城市化进程中征地制度改革探析

□ 谭峥嵘

（株洲市委党校，湖南 株洲 412008）

城市化进程中征地制度改革探析

□ 谭峥嵘

（株洲市委党校，湖南 株洲 412008）

土地问题是农村问题的核心。土地制度是农村的基础制度，而征地制度又是农村土地制度的重要内容。随着工业化、城市化进程的加快，建设用地需求量的不断增加，将不可避免地继续征收大量的农村土地。征收土地直接关系到亿万农民的切身利益，事关社会和谐稳定大局，是当前农村工作的热点和难点。本文从我国征地制度改革的必要性入手，对征地制度改革提出了几点建议。

公共利益；补偿机制；征地程序

我国的土地制度决定了城市建设用地一定要通过政府征收行为予以解决。目前，由于我国征地制度中存在一些不适应社会经济发展形势的因素，因此引发了一系列问题。如被征地农民的生存及出路问题，滥用土地征收行为而导致土地资源闲置与浪费问题等等，这些问题都关系着我国社会的安定与和谐发展。

一、我国征地制度改革的必要性

⒈改革征地制度是加快城市化进程的需要。2010年7月29日，中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社在北京发布《城市蓝皮书：中国城市发展报告NO·3》指出：截止2009年，中国城镇人口已经达到6.2亿，城镇化率达到46.6%。同时蓝皮书认为，“十二五”期间，中国将进入城镇化与城市发展双重转型的新阶段，预计城镇化率年均提高0.8－1.0%，到2015年达到52%左右，到2030年达到65%左右。随着城市化进程的加快，城市建设需要的土地不断增加。在我国，城市建设用地大部分来源于农村土地。中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾说，“每年可以向农民征收多少土地是由国家根据发展规划来确定的，比如在金融危机爆发以前，正常年景下，国务院审批的对各省可以使用的建设用地大约是400万亩，其中280万亩是要征用农民的土地。由于2009年情况特殊，为了保增长，各地建设规模较大。针对这一情况，国务院批准的建设用地总量为630万亩，其中315万亩需要征用农地。”随着城市化高潮的到来，2004年宪法的修改，2007年物权法的颁布，未来一段时间，我国征地制度必将迎来一次大的改革。

⒉改革征地制度是保障被征地农民合法权益的需要。土地是农民赖以生存的物质基础，对农民土地的征收，严重地影响了被征地农民的生活保障甚至生存权益，在国家取消农业税后，农民问题的焦点已转变为农民的土地权益问题。目前，我国农村最尖锐的矛盾是土地问题。土地问题集中体现在大量征地造成了农民失地。失地农民面临的生存困境主要表现在：征地补偿标准低，难以保障失地农民现有的生活水平；土地增值收益分配方式不公平，使失地农民失去了失地后的生活保障；失地农民就业难。这些问题引发了被征地农民对现实、对政府的不满，导致上访、信访不断以及自杀泄愤等行为的发生。为了防止类似事件的发生，为了保障被征地农民的合法权益，我国征地制度改革势在必行。

⒊改革征地制度是我国社会经济可持续发展的需要。改革开放以来，我国曾经有过三次大规模的“圈地运动”，分别发生在20世纪80年代、1992年前后和2003年至今。据国土资源部对2004年10月至2005年5月部分城市卫星照片执法检查情况统计显示，违法用地占新增建设用地宗数、面积比例分别达61%和50%，有的地方甚至高达80%。［1］地方政府圈占土地主要用于开发区建设、大学城建设和一些特定项目建设，但不少地方政府在征地中违背市场规律，盲目圈占土地，不仅使被圈占的土地不能够发挥其作用，很多开发区“开而不发”，浪费土地资源，使土地可持续发展受到挑战。据统计，1996年到2004年，我国耕地面积从19.51亿亩减少到18.37亿亩，净减少了1.14亿亩，人均耕地面积从1.59亿亩减少到1.41亿亩，下降了11.3%。［2］土地资源是不可再生的稀缺资源。我国是一个人多地少的国家，人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源少，保护耕地是我国的基本国策，尽管我国已经实行了世界上最严格的耕地保护制度，但耕地仍然大量流失，违法用地现象时有发生。为了保障我国社会经济的可持续发展，土地征收制度急需改革。

二、我国征地制度改革的建议

（一）明确界定“公共利益”的内容和范围

在市场经济条件下，为了既不破坏土地市场的竞争规则，又保证有足够的公共用地来源，各国（地区）政府都将“非公共目的”用地和“公共目的”用地区别对待，对前者的流动不过多干预，对后者，政府则充分运用特权，保证在需要时能获得土地。但是，这样做必须有一定的前提条件，就是在法律法规上明确界定“公共目的”的内容和范围，进而采取不同政策，否则就无法将两类用地区分开来。因此，各国法律都把公共利益的需要作为政府征地的依据，将不同目的的土地使用区分开来，并分别适用不同的法律。土地征收应以“公共利益”的需要为目的是世界各国通行的做法，为了防止对“公共利益”理解不当，各国对此都加以解释。《法国民法典》规定，“为了公共利益的需要，包括直接的公共工程建设和间接满足公共利益的建设，以及政府进行宏观调控的需要，可以由政府对私有土地进行征收”。日本 《土地征收法》规定，“为了兴办各种社会公共事业，如：道路、公园、堤防以及港湾建设等，可以征收私有土地”。同其他国家相比，我国的法律对于“公共利益”的解释模糊不清，对征地目的和范围也没有作出明确的界定。《土地管理法》不仅未对“公共利益的需要”作出明确的阐释和界定，还进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。一些地方在具体执行时，将“公共利益”从公共设施、公益事业等狭小范围扩大到所有的经济建设和商业开发，使征地范围既包括了国家公益性的建设项目，也包括了经营性建设项目。从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的一律动用国家征地权。一些非国家建设的工商经营性用地尤其是房地产开发用地也是通过征地取得的。用行政权力强行征地造成了严重的后果，一是难以控制自由裁量权的行使，对政府动用征地权没有作出限制。二是征地范围的随意扩大使农民的生存基础被轻易地剥夺，给农民造成了严重的伤害。

因此，笔者认为，我国应借鉴其他国家的做法，对征地权的“公益目的”进行更明确的规定和阐释，具体可以采取概括兼列举式的方法。这样既具有操作性，又不乏灵活性；既保留了现有的原则性条款，又明确规定了“公共利益”的具体范围。

（二）完善征地补偿机制

党的十七届三中全会通过的 《中共中央关于农村改革发展若干问题的决定》对完善征地补偿机制提出了新的要求，即“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。在规划划定的相同区片内，征地应采取统一标准补偿农民，征地补偿标准不随项目性质不同而不同。根据新的政策和征地工作的实践，笔者提出以下建议：

⒈提高征地补偿标准。征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用既不符合土地估价原则，也不符合市场经济交易规则。征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性，还要考虑土地的社会属性，即土地在城市中的区位、交通等因素；安置补偿费用则要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失，考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要。提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价的原则，全面落实征地区片综合地价，凡经济社会发展水平相近区域的土地，即便是国家重点工程和大中型水利水电工程征地，其征地或建设用地补偿价格应相同，不应因其用途、规划限制等因素而有所区别。同时，要逐步、适度提高对直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价款中的比例。

⒉大力推行被征地农民社会保障制度。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发 ［2006］31号）明确指出，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”。目前，各地在征地时普遍采取一次性支付补偿金，让被征地农民自谋职业的办法。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户收入会有所增长，生活稳定并有所提高，有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业。但也必须看到，因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象也较为普遍。因失地农民的社会保障覆盖面窄，保障水平低，他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障，处于社会保障的真空地带。由于在就业、子女就学等方面享受不到有关政策，不少失地农民转化为城市贫民，直接影响着社会的稳定。我国的征地补偿安置机制是以货币补偿安置为主，就业安置为辅。从长远来看，这种机制将产生严重的社会问题，因此，应逐步转变为以就业安置或保险安置为主，货币补偿安置为辅；在就业安置方面，应积极拓宽被征地农民的就业面，引进劳动密集型产业，解决被征地农民的就业安置问题；在住房安置方面，应引入农房补偿安置价格评估机制，并因地制宜地实行货币安置或还房安置等方式，切实保障被征地农民宅基地的用益物权。

⒊建立同地同价的公正补偿制度。完善征地制度，必须从单项改革向综合改革配套、从城乡分割到城乡统筹转变，通过稳步开放集体建设用地流转市场，逐步缩小征地范围，统筹协调和改革国有土地与集体土地财产征收补偿办法，最终建立国有土地和集体土地同地同价的公正补偿制度。一是逐步缩小征地范围，建立城乡统一的建设用地市场。考虑到改革的难易程度和有利于控制可能出现的风险，可按照由城镇规划圈外到规划圈内、由存量到增量、由一般集体建设用地到农民宅基地的路径来推进缩小征地范围、开放集体建设用地流转市场的改革。对于城镇规划建设用地范围内的集体建设用地，规划用作房地产用地、商业住宅用地等经营性用地的，可继续纳入政府土地储备体系，然后由政府以招标拍卖挂牌方式出让；对于城镇建设用地范围外的集体建设用地，规划用作工业用的经营性用地，无须征收转为国有，而是以集体建设用地指标拍卖挂牌的方式在城乡统一的公开市场上进行出让。在统一规划管制下，对经营性用地，无论是国有土地还是集体所有，不分城乡居民和城乡企业身份，只要土地使用权性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，在市场开放上对国有土地使用权和集体土地使用权实行同等待遇，发展城乡一体的土地使用权市场，全面显化土地的市场价值。

（三）完善征地补偿程序

土地征收程序是土地征收的正当性保障。法学界一直呼吁程序正义，而完善的土地征收程序是实现土地征收正当性的一道程序保障。现行的土地管理法规定的土地管理程序有：土地利用总体规划和土地利用年度计划，农用地转用审批制度，征地的审批权集中在国务院和省级人民政府。另外还规定了土地征收方案公告制度、补偿登记制度和补偿安置方案公告制度。但是，我国的征地程序明显缺乏对被征地农民权利的保障，表现在：一是征地程序缺乏透明度，使得土地权利人不能很好地参与到征地过程中来，征地行为缺乏有效的监督机制。国家对农村集体土地的征收行为是单方的行政行为，在征与不征的问题上农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。在征地补偿方面，法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地管理部门会同有关部门制定，补偿方案制定之后公告告知农民。这种行为极大地限制了农民的参与权，没有给农民实际参与听证的权利。二是缺乏农民自身利益诉求机制。即现有的征地补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径。从《土地管理法实施条例》和《征用土地公告办法》中的有关规定可以看出，法律将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府。这种制度安排给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。在相关法律缺失的情况下，一旦发生征地补偿纠纷，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，导致农民告状无门；有些案件即使法院受理了，但在案件审理过程中常常受到地方保护主义的干预，老百姓很难胜诉。

⒈完善监督程序，增强征地过程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。在对征地申请审批前，应将申请人拟征地的范围、用途等有关事项予以公告，在社会公众和被征地人无异议时才进行审查批准。在申请获得批准后、补偿方案确定前，应再次进行公告，听取相关各方的意见。其次，完善听证制度。听证制度的设立是为了保障被征地人尤其是农民能积极参与征地过程，维护自己的合法权益。应规定政府主管部门依职权主动组织听证程序，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见和就征收行为所带来的利弊进行分析后作出决策，以便更好地维护广大农民的利益。

⒉规定征地补偿复议程序。土地所有权的被剥夺是最为严重的权利剥夺，必须设置多重程序保障。从社会实际情况来看，涉及土地征收的纠纷主要是围绕着征地补偿与安置。对于集体与私人为公共利益做出的牺牲，在补偿与安置问题上，应当允许被征地农民有较为充分的诉求途径，力求做到公正合理，这是土地征收程序所追求的价值目标。征地程序应当规定，被征地农民对政府颁布的征地补偿标准有异议的可以申请批准征地的人民政府复议。

⒊设置土地征收诉讼程序。土地征收行为属于行政处分行为，被征收者对之不服可以依法提起行政诉讼，以司法权制约行政权是现代法治精神的必然要求。土地征收补偿争议的诉讼程序应以政府复议为前置程序，以减轻法院的诉讼压力。关于土地征收中的诉讼程序，必须规定其可诉讼的范围。这就要区分征地行为的合法性纠纷与土地征收的目的性纠纷，对于征地的目的性纠纷不适应诉讼程序。土地征收的目的性主要涉及土地征收的项目是否符合公共利益的目的要求，由于公共利益的范围已由法律规定，基于法律的不可诉性，也基于公平与效率两者兼顾的考虑，土地征收的目的性违法不可提起行政诉讼。而对于征地行为的违法性是可以提起诉讼的，因为征地行为是政府行为，如果政府滥用征地权损害被征地农民的利益，被征地的农民应该可以寻求司法救济。

⒋明确规定先补偿后拆迁的征地程序。目前，我国的土地征收程序是明显向征收人倾斜，制度的设计是保障征收行为的实施。在现行的法律制度中，明确规定征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。这就造成了被征收者还没有获得土地征收补偿安置时土地就已经被征收，房屋已经被拆掉，在顾及城市建设的速度与效率的同时，严重违背了社会公平的原则，由此也造成了被征收人的严重对抗情绪，成为社会不和谐、不安定的重要因素。因此，法律应明确规定，除法律规定的情形及当事人另有约定外，必须遵循先补偿后征收的程序，强制执行只能发生在法律裁决书生效之后。

［1］唐敏.土地管理改革的新方向［J］.瞭望，2006，（38）.

［2］叶剑平，吴正红.正确理解土地管理参与宏观调控［J］.中国发展观察，2006，（11）.

（责任编辑：王秀艳）

The Process of Urbanization in the Land System Reform

Tan Zhengrong

The rural land system is the foundation system and the land requisition system is an important part of the rural land system.As industrialization and urbanization process accelerated，increasing demand for construction land will inevitably continue to levy a large number of rural land.Land acquisition is directly related to the vital interests of hundreds of millions of farmers，a matter of social harmony and stability is the current hot and difficult to work in rural areas.In this paper，the need for reform of land expropriation system start，for land reform put forward some suggestions.

public interest；compensation mechanism；land acquisition program

F293.2

A

1007－8207（2010）11－0061－03

2010－07－30

谭峥嵘 （1973—），女，湖南株洲人，湖南省株洲市委党校副教授，研究方向为行政法、土地法。