房保障业绩指标纳入政绩考核系统，扩大保障受益面。

真正建立健全住房保障体系，政府的工作力度和工作决心是关键，只有将住房保障业绩指标纳入政府考核系统，制定合理全面的地方政府绩效考核指标体系，才能从根本上杜绝形象工程、政绩工程、虚报浮夸等问题，有效扩大住房保障覆盖面。建议各市也将住房保障业绩指标纳入各区主要党政官员政绩考核系统，来加强对各市住房保障工作的政治激励。

4.建立完善有效的住房保障退出机制。

一个完善有效的住房保障体系，需要有健全有效的退出机制。一般而言，保障性住房一般面积较小，房屋的特性决定了当一般人经济状况改善后，他们总是会想着去改变居住条件。保障对象的收入和住房情况是经常发生变化的。为此，要定期进行检查和核对，防止发生保障性住房该退不退的现象发生。（1）加快个人信用制度建设。（2）充分发挥住房保障管理中心职能，加强退出管理。（3）制定有利于住房保障退出的优惠政策。（4）全面提高住房保障对象的劳动生产力和预期收入。（5）积极引导合理合法退出。住房保障对象在退出条件具备以后，对于共有产权的住房，既可以住房退出（政府退出），政府按市场价格转让政府持有的部分产权，收回当初用于补贴的财政投资，并获得相应比例的投资增值收益。政府强制改变住房性质，保障性住房变为商品住房，也可以住户退出（共有产权人退出），政府按市场价格收购他们所拥有的部分产权。

［本文是海南省自然科学基金项目（80554）阶段性研究成果］

海南大学经济与管理学院）