河南省应急管理人才现状及培训需求分析

黄定国，李德海，许胜军，张彦宾

(河南理工大学 安全技术培训中心，河南 焦作 454000)

河南省应急管理人才现状及培训需求分析

黄定国，李德海，许胜军，张彦宾

(河南理工大学 安全技术培训中心，河南 焦作 454000)

通过资料查阅、问卷调查和采访座谈等手段，对我省各市级政府应急管理机构设置情况、应急管理人员配置情况、应急管理工作开展情况、应急管理人员具体基本信息以及他们对培训的需求等进行了初步的抽样调查。在此基础上分析了我省应急管理机构设置和人员配置的特点，对培训需求进行了整理和系统分析，对今后应急管理人才的培养提出建议并制定应急管理培训提纲。

应急管理；人才；培训；需求分析

作为对政府执政能力的集中考验，应急管理被列入21世纪各国政府执政的“必修课”之列。从20世纪末的阪神大地震，到21世纪初的911恐怖事件、印度洋大海啸、席卷世界的经济危机，各种危机频发，威胁着新世纪的人类社会。进入21世纪以来，我国的社会和经济发展也一直伴随着各种各样的危机。从SARS到禽流感，从2008年初的冰雪灾害到汶川大地震，从藏独到当前的世纪大旱，都对政府应急管理提出了迫切的要求。尽管近年来，我国应急管理体系建设取得了长足的发展和进步，但和发达国家相比还有很大的差距，法制、机制和体制还不健全，各种应急预案还远远不够完备，公民公共安全意识还比较薄弱，应急管理理论和技术研究相对滞后，人才极度匮乏……,这些与我国目前处于社会和经济转型期的要求形成了突出的矛盾。

应急管理体系建设是一个复杂的系统工程，其中关键是意识和人才。长期以来，应急意识低下和应急人才缺乏一直是制约我国应急管理体系建设的重要因素。我国应急管理人才的培养起步较晚，尤其是高等教育长期以来没有建立完整的应急管理人才培养体制，直到近几年经教育部批准才在河南理工大学等建立了若干个公共安全管理本科专业，但目前全国高等院校应急管理本科专业仍是寥寥无几。我国目前还有相当多的地市级以下政府尚未设置应急管理机构，现有各级应急管理队伍的专业现状也令人堪忧。因此，加强各级领导干部和应急管理人员的培训是促进我国应急管理事业发展的当务之急。

河南省是我国第一人口大省，农业大省，资源大省，独特的地理位置和历史文化背景使她对全国的稳定和发展有着举足轻重的影响。河南省也是各种自然灾害、生产事故灾难、公共卫生事件和社会突发事件的频发之地，如地震的威胁，干旱、洪水的肆虐，各种矿难的发生，艾滋病的泛滥，民族矛盾的升级等等。正是基于这种情况，省委省政府近年来以建立和谐社会为指导，以稳定和发展为目标，开始大力加强我省的应急管理工作和应急管理体系建设，在完成各级政府和大中型企事业单位主要预案的编制，应急预案体系基本形成的前提下，在大量调查研究的基础上编制了《“十一五”期间河南省突发公共事件应急体系建设规划》，并将河南理工大学确定为重点建设项目之一——河南省公共安全研究培训基地。以此为契机，该中心受河南省人民政府和交通厅委托先后举办了《河南省应急管理处级领导干部培训》、《河南省应急管理骨干培训》、《河南省交通系统应急管理人员培训》、《河南省应急管理县市领导干部培训》和《新乡市应急管理骨干培训》等活动。在培训实践中，我们发现，由于应急管理是一个复杂的系统工程，涉及的部门和专业众多，应急管理工作相关的人员的背景、学历、工作经验和担负的工作内容等各有不同，对培训的要求也有所差异。为了进一步提高培训质量，使广大应急管理人员在较短的培训时间里能够获得和掌握切实有用的应急管理知识和技能，同时也为了建立一支过硬的应急管理队伍，亟需对我省应急管理人员现状进行全面的调查摸底，掌握培训需求信息，在此基础上制定符合我省实际的应急管理人员培训大纲和编制出合适的应急管理标准培训教材。

应急管理人才培养是应急管理体系建设基础和前提，西方先进国家非常重视应急管理人才的培养，除了在高等院校设置相应的学科和研究机构之外，还对应急管理人员进行经常性的培训。我国以及我省的应急管理工作应该说才刚刚起步，应急管理体系的各个系统有的是刚刚构建了一个粗略的框架，有的是刚刚起步，有的还没有启动。通过几次培训和对我省若干机构的应急预案的审查，发现我省应急管理人员无论在应急意识、应急管理理论知识还是应急管理实际技能等方面都存在着较多的问题，需要迅速改善和提高。培训是一个科学系统工程，培训效果决定于对培训对象的充分了解，决定于是否明白培训对象周围关系人及其本人对自身工作的希望和要求，决定于有没有一个针对性、实效性很强的培训方案和计划。这就需要在大量调查研究的和分析的基础上，充分了解不同岗位、不同级别应急管理人员的需要，量身制定针对性较强的培训计划和方案。这些在我省乃至全国都是相当薄弱的环节，也是制约我国应急管理体系建设的重要因素。另外，我国目前应急管理培训教材很少，即使有也大都是沿袭传统的学历教育式教材，具有很强实际操作性的培训教材还没有见到。

一、研究方法

(1)对河南省18个省辖市政府门户网站进行了查询。主要查询内容，一是应急管理机构设置情况，以及市政府办公室(厅)机构设置和职责；二是应急管理专门网页开设情况，以及政府门户网站首页页面或者政务(信息)公开页面上是否有应急管理相关栏目并点击进入查看内容；三是政府突发公共事件应急预案编制和公开情况。

(2)以参加培训的学员为对象进行问卷调查，了解学员个人基本情况、应急管理知识掌握程度和应急管理实践经验，对培训效果的评价以及建议等。问卷调查具体内容见表1。

(3)选取具有代表性的应急管理干部进行采访座谈等，了解我省应急管理总体状况，听取他们对各级应急管理人员基本素质的要求和希望。

(4)在调查基础上，总结我省应急管理人才的整体现状和基本特点，提出今后加强应急管理人次培养的建议并制定整体培训方案。

表1 应急管理人员现状及培训需求分析问卷调查表

二、结果和分析

(一)河南省地方政府应急管理机构设置和运行现状

长期以来，河南省各级人民政府一直没有应急管理专职机构；2007年初，省政府办公厅发出通知，要求2007年8月底前，各省辖市政府都要成立应急管理专门办事机构，2007年12月底前，县级政府要成立或明确应急管理领导机构和办事机构；乡镇政府和街道办事处要根据实际情况明确相关责任人员；居委会、村委会等基层群众自治组织要将应急管理作为自治管理的重要内容，落实应急管理工作责任人。省长助理、省政府秘书长卢大为于2007年9月在河南理工大学承办的“河南省应急管理处级领导干部培训班”开学典礼上，针对部分省辖市仍没有按要求成立专职应急管理机构，再一次强调要在2007年底前完成。为了把握河南省各级政府应急管理机构设置和运行情况，笔者对河南省18个省辖市政府网站进行了查询。调查结果如表2所示。

通过对以上调查结果的分析整理，可以看出我省地方政府应急管理机构设置和运行存在以下问题。

(1)应急管理意识淡薄。有3个市的政府门户网站上没有找到应急管理相关内容，有5个市政府门户网站通过二级查询才能找到相关栏目，只有8个市的应急管理栏目下有二级条目，但除F市外，基本都没有实质性的内容。而且，应急管理栏目位置均排的比较靠后，这与“应急管理是政府职能最重要的部分”的理念远远不相适应。在政府门户网站上，应急管理的位置和内容往往还不如预定车票机票的信息靠前和丰富，可见提高应急管理意识应是今后工作的一个前提。

(2)机构设置不尽人意。参加2007年省应急管理骨干培训班的19个省辖市学员里面， “所属单位”一栏填写应急办的只有9人，不到50%。尽管最近从其他渠道获知大部分省辖市都设置了应急管理办公室，但从各市政府门户网站上政府机构栏目中能够查询到的只有5家。有10家只是在市政府办公室职责中有“协助领导组织处理突发事件和重大事故”的内容，有3家查不到任何信息。查询到的5家应急管理办公室中，只有鹤壁市应急办职责、机构和工作内容等条目较为齐全。这在一定程度上反映了成立应急管理专门机构只是应景之举，机构的职责是什么，需要做哪些工作，如何做工作尚不清楚。这也从侧面反映了我省目前应急管理人才极度匮乏的现状。在目前我国公共安全管理学科建设尚不完备的条件下，抓紧现职领导干部和公务员应急管理知识培训刻不容缓。

表2 省辖市政府门户网站应急管理关系调查结果描述

(3)预案管理缺乏力度。只有12个省辖市网站上查询到应急预案，且其中有6家没有总体应急预案。我国应急预案体系建设尚处于起步阶段，目前首先要完成量的建设，即先把各类预案编制出来，形成体系；下一步再进行完善，使之具有实用性和可操作性。应急预案应该面向大众，听见与大众、授知与大众，而不是锁在保险柜里。尽管从其他渠道获知我省各省辖市都基本完成了各种预案编制工作，但如果在政府网站上都找不到(更不用说其他渠道了)，则与没有无异。

(二)应急管理人员基本情况

采用表1对某市应急管理骨干培训班学员(40人)进行了问卷调查，学员为该市各县区政府以及市属管理机关负责应急管理的专职人员。调查结果汇总如表3。

表3 某市应急管理骨干问卷调查结果汇总

由表3调查结果可以对我省应急管理人才总体基本情况进行大致推断：

(1)应急管理人员总体学历层次较高，大专以上占92.5%，具有较强的继续学习能力和新知识的接受能力，经过短期强化培训可以在整体素质上有质的提高。从年龄结构上看， 50岁以下占82.5%，无论是从精力上还是事业追求上都处在旺盛期和上升起，有较好的继续培养前途和动力基础。

(2)从专业上来看，现有应急管理人员所学涉及理工农医各个门类，没有较为集中的专业来源，其中以管理、法律、中文等文科专业为多，具有一定的专业基础。

(3)现有应急管理人员基本全为半路出家，参加应急管理工作超过5年的仅5人，占12.5%。关于应急管理工作基本知识仅听说过或者知道一点的占75%，从未参加过任何应急预案编制和演练的占42.5%，从未参加和经历过突发事件应急处理的占80%。由此可见，应急管理工作基本知识、实际工作经验和技能严重不足是我省应急管理人员面临的最为严重的问题。

(三)应急管理培训需求

由于我国目前尚没有培养出应急管理专业本科毕业生，从现有的两所大学(河南理工大学和暨南大学)培养规模来看，难以在短时期内改变我省乃至全国的应急管理人员队伍基本现状；因此，加强培训是强化队伍、提高质量和能力的最急迫和最有效的途径。

从本次研究的问卷调查和座谈采访结果来看，现有应急管理人员获取相关知识和技能的途径第一位是参加培训。其次是上网、看书自学和同事交流，且回答参加培训的选择数远高于其他。

调查对象对应急管理相关知识获取渴求度较为集中地分布在《突发公共事件应急处理技能》、《突发公共事件媒体应对》、《各类突发事件相关知识》、《国外先进应急管理体制和机制》和《应急预案编制和管理》等几个方面。一方面反映了大家对基本知识的渴求，同时也反映了对最近我国出现的众多突发公共事件应对的关注和思考。

通过问卷调查，调查对象将课堂讲授、案例分析、实际体验、专题讨论4种主要培训方式进行顺序排队。按第一位4分、第二位3分、第三位2分和第四位1分的权重进行统计，发现认可度最高的是案例分析(264分)，远高于位于第二的课堂讲授(105分)。可见，对于现职应急管理人员，最合适的培训方式应该以大量的案例分析为主。另外，通过对不同级别的政府主管领导和应急管理人员座谈采访，大家普遍认为突发事件是一种不常见的社会现象，人们对突发事件亲身经历的机会和时间很少，很难对突发事件的实际情形经常亲历亲睹，靠自身经验积累提高能力不甚现实，只有接触大量的突发事件史实资料，进行理解、挖掘，才能加深认识、掌握规律、从容应对。

三、结 论

(1)河南省应急管理人员配置连省辖市还没有完全到位，县级以下以及企业和社会团体等情况更不容乐观。21世纪初是我国政府职能转换的关键时期，完善应急管理机构，充实应急管理人员，是建设应急管理体制机制的重要前提和基础，应该作为政府施政的重大课题来对待。

(2)由于我国长期以来没有应急管理高等专门教育，迄今为止基本没有培养出专业的应急管理队伍，加上对应急管理的认识和觉醒都开始于最近几年，应急管理队伍基本知识水平、专业技能、实践经验等都尚处于一个较为低下的水平。短期内提高队伍整体素质的唯一可行的办法就是有计划地加强培训，这需要全省各级政府制定切实可行的培训计划并抓紧实施培训。为了使培训达到预期效果，需要进一步了解队伍现状和培训需求，制定培训大纲，编制合理适用的培训教材。从调查结果和先进国家的实践来看，适当的基础知识加大量案例分析的培训方式最为有效。

(3)以案例分析为主的培训实施的基础是大量的案例和突发事件发生、演变和应对的历史史料，这就需要进行大量的灾害民俗学研究和积累。一般来说，突发事件是一时性的，然而其后给人们带来的影响却是长期的。因此，由突发事件受到的强烈损伤作为一种印象记忆会长期地残存在人们的脑海里。收集大量已经发生的突发事件以及人类应对突发事件的相关资料，了解人们面对突发事件的所见、所感和所为，通过整理和分析，从中寻找规律，总结经验和教训，为应对可能发生的新的突发事件做好准备非常重要。对已发突发事件的研究，第一不是简单地站在突发事件的时空背景之外，以史志编纂的方式罗列突发事件史实发生的客观过程，而是要求研究者融入突发事件承受者和应对参加者的特定文化氛围中，站在和他们同样的立场和角度，真实地挖掘和记录他们自己的所见、所感、所思和所为，通过整理、归纳、分析，使之成为对突发事件发生和应对过程系统性的描述，并从中提炼和总结出共性的结论和一些特殊的事例，作为以后防灾活动的经验教训来灵活运用。也就是说，把一部分灾害体验者各自拥有的表现为私有和分散的认知，变为全社会共有的系统的的认知。由于灾害这种社会现象不是人类所日常经历，且具有突发性和不可重复性，因而被列为异常社会现象，从人类学研究来看，可以纳入异文化的范畴。另外，由于突发事件过程和正常社会生活完全不同，体验者往往经历了极度的混乱、恐慌、悲伤和痛苦，他们对突发事件过程的记忆和表述往往零乱和无序，甚至有很多是其后人们所不愿触及或面对的话题。这就需要研究者在资料收集、整理和分析提炼方面采用更加有效的方法和理论。针对突发事件这种异文化，从21世纪初，以日本防灾学者为代表，开始将“民族志”研究移植到灾害学上，开创了“灾害民族志”研究手法[1-2]，并取得了一系列的成果。如富士常叶大学和京都大学研究组在2002-2006年，以阪神大地震中负责救灾的神户市职员为对象进行灾害民族志调查，仅初期对150人的采访就收集了长达A4纸2 400多页的回忆资料。通过整理和分析，总结出了从开设避难所到给遇难者布置灵堂等各个应对环节中的苦恼、决断等珍贵的经验教训(其中有很大一部分是这些职员长期以来深藏心中不愿触及的)，总结了人们心理历程在灾害发生后不同时间段的变化等重要研究成果。在此基础上，课题组计划将研究对象扩大到神户市3 500名职员，编制神户市地震应急灾害民族志。灾害民族志是进行应急管理培训的重要依托，从日本内阁府制定的《防灾培训标准教材》(2007)可以看出，除了简单的灾害基础知识和应急管理理论之外，其绝大部分内容就是应用大量的灾害民族志资料分专题进行培训。为此，政府有必要组织高等院校、科研机构和政府部门共同开展我省灾害民俗学研究，搜集整理我省以往各种突发事件的史实资料，作为培训的鲜活内容。

(4)建议培训大纲。鉴于我省应急管理队伍目前的实际情况，培训应着眼于实用和应对能力的提高。重点应该放在基本知识的普及和利用灾害民俗学资料进行案例培训，参照其他国家培训经验，建议将培训内容分为以下两篇：

一、知识篇

1．突发事件发生机理

1．1突发事件的素因和诱因

1．2突发事件诱因的结构组成

1．3突发事件损害的抑制和减轻

1．4风险分析与管理

1．5河南省突发事件诱因分析

1．6突发事件的损害

2．突发事件发生和演化过程

2．1 何谓突发事件发生和演化过程

2．2突发事件4阶段

2．3突发事件整体轮廓把握

2．4突发事件后社会恢复

3．突发事件应对组织

3．1 突发事件应对组织的设置

3．2 突发事件组织应对体制

3．3突发事件应对指挥部的空间配置

3．4 突发事件应对组织的运营

4．突发事件的情报收集与处理

4．1 突发事件信息收集与分析

4．2 突发事件应对措施和计划的制定

4．3 突发事件应对指挥部的运营

5．突发事件相关基础知识

5．1 自然灾害相关基础知识

5．2 生产事故相关基础知识

5．3 突发公共事件县官基础知识

5．4 突发社会事件相关基础知识

二、能力篇

1．突发事件应对活动特殊性理解的培培养

2．大规模突发事件状况、应对活动的理解和预测能力培养

3．突发事件中自身作用的整理理解能力培养

4．突发事件应对对策和措施评价判断能力培养

5．突发事件情报的理解、分析和筛选能力的培养

6．突发事件相关信息的整理、说明和交流能力的培养

[1] 仲井雅史.「災害人類学」の模索始まる民博など. http://www.kobe-np.co.jp/rensai/Cul/234.html. 2005/03/28.

[2] 陈爱国．樱井龙彦——灾害民俗学的提倡译者[EB/OL].(2009-01-19)[2010-05-21].http://www.chinesefolklore.org.cn/web/index.php?Page=5NewsID=3767.

[责任编辑 杨玉东]

TheAnalysisonPresentSituationofEmergencyManagementPersonnelandtheNeedofTraininginHenanProvince

HUANGDing-guo,LIDe-hai,XUSheng-jun,ZHANGYan-bin

(SafeTechniqueTrainingCenter，HenanPolytechnicUniversity，Jiaozuo454000,Henan,China)

Based on information consult, questionnaire surveys, interviews, discussions, etc, a preliminary sample survey is conducted on emergency management agency arrangement, emergency management staffing, the work of emergency management, the basic information of emergency management personnel and their training needs, etc. in the municipal government of Henan province. then, the characteristics of emergency management agency arrangement and staffing in Henan Province are analyzed, the organization and the author analyzes the training need in detail analysis of the training needs are carried out. Finally, the author gives some recommendations on how to train the emergency mangement personnel in the future and gives on outline of the emergency mangement training.

emergency management; personnel; training; demand analysis

2010-06-11

黄定国(1964-)，男，河南偃师人，教授，主要从事煤炭加工转化的教研究工作.

C393

A

1673-9779(2010)04-0423-07