中国的慈善事业姓啥？

□/李拉

中国的慈善事业姓啥？

□/李拉

近期，李连杰的“壹基金”危机再次为缺失合理的慈善制度与运行机制的中国慈善业敲响了警钟。身份认证困难，账目不能自主、项目开展受限，成为过去3年中横在壹基金面前的高墙，这几乎也是环绕在整个中国民间慈善事业周围的共同的高墙。

类似“壹基金”这样的“第三部门”在中国的发端与成长，已经成为社会转型的重要标志之一。然而在社会组织的管理上我们却一直没有出台一部统一的专门性法律，现有的几部规范性文件均系条例，立法的层级较低，且主要局限在登记管理上，而在社会组织注册登记管理方面的有关规定又沿袭了“大政府小社会”时代的政府管控模式，即社会组织行政化。这种由政府全面管理社会，由行政机关来具体掌握社会组织的体制，虽然有其特定的历史背景，但从社会发展的趋向来看，这一体制已经极大地束缚了民间组织的活力。“壹基金”危机事件乃至中国慈善事业受困于多方政策的掣肘暴露出了中国民间慈善事业在管理制度与运行机制上的重重弊端。《慈善法》迟迟不见踪影以及中国的慈善事业究竟应当姓“民”还是姓“官”引发了普遍争议。

一、中国慈善事业的发展现状

（一）中国的慈善事业发展落后

对于中国公益事业现状，尤其是中国慈善事业发展现状的基本认识，来看三组数据。

首先是年度慈善捐赠总额。2009年中国慈善捐赠为509亿元，占当年30多万亿元GDP的0.17%，占6800亿元财政收入的比例不到5%。比较一下，美国2008年的捐款3000亿美元，占当年14万亿美元GDP的2%左右，占3万亿美元财政收入的10%。要达到美国的水平，中国年度捐赠额应该是6000亿元。

然后是慈善组织的数量。2009年，中国的基金会为1843个，美国的慈善组织超过100万个，英国比较活跃的慈善组织超过16万个，加拿大慈善组织也有8万个以上，跟发达国家比较，中国慈善组织的数量还远远不够。

最后是慈善组织的从业人员。2009年，中国慈善组织的从业人员不到2万，而美国慈善组织的从业人员则超过900万，英国亦有60万从业人员。中国慈善公益发展的空间究竟有多大，我国也应该建立发展公益慈善事业的明确目标。在经济具备了初步的条件以后，具体目标的确定已经不是一个不可思议的幻想了，关键是要达成基本的社会共识，然后才会落实为重大的社会行动。

（二）《慈善法》难产

中国慈善业等来了巴菲特和比尔·盖茨，却迟迟等不到一部早已在立法计划中的《慈善法》。2005年，民政部启动《慈善法》的起草工作。那一年，中国慈善捐献总量仅有数十亿元。几年后，这个数字迅速蹿至数百亿，2008年突破了千亿元。然而时至今日，《慈善法》依旧不见踪影。

在等待者中，最焦急的是如“壹基金”与李连杰这样的从事民间慈善的组织与个人，法律的缺失使他们受困于多方政策的掣肘，甚至是组织发展的生存难题。“壹基金”的创始人李连杰曾公开表示：“我们的梦想是中国将来会有《慈善法》。”然而，谁也不能确定，这个梦想何时才能成真。无论是官员还是学者，均无法给出《慈善法》出台的时间表。

二、国内外慈善事业的发展现状及比较

（一）国外慈善事业的发展现状

1.英国。《1601年慈善法》规定的符合慈善目的的事业有四类，即扶贫，促进教育，促进宗教以及其他有益于社区的事业。后来修改的慈善法案将慈善事业增加到了12个领域，包括扶贫，促进教育，促进宗教，促进健康与救助生命，促进公民和社区发展，促进艺术、文化、民族遗产或科学，促进环保，促进业余体育，促进人权、冲突解决、民族和谐，促进动物福利，救助老弱病残、经济困难人群或其他弱势群体。

2.美国。有一个定义慈善组织的明确办法，即税法中的501（C）（3）条款。凡符合这一条款的组织被称为美国慈善组织，享受免税待遇。这些组织中，除了传统的救助性慈善和宗教组织之外，还有教育、科学、公共安全实验、文学、业余体育竞争和防止虐待儿童或动物等7类。

（二）国内外慈善事业现状对比

慈善事业发达国家的政府很少直接参与慈善事业，而是通过政策的制定，特别是从财税政策入手，强化政府支持力度。从发达国家经验来看，政府对慈善事业的政策支持：一方面是对企业和社会成员的慈善捐献给予相应的免税待遇，承认慈善组织的独立社会地位，并对有关慈善组织或机构给予必要的财政补贴；另一方面是对个人所得或遗产征收超额累进税等。财税政策向慈善事业倾斜，表面上看会影响政府的财政收入，但这种倾斜能够带动更多的民间财力来办社会公益事业和救灾济贫事业，从而减少政府的压力和负担。

这些国家的政府还对民间的公益慈善组织进行监督。在美国，政府支持社会办慈善事业，但同时政府对慈善机构的界定及其财务活动有一套完整、规范的管理办法。根据联邦法，美国的税务局通过三种方式来监督慈善机构的动作：一是慈善机构提供的年度报表，包括年度收支明细账，付给董事、执行官、骨干雇员和5个收入最高的员工的薪酬等等；二是通过审计慈善机构的财务和经营状况，审计对象每年会有不同侧重；三是通过评估对违规的慈善机构给予处罚或罚金，最严厉的处罚莫过于取消一个组织的免税资格。这无异于将该组织判了死刑，不过这种处罚很少使用，更常见的是处以罚金，而且受到处罚的是参与违规行为的个人而非慈善机构。

反观中国，起规范作用的是《公益事业捐赠法》和《基金会管理条例》等法律法规。前者被清华大学NGO研究所所长王名评价为“可操作性差，基本没用”；而后者对于公募基金和非公募基金的区分和募款资格的严格审核要求令许多民间公募基金望而却步。李连杰的“壹基金”发展困境甚至有可能中断就是这种划分带来的身份认证问题，而更多规模和名气都较小的民间慈善组织则受到了更大的挤压。

三、“壹基金”危机暴露出中国慈善制度弊端

（一）救助环节不透明

善款的去向，是众多中国慈善家都担心的问题。“哪里没有问题？教育、经济、医疗，社会的各个领域都存在了或多或少的问题，慈善界也会有。”慈善家曹德旺说。在国内遇到的最大的问题就是，很多富豪都乐善好施，但问题是，捐出去的钱最后究竟有没有帮助到真正需要的人，比如说一笔善款不同的组织几经辗转到了灾区，就可能有一些资金减少，去向不明。

在内地的几个项目做下来，李连杰也总结了一些经验。比如说云南地震，他不要看红十字会的收据，而要看到每个老百姓的签字或手印。他慢慢发现，给灾民发放现金是最不可靠的，发放给灾民需要的物资效果更好。李连杰认为，这样也能减少被贪污的可能。

目前在中国实施的救助环节不透明，可能会出现贪污腐败现象。中国慈善项目的实施必须依赖于各级政府的权力系统，而这是任何民间慈善机构所无法抵达与过问的区域。

（二）政府有越界嫌疑

中国是世界上罕有的政府能够支配民间捐赠的国家。在中国慈善业脉络并不健全的时下，慈善最大的受益者恐怕不是灾民而是地方政府。自2005年就启动的《慈善法》起草工作，时至今日也不见踪影。而被搁置的原因，中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团认为，该草案存在很多分歧和争论，特别是慈善与政府之间的关系。

不少专家学者担心，若无法律的约束，政府很有可能存在越界管理的冲动，由支持和引导，逐步变成包办和主导，这样的后果是挤压民间慈善的空间。在慈善领域断不能发生“国进民退”。

四、呼唤慈善法

（一）“慈善法”修订进展

近年来，中国的新一代富有企业家已经贡献出相当多的慈善捐款。然而，在现有法规下，只有同某个政府部门合作，才可建立私人慈善基金会和非政府组织。民政部数年来一直致力于制定一项法律，为公司注册成立基金会铺平道路。但由于在私人慈善机构可享有的自由度问题上存在政治争论，这些年该法一直被搁置。

目前，《慈善法》的最新进展是：去年下半年民政部送达国务院法制办，后者正在进行讨论和修改，但由于在境外慈善组织管理、慈善组织登记注册等方面仍然存在较多争议点，这部法律能否很快出台仍存疑问。

（二）慈善法亟待解决的问题

1.与现有慈善制度的冲突问题。包括李连杰的“壹基金”在内，曾有多家民间慈善团体呼吁“开门立法”。然而，寄望慈善法一下子改变双重管理制度不太现实，也会和现有慈善制度产生冲突，如何处理这一微妙的问题，是立法的一大难点。

2.慈善的主体应当姓“民”还是姓“官”。政府在慈善事业中应发挥怎样的作用、如何有效解决一些地方和部门出现的行政干预、损害慈善组织和捐赠人权益等，一直是业界争论的焦点问题。政府可以号召、鼓励、引导慈善，但是不能将慈善作为一种法定义务去推广。慈善立法应当明确慈善的自愿性和民间性定位。政府可以制定慈善政策、引导慈善行为，而不能作为慈善的主体。政府可以通过社会保险、社会救助、社会福利等途径，去照顾社会中处于不利处境下的弱势群体和成员，但这本来就是公共财政政策的目标，是政府的职责和义务，而不是慈善。慈善立法应当以此为定位，才能厘清权力界限和法律关系，使得慈善事业可持续发展。

3.如何处理境外慈善组织的参与。对境外慈善组织来华活动的规定是另一大难点。立法一方面需要欢迎和鼓励境外组织从事慈善活动，另一方面却也不能放松对于“颜色革命”的警惕。

笔者认为，对于《慈善法》的出台，应该先实现“由无到有”的飞跃，再进行“由粗到细”的质变。应该尽快出台《慈善法》，在法律层面解决长期以来一直困扰和制约慈善组织登记注册的制度瓶颈，使得慈善组织，尤其是社会力量发起成立的慈善组织能够在一种更为宽松、更加规范的法律环境中诞生和成长。

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