农民用水户协会中的角色和权力结构分析——以湖南省T灌区一个用水户联合会为例

王晓莉 刘永功

农民用水户协会中的角色和权力结构分析
——以湖南省T灌区一个用水户联合会为例

王晓莉 刘永功

法兰西社会学派的组织观为研究我国农民用水户协会提供了一个新的视角,即将其作为一种多方实践者的建构,探讨内部各行动者之间互动合作的过程和逻辑。文章以湖南省T灌区一个用水户联合会为例,总结了农民用水户协会在组建及运行管理的实践中所呈现出的特点,并进一步分析了其面临的深层次问题及成因。组建过程中,“中继者”的角色扮演是影响协会能否可持续发展的关键;协会内部的运行管理,则是取决于协会主席、执委及普通农户分别在工程、灌溉和日常管理中的权力关系和各自的权力使用。就农民用水户协会或联合会的可持续发展,笔者从组建及运行两方面提出了相关建议。

用水户协会;组建运行;中继者;权力

一、问题的提出

农民用水户协会作为灌溉管理体制改革的“新生产物”,目前在我国的30个省、自治区、直辖市组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织2万多个,灌溉管理面积近1亿亩,参与农户6 000多万人[1]。主要有“供水公司+用水户协会”和“灌溉管理单位+用水户协会”的灌溉管理形式,这在“解决水事纠纷、节约劳动力、改善渠道质量、提高弱势群体灌溉水获得能力、节约用水、保证水费上缴和减轻村级干部工作压力等方面均取得显著成效。但是在各地实践中,协会的组织体系不完善、运作不规范,且其功能的发挥方面还受到各种制度和体制限制”[2]。并且随着改革的进一步推进,新型的公私合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)模式在西方发达国家也逐步发展起来[3],“完善自主管理灌排区”和“发展灌溉领域的公私合作模式”[4]成为我国灌溉用水管理发展的趋势。

本研究旨在:揭示在我国新型灌溉管理体制下,用水户协会与各相关利益主体的互动合作过程;并深入探讨用水户协会内部的权力结构和功能发挥,及其在实践中面临的深层次的制度问题。本文的分析视角以法兰西学派的组织观为依据,即“将组织理解为一种人为建构,其目的在于解决集体行动的问题,最为重要的是合作问题”[5]。基于此,本文中以湖南省铁山灌区长塘用水户联合会为例,围绕协会的组建过程(即“作为灌溉管理系统中多方实践者的建构”)和协会的运行管理(即“组织内部各行动者追求各自特定利益的游戏互动”)两大环节展开。

二、协会组建过程——“中继者”的角色扮演

尽管在各地实践中,农民用水户协会的内涵和实际组建过程不尽相同,但按协会组建的性质,可将其大致分为两类:一是内源主动式,即协会组建前,相关行动者意愿强烈并积极推动协会的建立;二是外生被动式,即协会组建前,相关行动者并没有积极意愿,只不过在外力迫使下(可能是项目建设的要求也可能是上级政府的压力),经系统环境力量的共同作用促生而成。当然这两种类型仅是程度上的区分,并不存在截然对立。针对不同条件下的协会组建,笔者采用“中继者”①按照法兰西社会学派对组织与环境的理解,从结构的意义上看,“中继者”具有一种双重功能,而且不得不与由此产生的冲突矛盾共存。这一概念作为分析工具。具体到农民用水户协会的研究中,相关“中继者”可以是乡镇水管站负责人或村干部。通过论述协会在组建过程中“中继者”的角色扮演,以剖析协会能否独立地、可持续运转这一问题产生的根源。

长合协会成立于1995年,是全国成立最早的用水户协会。协会成立以前,长合村的农业用水困难,灌溉管理难度也大。农民只能靠从河道提水灌溉,由村组干部组织。虽然当时用水无需缴费,但提水的电费开支很大,平均每亩田40元。水资源浪费大,用水纠纷很多,甚至出现过伤亡事件。1995年,T灌区供水局得到了世行贷款修建T北总干渠。并考虑到长合镇农业灌溉相当困难,计划投资200万修建长合支渠,以结束提水浇地的灌溉方式。全镇农民也积极投劳,参与渠道的建设。工程结束后,世行项目专家提出要成立一个用水户协会,由市项目办牵头,长合镇水管站负责联系。市政府、县政府、乡镇政府对此相当支持与重视,并且得到了农民的积极响应。组建了专门的筹建组,时任长合镇水管站的站长(现任协会主席)对于筹建用水户协会很感兴趣,积极参与其中。经过半年时间的调研与准备工作,长合用水户协会于同年12月19日成立。协会组建阶段的相关利益主体见图1。

内源主动式协会的最大特点是该灌溉管理系统中有这样一些人:他们在某个具体部门占据主导地位,控制着与协会相关的权力的延伸,并掌握协会组建的某些资源。换句话说,这些人是协会组建的积极推动者,在协会与协会的外部环境之间扮演了“中继者”的角色。这些所谓的“中继者”,可能是(准)协会所在村的村支书或其他村干部、所在乡镇水管站的负责人,也可能是协会所在灌区灌溉管理单位或项目办的负责人等。不论在外部环境中代表着什么身份,面对协会时他们所扮演的角色有两种:一是代表外部环境的一部分,在协会与环境之间建立某些规则;二是进入协会内部,成为组织的“代理人”。在长合协会的组建阶段,镇水管站站长扮演了关键“中继者”的角色。工程管理和灌溉管理是协会的两项主要工作,前者涉及工程的建设及维修管护,后者包括从制定灌溉计划到取水、配水的一系列具体做法。毋庸置疑,水管站技术人员和供水单位人员在这些方面的专业技能为其赢得了充足的“选票”。此外,他们作为水管站或供水单位的体制内精英出任协会主席,会为协会同外部环境(水管站和供水单位)的互动联系带来十分重要的资源。因此,在长合协会的组建之初,镇水管站、项目办及市县乡各级政府积极推动成立了筹建组,为协会组建提供了一个组织化的平台。

图1 农民用水户协会相关利益主体及中继者分析图

(1)“中继者”在协会与外部环境之间诸种交换的规则、资源的分配与规范化等方面发挥着作用。在协会成立之初,水管站站长不但可以利用项目或政府对协会组建的支持来获取工程建设等方面的资源,同时协会的出现还将减轻其收取水费的压力,因此会积极扮演在位的“中继者”的角色,组织老百姓投工投劳,利用项目的资金支持,修建渠道以解决农户提水灌溉甚至无水灌溉的难题。协会建成后,农民的自我管水必将取代水管站原有的部分职能,人员的裁减或重新安置就势在必行。面对这种结果,他们难免会扮演消极甚至缺位的“中继者”角色。但随着协会的不断发展,其角色可能会被重新安置于组织中,他们就会倾向于把新的角色与组织中的地位连接起来,重新扮演协会发展的在位的“中继者”。长合镇水管站站长脱离原来的组织(水管站或水库管理所等)成为协会主席,凭借其专业技能负责水利工程的管理等工作,恰恰反映了这一过程(这种过渡在其他地方也时有发生[6])。

(2)“中继者”一旦进入协会内部,就会调动其所能够自由支配的各种资源(包括个人资源、文化资源、经济及社会资源等),在巩固其在协会中地位的同时,也为协会的发展壮大创造着条件。长合镇有两个小一型水库,靠近水库的两个村的农民直接引水库水灌溉,由镇政府派人管理(收取4元/亩的水费),并定期组织农民清理渠道。因渠道为土渠,且缺乏组织管理,水资源浪费严重。协会建成后的第二年,在其带动下周边靠近水库的两个村也成立了用水户协会,幸福协会和延年协会,并采纳了长合协会的管理模式。两个协会除从长合水库引水外,还得到了T灌区的补充水(水价分别是20和14元/亩)。

三个协会成立以后,长合与幸福协会的水系有交叉,导致有一家农户可以同时从两个协会获得灌溉用水,于是在供水上产生了分歧。年逢干旱,两个协会互相推脱责任,导致该农户不能得到灌溉水。另外,因为长合村村民虽然也参与了通往这两个水库的渠道维修,但却无法从这两个水库受益,于是经常产生用水纠纷。基于此,三个协会有了联合的愿望。在长合协会主席(原镇水管站站长)的积极宣传下,同样由项目办牵头、水管站联系,于2004年组建了用水户联合会,长合协会主席担任新成立的长合用水户联合会主席。市委主管农业的副市长亲自参加了挂牌仪式。联合会成立以后,利用长合协会丰富的项目资金优势,能够统一配水、调配资金等。联合会用水户可直接从T灌区引水,并且进行统一的灌溉管理:内部合理配水、统一维护渠道、水费直接上交T灌区管理局及按供水量交纳水费(当时的水价是16元/亩)。

(3)“中继者”相互间的权力关系对于协会的组建至关重要,因为他们权力的制衡将直接影响联合会的组建及进一步的发展。协会所辖地理区域是以水文边界来划分的,跨自然村、行政村甚至跨乡镇的情况十分普遍;而协会的主要工作,包括灌溉管理、水费收缴甚至工程管护,多是以用水小组为单位组织开展的。通常一个村民小组(自然村)划为一个用水小组,在这种情况下,各小组出一个或几个代表来负责本组的具体工作,同时代表和维护本组农民的利益就显得十分必要。这就不难理解,村民小组长被推选为用水小组长、担任协会执委工作的现象。村民小组长在组内拥有声望又借助其社会网络资源,为其落实协会各项工作提供了条件,如收取水费,组织农户维修工程,调解组内用水纠纷,以及协会日常管理、财务监督、配水份额等。

在本文案例中,联合会同时覆盖长合、幸福、延年3个村,即便各村干部对“联合”已经达成共识,但就执委会人选难免会产生分歧。长合联合会的做法是,3个村各户出1名代表,然后选出44名联合会的代表,再从联合会代表中选出5个执委。其中包括:主席(长合协会主席担任)1名,工资4 000元/年;副主席4名,幸福村支书和村长、延年村村长、长合村村长,负责水费收取及纠纷处理,工资3 000元/年;此外还有3个工作人员,1名出纳、1名会计、1名工程员(水管站工人),工资每人2 000元/年。没有女执委,但是44名联合会代表中,有8名妇女。这种保证“每村至少一个执委”的做法,使得老百姓在工程投资、灌溉放水及水费收取等方面的权力才有可能达到均衡。

从另一个角度看,协会内部的行动者,尤其是潜在的协会领导,与外部环境之间的关系越密切,他们就越能够依靠这些关系来获取环境资源,并强化其在协会内部决策中的影响力。长合镇原水管站站长在联合会的组建过程中,继续利用其“中继者”的身份,并凭借自身在村委会中的权力或者在水利工程方面的专业化权力,积极推动联合会的组建。他在联合会成立以后,当选为联合会的主席,利用与外界的资源优势继续为联合会的管理、运转及发展争取资源。

(4)与本文案例中“内源主动式的”协会组建不同,“外生被动式”的协会组建,其问题的关键在于过程中,“中继者”的缺位、垄断,或者“中继者”之间的不合作。就这点,仝志辉总结过两个特点,第一点便是“协会由政府和专业水利部门大力推广,而不是农民自发成立”[7],并将其归因于机制缺乏,“他们投入的精力和成本巨大,却难以看到合作的现实和得到回报”。基于在各地的实地调查,笔者将“机制缺乏”的表现形式归为两点:一是农民无权参与协会的组建及运行管理,协会管理层与村两委管理层高度重合。在这种信息不对称、权力严重失衡的环境下,协会的组建依赖政府的强行干预,而协会的运转又可谓被村干部所“垄断”;二是农民无权参与灌溉管理,在水价制定及收缴、对工程修建维护的投资投劳、放水优先序和用水量等灌溉管理的关键环节均无决策权,甚至都没有形式参与。

三、协会的运行管理——各利益主体的“权力使用”

按照法兰西社会学派对组织的理解,农民用水户协会作为一种行动领域,对行动者既进行限制,同时也为行动者提供机遇。协会中的行动者(协会主席、协会执委和普通用水户)通常有着多种身份,他们并非消极顺应组织的管理,而是积极获取权力,调动可供使用的资源,进而获取其希望得到的收益。笔者采用“权力使用”这一概念作为分析工具,将组织的运行管理问题重新定义,即各行动者在追求各自特定利益的过程中,通过各自地位、权力、资源或能力去实现必要合作的过程。在本节中,协会的运行管理被广义地理解为协会所要开展的各项工作,可大致分为工程管理、灌溉管理及日常管理(包括对突发事件的管理)。具体情境中各行动者的“权力使用”主要侧重两方面,即行动者在实施各项具体工作时的策略选择,以及透过各行动者的经验来理解协会的组织建构。本节旨在通过分析在协会的三大运行管理领域(工程管理、灌溉管理、日常管理)各行动者的“权力使用”,来理解协会真正的内部建构、运行管理的特点和规则,以及实践中的问题。

长合用水联合会的最高权利机构是委员(用水者)代表大会,其权利包括:选举和罢免执行会委员;审查、通过执行委员会的各项工作计划、用水计划和各项管理制度;审查执行委员会的年度财务预、决算;审议通过或修订协会章程;划分协会用水小组;负责制定用水小组的运行规则等。执行委员会是代表大会的执行机构,在会员代表大会闭会期间领导本协会开展日常工作,对会员代表大会负责。执行委员会实行会长负责制,执委会成员共5名,设会长1人,副会长4名,会长负责全面工作,副会长实行分工负责。另有1名出纳、1名会计、1名工程员(水管站工人)。

(一)工程管理——协会主席的权力赋予与制约

联合会主席负责协会的全面工作,按章程及大会通过的决议行使其权力,主要负责:组织执委会成员和部分用水户代表制定协会各项工作制度,并形成文件;负责召开协会会议,安排日常工作;每年年末向用水户代表大会报告年度工作情况等。结合长合用水户联合会的运行实践,笔者认为协会主席的权力使用主要体现在工程管理方面,具体包括:协会工程管理范围的划分、工程管理制度的制定、工程建设的实施、工程的日常维护等。运行良好的工程设施是协会可持续发展的必要条件。过去的灌溉管理实行“建”“管”分离,而协会的成立落实了灌溉管理的主体。除政府或项目对工程建设和维修的资金投入外,协会组织农户投资投劳、开展日常管护也必不可少。组织的赋权,以及协会主席在工程管护或动员村民方面的各种资源优势,使田间工程管护和灌溉管理得以落实,工程的产权也有正式发文。成立联合会之前,长合协会主席积极争取项目和上级政府的资金支持,实现渠道硬化7 400米。幸福和延年这两个协会也分别硬化渠道12 000米和8 000米,并且修建了自己的支渠,得到T灌区的灌溉用水补充。三个协会的农民还共同投资投劳修建了通往两个小一型水库的渠道。

主席的权力使用并不是无制约的。协会或联合会是以水文边界为单位来划分的管水组织,主席在协会所辖各乡、镇、村的影响力不尽相同,并且,若有少数村民拒不参加工程的投工投劳,其他农户也可能效尤,这就加大了协会主席在工程管理方面的难度。即便拥有组织的赋权,但在实际运作中,协会主席的“管理能力”更多依赖其个人的资源优势①调查发现,有的协会主席就曾让“地痞”亲朋担任执委,以便于搞定“恼火的情况”。。成立联合会以后,面对日益老化的渠道(主要发生在干渠,造成干渠水源的浪费),以及亟待配套改造的田间工程,主席难以有效调动整个联合会所辖范围内的老百姓参与工程改造,并抱怨“进行渠道改造工程的人工费也涨了”。在小组访谈中,老百姓普遍反映干渠老化是他们面临的最大困难。

(二)灌溉管理——协会执委的权力弹性空间

按照用水户代表大会章程,协会执委(副会长)负责灌溉管理工作,主要包括:按照本地实际,适时与用水小组协商制定年度内每轮或每月、每季供水计划;及时向供水单位报送本协会年度内各种灌溉用水计划;安排好每轮水的灌溉顺序、时间,并协调和记录好放水过程中用水小组之间的交接;负责协会总的水账记录,并负责做好“三公开、一监督”工作;指导检查用水组配水员做好本组水账;负责水量调度分配,并向会长或用水户代表大会报告灌溉管理工作情况。

过去的灌溉管理过分依赖行政干预,出现了很多问题,如地方政府可以决定渠系的水量分配,上游可能侵犯下游水权,地方政府可能截留灌溉水费等[8]。长合联合会成立后,被赋予直接收取水费的权力,并通过协会执委来落实,避免地方政府截留。有的协会执委还借此减免组内弱势群体的水费负担,如老弱病残户。这不但增强了农户对协会的拥护,也提高了自己的声望,便于调解用水纠纷等其他灌溉管理工作的开展。协会同时还被赋予了调配用水的权力,联合会总计划,统一配水、统一调配。各分会主席负责各协会,各尽其职。协会执委之间以及执委和主席间各自的权力使用和博弈,使得用水调配更合理,农业水资源得到了更好的利用。就算在大旱年也能保证农业灌溉的正常进行,实现农业增收②来自实地调查中的小组访谈和关键人物访谈。。如此一来,也减轻了农民用水户的灌溉管理负担,得到了他们的普遍认可。村组之间以及农户之间的用水纠纷得以解决。

但在实际的灌溉管理过程中,主要是在用水调配和收取水费等环节,协会执委对这项特殊权力的不同使用则可能带来或积极或消极的不同影响。有的协会执委借机“搭车收费”或者“截留水费”,使农户对协会的信任度大打折扣。调查中了解到,2008年联合会就遇到了这样的困难。因为上级政府的补助款被乡政府截留而没有下发到村里,各村执委(村两委)就把收取的水费充作这部分政府补助而没有上交给联合会。有的协会还被赋予自行核定水价的权力,甚至同一协会内部处于上下游的各用水组之间的水价标准可以不同。这又提供了一个权力使用的弹性空间,协会执委可以动用其各种资源积极为本组争取公平合理的水价。另外,在放水次序等方面,他们也可通过动用同组织或外部环境的关系为自己小组争取更为合理公平的待遇。

(三)日常管理——普通农户的权力来源和能力建设

按照法兰西学派的组织观,权力来源可分为四类:“首先,存在着源自专门技能以及功能专业化的权力;其次,存在着与组织和其环境之间诸种关系相连的权力;第三,存在着通过对交流传播以及信息的控制而制造的权力;最后,存在着以一般组织规则的形式而现身的权力。”[9]普通农户虽然占协会成员的大多数,并且组织章程也规定了普通农户参与协会运行管理的各种权力,但通常他们既没有工程管理方面的专业技能,又缺乏在灌溉管理方面与组织和环境的密切关系,更不用说对交流及信息的控制;因此,普通农户的权力主要源自协会这一农民合作管水的正式组织。也就是说,其可使用的权力源自在协会日常管理中的参与,具体包括:协会各项规章制度的制定要以会员代表大会等形式听取农户意见;协会实行“水费、水价、水量”三公开,年初财务预算和年终的财务报告也会通过大会向农户公开,保障了农户监督财务的权力;此外,还有维护妇女和贫困农户权利的特殊规定,如规定妇女在执委及代表中的最低比例,以及对妇女和贫困农户的能力建设培训等[10]。

由于是全国最早成立的协会,没有规范可循,长合协会章程的订立是通过项目办直接研究,拟定初稿,经过代表大会宣读、讨论通过的。章程一直没有改变,直到成立联合会(联合会的章程也是项目办直接研究起草的)。三个协会联合以前,尽管供水单位提供的购水价(以亩计算)是一致的,但各协会自行制定的水价有高有低,各协会农户(尤其是交叉地带的农户)满腹怨言。联合会成立以后,由三个协会的用水代表共同商定,水费统一为240元/公顷(16元/亩),解决了水价不一带来的矛盾,体现了农户在水价制定过程中的权力使用。

在水费的收取方面,也面临着新的挑战。工业化和城市化加速了农村土地流转,但土地产权的结构缺陷,成员权的条件和用益权的转让没有明确[11],给水费的收缴带来了挑战。承包方与转包方互相推诿,谁都不愿意缴纳水费。对此,长合用水联合会的农民提出了自己的解决措施:水费不再让村两委代收,联合会可以委派各用水小组收取,同时还要协调好镇、村、农户间的关系;同时加强规范协会的管理,对不交水费的农户加以严惩,提高联合会的管理能力。

四、结语与建议

本文中深入分析了协会的组建过程,将其总结为“内源主动式”和“外生被动式”两类,并指出“中继者”的角色扮演是影响协会组建的关键。针对协会的运行管理,笔者讨论了组织内部各行动者的权力关系及权力使用。协会内部运行管理的状况,不但取决于协会的组织结构和管理规章,更取决于协会主席、执委及普通农户在工程、灌溉及日常管理中的权力关系和各自的权力使用。

为实现用水户协会的可持续发展,笔者建议从协会的组建过程与运行管理两方面入手。首先,在协会组建之初,协会领导的人选至为关键。村干部、水管站技术人员,或灌溉管理单位的负责人等在协会组建过程中扮演着不可或缺的“中继者”角色。从他们当中选举出的领导人,会调动其所能支配的各种资源,为协会的发展创造条件。其次,在运行管理阶段,一方面协会的组织分工要简单合理,管理规章要明确易行;同时更为重要的是,在协会的工程管理、灌溉管理和日常管理等方面,不但要依靠协会主席或执委对其个人可支配的各种资源的调动,更要加强普通农户在运行管理中的实质参与(尤其是当面对以水文边界为单位的跨村、镇的管水合作组织,协会领导对其各种资源的调动难免受到多种制约)。因此笔者建议,各地协会应结合实际情况进一步完善并强化落实各项规章制度,同时不断以培训等形式来提高妇女等弱势群体的能力,使普通农户得以真正参与到灌溉用水的各项管理工作中去。

[1] 韩青.灌溉管理中的农户参与和激励机制:国际比较与借鉴.世界农业,2009(6):6-9

[2] 张陆彪,刘静,等.农民用水户协会的绩效与问题分析.农业经济问题,2003(2):29-33

[3] 丁平.我国农业灌溉用水管理体制研究.武汉:华中农业大学博士学位论文,2006:28

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[5] M ichelC,Erhard F.A ctors and system s:the po litics of co llective action.Chicago:The University of Chicago Press,1977:3

[6] 徐成波,赵健,王薇.农民用水户协会建设经验与体会.农村水利,2008(7):37-39

[7] 仝志辉.农民用水户协会与农村发展.经济社会体制比较,2005(4):74-80

[8] 世行贷款长江水资源项目湖北项目办.农民用水户协会可持续性、质量和影响状况调查报告,2004

[9] 克罗齐耶,费埃德伯格.行动者与系统——集体行动的政治学.上海:上海人民出版社,2007:65-66,432

[10] 刘厚斌.在实践中认识什么是农民用水户协会.组建WUA交流材料,2007

[11] 蔡昉,王德文,都阳.中国农村改革与变迁:30年历程和经验分析.上海:上海人民出版社,2008:74

Farm ers'W a ter User A ssoc ia tion:asa Prob lem a ticW a ter Co-m anagem en tO rgan iza tion

W ang X iaoli L iu Yonggong

A sa construction ofm ulti-p ractitioners,the French schoo lof socio logy p rovidesa new perspective to exp lo re the p rocess and the logic of the interaction between different stakeho lders inW aterU serA ssociations(WUA s).Based on the case of ChangheWUA in T Irrigation D istrict of Hunan Province,the autho rs conc lude the characteristics show n in the p ractice,and further analyse som e currentp roblem sand causes.Interm ediator is the key ro le at the estab lishm ent stage of WUA s.The relation of and the using ofpower among the chief,executives,and farm ersare themost impo rtan t fo r the operation ofWUA s,in regard of engineering,irrigation and the dailym anagem ent.Furthermore,two pointsof suggestions are m ade accordingly for the sustainable developm entofWUA s.

W ater user association;Estab lishm entandm anagem ent;Interm ediator;Power

2009-12-18

王晓莉,中国农业大学人文与发展学院;

刘永功,中国农业大学人文与发展学院教授,博士生导师,邮编:100193。

(责任编辑:姚小俐)