试论新时期农业行政调解机制的探索与完善

刘锦峰

(盐城市农业局执法支队,江苏 盐城 224002)

近年来，全国各地农业行政主管部门在处理农资违法案件的过程中，一方面履行对违法者予以惩治的法定职责，另一方面积极尝试开展责任人与受害人之间的损害赔偿调解工作，有效化解了矛盾纠纷，维护了农民群众利益，促进了社会和谐稳定。

1 农业行政调解的基本特征

农业行政调解是由县级以上农业行政主管部门主持，以国家现行的法律、法规、规章和政策为依据，以自愿为原则，采取说服、疏导、教育等方法，促使双方当事人平等协商，达成协议，以解决农业纠纷的活动。它应具有以下四个基本特征:

1.1 农业行政调解的独特优势

农业行政主管部门主持调解有三个优势：一是农业部门掌握纠纷的来龙去脉。农业行政主管部门在开展案件调查取证的过程中自然了解到纠纷的起因、发展过程以及后果。二是拥有无可替代的技术优势。农业部门及其工作人员拥有的专业技术能力可以更好地沟通双方，以理服人，从中斡旋，正确把握调解的走向。三是参与调解的人员一般具有较强的法律政策水平，善于运用法律、政策解决实际问题。

1.2 农业行政调解是以损害责任认定为基础

农业行政主管部门首先应查明事实，分清是非，明确界定一方当事人的行为与另一方当事人损失之间有因果关系，据此才能进行调解。农业事故纠纷的投诉方绝大多数是农民，往往缺乏足够的农技知识和法律常识，对事故产生的原因没有能力分析与辨别，在向经营者索赔无果的情况下才进行投诉。这就要求农业行政主管部门必须在调解时做到以理服人，体现公平与公正。

1.3 农业行政调解是以形成调解合意为前提

行政调解应具有当事人各方地位的平等性、意愿一致性以及对他人合法权益的非侵害性。因此，农业行政主管部门启动、运行与终结调解活动必须以各方当事人的自愿为基础，杜绝以行政手段强制当事人接受调解，应采取说服、疏导、教育等方法促使双方息纷止争。农业行政主管部门主持双方当事人进行调解时，假如当事人一方坚持不调解的，不能强迫或者变相强迫当事人进行调解，而应当敦促当事人提请仲裁或者诉讼。

1.4 农业行政调解不具有法律强制力

农业行政调解并不是严格意义上的行政行为。调解的结果只能依靠当事人自觉自愿地遵守执行，当事人不执行调解协议的，农业行政主管部门也不能强制执行。但是，农业行政调解协议是在农业行政主管部门主持下参与制定的，当事人达成调解协议后翻悔，拒不履行，或者只履行了协议规定的部分义务的，我们认为调解协议是双方当事人意思的真实反映，是双方达成的合同，当事人一方违反合同，农业行政主管部门应告知当事人依据《合同法》的相关规定，可以约定仲裁，也可以向人民法院起诉。

2 开展农业行政调解的可行性和必要性

2.1 可行性分析

与民事诉讼相比，以农业行政调解方式解决行政执法中遇到的民事纠纷有以下几个优势。

1) 成本低廉。由于律师代理费、诉讼费过于高昂，普通百姓一般难以也不愿接受民事诉讼解决纠纷的方式。而行政调解作为政府服务职能的一种体现，不收取费用。从成本与收益上考虑，当事人自然更愿意选择成本低廉的行政调解方式解决纠纷[1]。农业行政调解也是无偿的，解决纠纷不收费，可以减少当事人的救济成本。

2) 高效便捷。农业行政调解可以简便、迅捷、灵活地解决纠纷，而民事诉讼的程序复杂繁琐、时间持久。与民事诉讼相比，其特点体现在：其一，农业行政调解等非诉讼纠纷解决机制，其内容简单明了，不会给当事人带来理解上的困难；其二，民事诉讼程序繁琐，时间持久，而通过农业行政调解机制，可以使当事人不借助律师而自行解决纠纷；其三，民事诉讼的严格规范性和国家强制力，在很大程度上限制了当事人的意思自治，也不适应特殊个案所需的灵活性[2]。

3) 举证要求低。“谁主张，谁举证”是基本的举证分配规则。在这种前提下，受损害一方因受到经济能力、文化水平、知识结构等因素的限制，很难在民事诉讼中充分举证，达到法律规定的诸多要求，从而往往使自己陷于不利的局面。而农业行政调解基本上是以农业行政主管部门查明事实、分清是非为基础，避免了当事人举证不能的情况，有利于受害人依法维权、讨还公道。

4) 技术含量高。农业行政主管部门工作人员对纠纷进行调解更具有专业性，更容易让当事人理解、接受。因为，绝大部分农业生产属于“露天工厂”，受多种因素综合影响较大，成因复杂、不易掌握，因此对事故的鉴定需要从与其相关的诸多要素进行综合性科学分析，才有可能判断出引发事故的原因。

2.2 必要性分析

随着形势的发展，对于农业行政主管部门自身来说，运用行政调解手段来协调处理矛盾纠纷也是必须要开展的一项基本工作。

1) 农民意愿。农民举报农业违法案件时，不仅希望农业行政主管部门对违法者予以严厉查处，更渴望自身的损失能够得到应有的赔偿。他们往往把农业行政主管部门看作自身利益的维护者，对由农业行政主管部门主持公道解决问题充满了期待。

2) 职责所在。农民购买、使用了直接用于农业生产的农资产品，与农资经营、生产者发生矛盾纠纷,如发生农药产生药害、肥料产生肥害等农资质量纠纷，可向有关行政主管部门投诉。农业行政主管部门作为承担农药、化肥、种子等农业生产资料监督管理工作的职能部门，有责任受理农民在农业纠纷方面的投诉。农业部门不但是农业法律法规的执法主体，又是农业科技研究、推广、生产事故鉴定的行政主管部门。对农民来说，向农业部门投诉处理农业纠纷是最为直接、便捷和有效的途径。

3) 民事赔偿优先。《中华人民共和国产品质量法》中规定“应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任”。虽然农业法律法规对此原则并没有予以明确，但从农业行政执法的目的来说，这一原则也应当在执法过程中予以体现。在农民投诉以后，经查证属实的，农业行政主管部门首先应考虑的是如何维护农民的合法权益，其次才是对当事人的违法行为予以查处。

4) 农村稳定优先。某些民事赔偿争议往往先由行政主体调处，当事人对调处不服的，才提起诉讼[3]。如果农业行政主管部门只是对农业行政违法行为的当事人简单给予行政处罚，把民事赔偿部分直接交由农民自己去选择救济途径，在司法资源有限而且民事诉讼成本高、效率低的现实情况下，农民基本上不会选择民事诉讼，多数情况下会通过上访的方式寻求政府解决，甚至会演化为群体性行为。在稳定压倒一切的前提条件下，各级政府也会要求农业行政主管部门有所作为，予以解决。

3 构建和完善农业行政调解机制的思考

当前，农业行政调解工作仍处于起步阶段。在现有的法律框架下，对于积极开展行政调解的农业行政主管部门来说，基本上无章可循。笔者认为，依法行政是农业行政调解的基础，农业行政主管部门应当积极推动行政立法，进一步构建和完善农业行政调解机制。

3.1 形成完整的农业行政调解规范

1) 明确调解范围。调解范围应明确包括以下主要内容：一是农村承包合同纠纷的行政调解；二是一般侵权责任纠纷的行政调解，如对农业环境污染事故、农业生产经营权和植物新品种权造成损害的调解；三是质量纠纷的行政调解，对种子、农药、肥料、兽药、饲料等农资质量问题发生争议的调解。

2) 明确调解程序和方法。按八个步骤具体实施：申请-受理-设立调解小组或安排调解人员-调查取证-核定调解方案-实施调解-达成调解协议-调解不成的处理，做到依法、有序、合理调解。

3) 明确调解时限。失去效率的调解机制很有可能激化矛盾，使管理相对人对法律失去信心，甚至会纵容一部分违法犯罪行为的发生[4]。因此，农业行政调解必须把握合理的时限，以便及时、高效地解决案件纠纷。可以参照农业行政处罚程序规定中办案期限的要求，设定三个月为限，专门性问题需要鉴定的，所需时间不计算在内。逾期不能调解达成协议的，调解终结。

4) 明确调解协议制作要求。制作统一的调解协议格式，协议应写明双方当事人自然状况、调解事由、协议内容、协议生效时间、双方当事人签字或者盖章、调解机关盖章等内容。

3.2 明确农业行政调解的效力

与其他行政调解一样，目前农业行政主管部门所制作的农业行政调解书不能申请法院强制执行。我们认为要改变这种局面应该做好四方面工作。

1) 明确农业行政调解主体的法律地位。在现有的法律框架下，农业行政主管部门开展行政调解工作的法律依据并不充分，与形势要求不相适应，迫切需要通过修改《农业法》等法律，增列农业行政主管部门行政调解的法定职权，或者实行单行立法明确职能。因为作为农业行政主管部门主持的调解，除了其调解程序及内容应当合法以外，更重要的是农业行政主管部门作为行政调解的主体必须得到立法的明确肯定。

2) 明确农业行政调解内容的法律地位。农业行政调解除了主体与程序合法以外，更重要的是行政调解的内容要符合法律规定，以法律授权为基准，凡是强制调解、压迫调解，均属于不合法的调解。

3) 建立农业行政调解的经费保障机制。行政调解和人民调解一样，都是无偿性的，即解决纠纷不收费。如果把农业行政调解作为农业行政主管部门的法定职责，那么必须同时给予农业行政主管部门法定的工作条件，保障相应的工作经费，建立相应的激励和惩戒机制。

4) 认可农业行政鉴定的法律效力。农业行政调解是农业行政主管部门及其工作人员，依照法律法规的规定，对其专业管理职权范围内的争议纠纷进行调解，与人民调解相比，应当说农业行政调解更具有专业性，更容易让当事人信服、理解和接受。但是，目前农业行政鉴定结论的法律地位模糊，未能像司法鉴定、医疗事故鉴定那样得到法律的明确认可，其鉴定结论目前在司法实务中仅作为法院和仲裁机构判决或仲裁的辅助性依据运用，这种状况很大程度上制约了农业行政鉴定作用的发挥。

完善农业行政调解机制，对于农业行政主管部门来说，有利于完善农资市场监管制度、更好地树立部门的良好形象；对于广大农民群众来说，有利于运用成本较低效率较高的救济途径消弭分歧、钝化矛盾，促进农村的社会稳定。总之，它应当成为农村新型法制体系中不可或缺的重要组成部分。

[1] 邵明.民事诉讼行为要论[J].中国人民大学学报,2002(2):101-106

[2]殷修林,王书成.和谐社会背景下行政调解制度探讨[J].中南民族大学学报,2006(4):115-119

[3]胡建淼著.行政法学[M].法律出版社,2003,368