煤层气抽采利用政策解读及促进煤层气开发利用商业化进程的建议

赵国泉 桑逢云

(煤炭信息研究院煤层气信息中心,北京市朝阳区,100029)

中国高度重视煤层气开发利用工作。“十一五”以来,随着《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》、《煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划》等一系列鼓励政策的出台,中国煤层气开发利用取得显著进展,我国煤层气产业化初见端倪。但是煤层气作为新能源要进一步实现规模化和产业化发展,与国外相比,在政策、技术、资金等方面还面临着一些问题。

1 国外煤层气开发政策概述

世界各国对煤层气的勘探开发鼓励政策各有不同,且有许多可资借鉴之处。在加快开发煤层气方面,学习借鉴国外先进经验,有利于研究制定我国煤层气发展战略。

为支持新兴煤层气产业迅速发展起来,美国政府出台了一系列鼓励与扶持政策,为其快速发展创造了良好的环境。

1.1 环境政策

为减少甲烷的排放,美国制定了强制性的技术标准,核准采煤企业在采煤过程中的甲烷排放量必须达到的抽采率;企业必须预先支付一笔抵押金,由政府依据其煤层气利用情况予以返还;同时利用征收的排污费建立煤层气开发利用补贴基金。

1.2 技术援助

煤层气与常规天然气的生产过程有所不同,为了加快煤层气产业的发展,以美国能源部、环保局和天然气研究所为代表的政府机构,先后投入60多亿美元支持有关研究机构和技术咨询公司开展了大量的煤层气科学研究和试验工作,很快形成了有效指导煤层气勘探开发的理论基础和工艺技术。

1.3 资金支持

与常规天然气相比,煤层气单井产量低、生产周期长、初期投入大、投资风险高。为鼓励企业投资煤层气生产、加工和销售,美国出台了多项法规和政策,以减少企业对投资煤层气所承担的金融风险。如电力部门从用煤改为用煤层气,减少二氧化碳的排放,可得到优惠贷款;农业部、商务部和中小企业管理局都可以为煤层气项目提供优惠贷款。各种优惠措施刺激和调动了企业投资煤层气项目的积极性。

1.4 税收优惠

1980年美国根据《原油意外获利法》制订的用于鼓励非常规燃料的第29条税收优惠政策,在煤层气开发初期起到了巨大的推动作用。该政策对煤层气开采实行“先征后返”的政策,即先按联邦税法征4%～6%的生产或开采税,然后给予每立方米煤层气2.82美分的政府补贴(当时煤层气售价约为6美分/m3)。资料显示,税款补贴后煤层气企业的投资利润率由税后1.1%涨至3.9%;内部收益率由5.8%升至22.7%。美国的煤层气产业由此进入了快速发展的阶段,产量从2005年开始稳定在500亿m3/a左右。

除美国外,其他一些国家也陆续颁布了煤层气开发利用的优惠鼓励政策,促进了其国内煤层气事业的发展。英国的《陆上石油勘探开发许可证管理条例》和《企业投资管理办法》规定,煤层气经营者向指定公司投资,通过减免所得税或资本红利税即可享受投资总额20%的收益。印度政府规定煤层气生产企业从商业性生产之日起,7年免税;其所需进口材料和设备免征进口税。波兰政府给予从事石油、天然气以及煤层气勘探的企业10年免税的优惠政策。俄罗斯和乌克兰也正在积极制订一些税收优惠政策和管理法规,鼓励外国公司投资开发本地煤层气。

2 我国煤层气抽采利用优惠政策出台的背景

2.1 丰富的资源

从国家“七五”到“十五”期间,我国有关科研单位和科技工作者先后对全国范围内的煤层气进行了评估,1985-2006年全国煤层气资源量估算值如表1所示。

在“十五”期间,国土资源部、国家发改委与财政部联合组织重大项目,开展新一轮全国油气资源评价。评价结果表明,我国埋深2000 m以浅的煤层气地质资源量为36.81×1012m3,超过了天然气的地质资源量(35×1012m3);埋深1500 m以浅的煤层气可采资源量10.87×1012m3,约为天然气可采资源量的一半。

表1 1985-2006年全国煤层气资源量估算值

2.2 安全生产的压力

我国煤矿瓦斯地质条件复杂,高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井多,每年瓦斯事故死亡人数占煤矿死亡总人数的比例较大,瓦斯仍然是煤矿的第一杀手,煤矿特别重大事故绝大部分是瓦斯事故。抽放煤层气是减少瓦斯涌出量、防止瓦斯爆炸和突出事故的根本性措施。2005年之前,我国每年煤矿瓦斯事故死亡人数居高不下,煤矿安全成为关注的焦点。2003-2009年我国煤矿瓦斯事故及死亡人数见图1。

图1 2003-2009年我国煤矿瓦斯事故及死亡人数

3 我国现有煤层气抽采利用政策及部分现状

3.1 宏观政策

3.1.1 煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划

2006年6月12日,国家发改委公布煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十一五”规划。在《规划》中确定了煤层气(煤矿瓦斯)发展五大原则,即:地面抽采与井下抽采相结合;自主开发与对外合作相结合;就近利用与余气外输相结合;居民利用与工业应用相结合;企业开发与国家扶持相结合。提出了远景抽采利用目标,并原则上确定了部分优惠政策。

3.1.2 《关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》

2006年6月15日,国务院出台《国务院办公厅关于加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》明确了坚持先抽后采、治理与利用并举的指导方针,并提出了16条意见,涉及到从瓦斯勘查、抽采到输送、利用等各个环节,既有鼓励支持政策,也有约束处罚措施。

在《若干意见》下发后的2年中,国家发改委、财政部、国土资源部、环保部、商务部、税务总局、安全监管总局等制订了10多项配套政策措施,内容包括增值税先征后返、设备加速折旧、瓦斯发电加价、中央财政补贴、瓦斯抽采指标、限制超标排放等,以改善煤矿安全,推进煤层气开发利用。

3.2 管理政策

3.2.1 矿权管理政策

2007年4月17日,国土资源部下发了《关于加强煤炭和煤层气综合勘查开采管理的通知》(国土资发[2007]96号)。该通知支持和鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源,投资人申请煤炭探矿权,应提交煤炭和煤层气综合勘查实施方案;国土资源管理部门设置煤炭探矿权,应对煤炭和煤层气综合勘查实施方案进行严格审查;煤炭探矿权人在依法取得煤炭勘查许可证后,应对勘查区块范围内的煤炭和煤层气进行综合勘查。通知还要求妥善解决煤炭、煤层气矿业权重叠问题,煤炭和煤层气矿业权发生重叠的,要求双方协商开展合作或签订安全生产协议。双方无法签订合作协议的,国土资源部门按照有关规定进行调解。调解不成的,由国土资源部门按照采煤采气一体化、采气采煤相互兼顾的原则,支持煤炭国家规划矿区内的煤炭生产企业综合勘查开采煤层气资源。

针对煤层气与煤炭矿业权重叠问题,国土资源部积极协调、推进企业间建立合作开发机制,取得了重要进展。截至2010年2月,共核减影响煤矿生产的煤层气探矿权重叠面积3100 km2,煤炭、煤层气企业通过衔接开发方案、签订合作协议,解决矿权重叠面积2000 km2。目前,已有58个煤层气探矿权、面积3.8万km2已不再重叠,分别占煤层气探矿权个数的56%、总面积的67%。

3.2.2 对外合作政策

2007年9月24日,国务院公布《国务院关于修改〈中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例〉的决定》。《决定》对《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》作如下修改:将第三十条规定的“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司实施专营,并参照本条例执行”修改为:“对外合作开采煤层气资源由中联煤层气有限责任公司、国务院指定的其他公司实施专营,并参照本条例执行。”

国务院国资委于2008年3月决定对中联煤层气有限责任公司的股权进行调整,2008年5月以《关于中联煤层气有限责任公司股权调整框架协议有关意见的回复》(国资委规划[2008]405号)批准中联煤层气有限责任公司股权调整方案,2009年4月7日以《关于中联煤层气有限责任公司国有股权协议转让有关问题的批复》(国资产权[2009]235号)同意将中石油股份公司所持中联煤层气有限责任公司50%国有股权协议转让给中煤集团,同时,中联公司部分区块和资产有偿转让给中石油。

但是,直到如今,国务院尚未指定任何其他企业开展煤层气对外合作,商务部和发改委亦尚未批准一家试点企业。因此,根据法律规定,事实上有权开展煤层气对外合作的企业仍然仅有中联煤层气有限责任公司一家。但是由于股权调整之后中石油带走了不少对外合作的煤层气区块,事实上其已经从操作层面而不仅仅从理论层面打破了中联煤层气有限责任公司的专营权。另外还存在一个例外,根据商资函[2007]第94号,对已取得采煤许可证的区块,在煤炭开采过程中伴随的煤层气地面抽采和井下回收,煤炭采矿权人可以同国外投资者展开对外合作,不属于煤层气对外合作专营的管理范围。

3.3 补助及税收优惠政策

3.3.1 投资补助政策

2007年4月,财政部出台《关于煤层气(瓦斯)开发利用补贴的实施意见》(以下简称《实施意见》),规定在我国境内从事煤层气(含瓦斯,下同)开采的企业均有资格享受财政补贴。享受补贴的具体条件为:企业开采的煤层气出售或自用作民用燃气、化工原料等;已安装可以准确计量煤层气抽采、销售和自用的计量设备,并能准确提供煤层气开发利用量。对于企业开采煤层气用于发电的部分,不享受补贴政策,享受《国家发展改革委印发关于利用煤层气(煤矿瓦斯)发电工作实施意见的通知》规定的相关政策。《实施意见》规定,中央财政按0.2元/m3煤层气(折纯)标准对煤层气开采企业进行补贴,补贴额度按照“(销售量+自用量-用于发电量)×补贴标准”进行计算。在中央财政补贴的基础上,地方财政可根据当地煤层气开发利用情况对煤层气开发利用给予适当补贴,具体标准和补贴办法由地方财政部门自主确定。

中国2009年全年共下达煤层气抽采利用补贴资金2.32亿元,支持开发利用煤层气11.6亿m3,山西、辽宁、安徽、重庆、宁夏等14个省(区、市)和中联煤层气公司等企业受益,有效调动了煤层气抽采企业的积极性。

3.3.2 价格调节政策

2007年4月2日,国家发展改革委出台了《关于利用煤层气(煤矿瓦斯)发电工作的实施意见》(发改能源〔2007〕721号),规定煤矿企业利用煤层气发电,允许自发自用;多余电量需要上网的,由电网企业优先安排上网销售,不参与市场竞争;上网电价比照生物质发电电价政策,即执行当地2005年脱硫燃煤机组标杆电价加补贴电价(0.25元/kWh)。

2007年4月20日,国家发展改革委印发《关于煤层气价格管理的通知》,就民用煤层气价格管理的有关事项做出规定:民用煤层气出厂价格由供需双方协商确定;对于已纳入地方政府管理价格范围的,要积极创造条件尽快放开价格。

国家发展改革委在2009年11月电价调整中,已安排落实了煤层气(瓦斯)发电上网加价政策,目前大部分省区已执行到位。山西、江西、陕西、四川、宁夏等省区煤层气电厂所发电量已上网销售。

3.3.3 税费优惠政策

2006年10月,财政部、海关总署、国家税务总局下发的《关于煤层气勘探开发项目进口物资免征进口税收的规定》明确:“中联煤层气有限责任公司及其国内外合作者(以下简称中联煤层气有限责任公司),在我国境内进行煤层气勘探开发项目,进口国内不能生产或国内产品性能不能满足要求,并直接用于勘探开发作业的设备、仪器、零附件、专用工具(具体物资清单附后),免征进口关税和进口环节增值税。除中联煤层气有限责任公司外,其他从事煤层气勘探开发的单位,应在实际进口发生前向财政部提出申请,经财政部商海关总署、国家税务总局等有关部门认定后,享受上述进口税收优惠政策。”

2007年2月,财政部、税务总局等出台的《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》规定,对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策;对独立核算的煤层气抽采企业购进的抽采泵、钻机、监测装置、发电机组等专用设备,实行加速折旧;从事技术改造项目国产设备投资,其项目所需国产设备投资的40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免;研究开发新技术、新工艺发生的技术开发费,在按规定实行100%扣除基础上,允许再按当年实际发生额的50%在企业所得税税前加计扣除;对地面抽采煤层气暂不征收资源税。

3.4 其它政策

3.4.1 环境政策

环境保护部于2008年4月2日发布《煤层气(煤矿瓦斯)排放标准(暂行)》,规定自2008年7月1日起,新建矿井及煤层气地面开发系统的煤层气,浓度大于或等于30%的煤层气禁止排放,低于30%的不做要求;2010年7月1日起,现有矿井及煤层气地面开发系统的煤层气,浓度大于或等于30%的煤层气禁止排放,低于30%的不做要求。

3.4.2 低浓度瓦斯利用

2010年3月,国家安全生产监督管理总局颁布煤矿用非金属瓦斯输送管材安全技术条件、瓦斯管道输送自动阻爆装置技术条件、煤矿低浓度瓦斯管道输送安全保障系统设计规范、煤矿低浓度瓦斯与细水雾混合安全输送装备技术规范等10项低浓度瓦斯输送和利用安全生产行业标准,自2010年7月1日起施行。

2010年1月21日,国家安全生产监管总局局长骆琳签署国家安全生产监管总局第29号令,颁布了《关于修改<煤矿安全规程>部分条款的决定》,其中根据总局已发布的低浓度瓦斯安全利用的相关标准,将原《规程》中关于“利用瓦斯时,瓦斯浓度不得低于30%”的规定修改为:“抽采的瓦斯浓度低于30%时,不得作为燃气直接燃烧;用于内燃机发电或作其他用途时,瓦斯的利用、输送必须按有关标准的规定,并制定安全技术措施。”取消了对低浓度瓦斯用于内燃机发电及低浓度瓦斯浓缩后再利用的限制。

我国煤层气(煤矿瓦斯)资源丰富,近年来,煤矿瓦斯抽采量逐年提高,但由于煤矿井下抽采的瓦斯绝大多数是甲烷含量在30%以下的低浓度瓦斯,易爆炸,难利用,只能排向大气,既浪费资源,又污染环境。2009年,全国煤矿井下抽采瓦斯折合纯瓦斯64.5亿m3,仅利用19.3亿m3,利用率仅29.9%,其中一个重要的原因就是低浓瓦斯量较大,尚无法得到应用。这次低浓度瓦斯输送和利用安全生产系列标准的颁布,对提高低浓度瓦斯的利用率,促进节能减排,加强资源综合利用,必将产生积极的推动作用。

4 促进煤层气开发利用商业化进程的建议

要充分发挥国家优惠政策对煤层气产业化的促进作用,应加大相关政策的扶持力度。结合国外在煤层气开发方面实施鼓励政策的成功经验,对我国下一步实施的鼓励政策提出如下几点建议,以促进其商业化进程。

4.1 重视并解决矿权之争

在山西,煤炭矿业权拥有的资源范围内的多数煤层气开采权已掌握在非煤企业手中,也就是说,要实现采煤与采气一体化就需要煤矿企业与煤层气企业的合作,但是利益的冲突使得合作并不那么容易,结果是阻碍双方的发展。煤层气与煤炭伴生依附,矿权、气权分置的现状使煤矿企业建设新井获取资源,首先必须由获得煤层气权的非煤企业同意,否则规划矿区矿井建设无法实施,给煤炭开采增加了新的门槛。新建矿井也在建设之初就要考虑到与其井田范围内的气权企业如何合作、避免纠纷的问题。

先抽后采,是防范瓦斯事故、提高煤矿生产安全保障程度的治本之策。国家政府部门应统一协调煤炭、煤层气矿业权,确保不出现新的大规模重叠区;依法清理久占不探的煤层气矿业权,加快煤层气勘探开发。

4.2 加大补贴

目前我国的煤层气(煤矿瓦斯)财政税收补贴优惠政策主要是比照常规石油天然气制定的,相对于石油天然气并没有特别的优惠。政府应该借鉴美国等煤层气开发利用发达国家的经验,给予煤层气(煤矿瓦斯)产业更多优惠的鼓励政策。

经济政策支持的核心是低税和价格支持,由于我国目前减税空间已经很小,财政补贴将是政府进一步调控煤层气产业的最佳手段。结合目前我国煤层气产业发展的实际状况,应颁布优于常规天然气开发和对外合作的财政优惠政策,延长优惠政策的覆盖期;安排专项资金重点支持煤层气回收利用项目;对煤层气抽放利用加大财政补贴额度(2008年3月26日公布的中欧能源环境项目中国煤层气生产可行性研究报告建议开采煤层气应得到0.28元/m3的财政补贴,比目前的0.2元/m3提高了40%)。

4.3 大力加强煤层气管网等基础设施的建设

输送管网是有效连接煤层气资源和市场的关键纽带,通过管网外输可以快速有效地解决煤层气大规模商业化发展的瓶颈。目前,我国煤层气(煤矿瓦斯)开发利用进入了商业试运营初级阶段,但由于煤层气开发区域与用户间的输送管网尚未建立,出现了煤层气(煤矿瓦斯)产地用气量有限,而又无法输送给外地用户,只能“点天灯”,难以进入规模生产的问题。

2008年6月在山西沁水正式开建的西气东输山西煤层气管道是我国建设的首条煤层气管道,这是我国天然气主干管网首次引入煤层气,将有效缓解天然气供需紧张的状况。然而这只是管网建设迈出的第一步,在此基础上,我国应加大投入建设更多长输气管网,对提供煤层气输送的传输管网实施财政补贴或税收返还。

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