河南淅川县库区移民问题调查与成因分析3

刘荣霞

(1.北京师范大学资源学院,北京100875;2.中国21世纪议程管理中心,北京100038)

河南淅川县库区移民问题调查与成因分析3

刘荣霞1,2

(1.北京师范大学资源学院,北京100875;2.中国21世纪议程管理中心,北京100038)

南水北调工程是优化我国水资源分配格局的世纪性战略工程,其工程建设涉及大批非自愿性移民。移民搬迁是一复杂的系统工程,科学合理地制定移民补偿政策不仅要考虑移民的经济损失,也应统筹考虑移民的社会福利损失和心理需求。本研究以南水北调中线工程水源地丹江口库区移民重点县淅川为案例,通过问卷调查、部门访谈的方式,深入剖析了淅川移民试点村安迁的特点及存在的主要问题,整体搬迁距离远、移民强度大、移民补偿标准偏低,移民群体中不满情绪等现实状况,成为当前县内移民工作亟待解决的核心问题。导致移民问题产生的成因主要在于现行的移民政策制定没有科学地根基于利益相关方的需求:一是利益相关方的需求表达机制缺失,移民缺乏适当的决策参与机制,信息知情权、话语权缺失,造成部分移民政策的实施衍生出替代性问题;二是解决移民纠纷问题的协调管理机制缺失,影响了移民的安迁稳定;三是政策制定忽视了移民的人力资本、社会资本损失及心理需求,移民缺乏社区认同感,“边际人”心态显著。

南水北调;淅川;移民;搬迁安置;成因分析

在国民经济快速发展时期,由于大型水利水电、生态工程建设所需,产生了大量的非自愿性移民。建国以来,我国修建水库达8.6万座,库区移民将近2 000万人[1],如20世纪末21世纪初的三峡水利工程建设就引发了百万大移民。由于迁出地与迁入地在自然环境、经济、文化习俗和语音等方面存在诸多差异,移民外迁不仅要经历地理上的迁移,而且还要经历社会文化的变迁[2],移民在安置地的适应与融合问题越来越受到社会各界的重视。为解决大型工程产生的大量移民安置问题,国家及地方政府部门先后出台了许多不同的政策,但在政策措施实施过程中仍衍生出一系列替代性问题[3]。有关专家认为“国家这几十年在对移民的安置上,1/3未解决,1/3解决得很勉强,解决好的只有1/3”[4]。移民问题能否妥善解决已经成为影响工程安全运行、地区社会稳定的关键性因素。南水北调中线工程作为当前我国水利重点建设工程,对解决华北地区水资源短缺、优化我国水资源地区间配置具有战略性意义。该工程建设涉及大批非自愿性移民,整个丹江口库区需要搬迁的移民达32.8万人,范围覆盖河南省淅川县11个乡镇,185个行政村,1312个村民小组,湖北省丹江口市、郧县、武当山特区、郧西县、张湾区5个县市区,30个乡镇,293个村(居)委会、1332个组。为系统了解丹江口库区移民搬迁利益相关主体的需求,移民搬迁、安置特点,以及引发移民问题的政策缺陷,本文基于河南省淅川县移民试点村的实证研究,采用问卷调查、部门访谈的方式,深入调查了移民搬迁的整体情况、获取了县内移民安置、补偿等方面的第一手资料,并在分析调查结果的基础上,对淅川县移民现状、特点、存在的突出问题以及影响移民安迁稳定的客观因素做出基本判断。

1 调查研究方法

1.1 调查方式及对象

此次淅川移民调查主要采用了两种方式:一是访谈,选择涉及移民问题的地方利益相关部门进行面对面访谈,以谈话的方式从宏观层面上了解移民搬迁情况及存在问题,随时记录谈话内容;二是问卷调查,开展一对一入户式问卷调查,从微观层面上调查搬迁户的意愿及利益需求。同时为提高调查问卷的质量,对问卷调查员进行了专门培训,并选定问卷复查员对每份调查问卷进行审查,剔除重复问卷及废问卷。

调查对象选择是否恰当,直接影响统计调查结果的真实性和有效性[5]。本次实地调查对象分为两个层面:首先是地方政府管理人员。访谈部门包括淅川县人民政府、县发改局、县移民局、县扶贫办、县信访办、乡政府及村委会等,被访谈人员包括,副县长、政府办公室主任、发改局副局长、移民局局长、扶贫办主任、信访办主任及乡村基层干部;其次是涉及移民的当地农户,受访农户为家庭中主要务农人员,具有普遍代表性。1.2 调查原则

为了尽量降低调查员主观人为因素对调查结果的影响,突出反映库区移民的核心问题,此次淅川县调研基于以下四个基本原则:①针对库区移民损失问题展开调查,突出重点;②问卷设计提出的问题尽量贴近库区移民实际,以保证得出符合区况地情、有现实参考意义和价值的结论;③问题选项清晰,便于调查对象明确地做出辨析和判断;④问题选项力求用中性语言表达,避免对调查对象进行暗示,影响调查结果的客观性。

1.3 调查范围

为确保调查结具有普遍代表性,对淅川县10个试点移民村进行了抽样调查,范围涵盖了69个村小组,涉及香花、马蹬、上集、金河、老城、大石桥、滔河、盛湾8个乡镇。

2 移民搬迁安置现状

20世纪50年代,建设丹江口水利枢纽工程已经在淅川动迁了一部居民,搬迁移民数量为20.2万人,其中计划县内安置12.6万人,占移民数量的62%。南水北调中线工程建设启动实施后,淅川县新增淹没区涉及11个乡镇、185个行政村、1 312个村民小组,需动迁人口15.6万人,占全库区总动迁人口的52.6%。新动迁移民15.6万人,仅指170m线下受淹居民,但线上3.5万人留置人口因缺乏土地等基本生存资料,也需要动迁,实际动迁人口总数为19.1万人。根据《丹江口水库建设征地移民安置规划工作大纲》(以下简称《大纲》)规定,淅川移民县内安置2.3万人,占动迁人数的12%,出现安置13.3万人,占动迁人数的70%。县内安置在九重、厚坡等8个乡镇52个村,建76个居民点。出县安置在河南省6个地市,25个县(市、区),135个乡镇,698个行政村,建设移民安置点569个。

图1 试点村移民安置点空间直线距离Fig.1 Direct2distance between receiving areas and pilot villages

根据国务院南水北调办提出的目标任务,淅川县计划将于2009年启动第一批试点移民10.6万人,2009年8月底前完成任务;2009年9月启动第二批4.3万人,2010年8月底前完成搬迁任务;第三批7万人,2010年9月启动,2011年8月底前完成搬迁任务;第四批3.8万人,2012年2月启动,2012年底前完成搬迁任务。在访谈中了解到,淅川县第一批移民试点工作2007年已经开始。按照“整建制搬迁优先、出县外迁村优先、高程低村优先、危倒房屋多村优先”的试点搬迁原则,把县内的8个移民乡镇10个移民村,69个村小组,10 627万人,逐步规划安置。2008年底前完成移民新村征地及“三通一平”工作;2009年6月底前完成移民房屋建设和新村基地设施、公益设施建设任务,8月底前完成移民搬迁,9月底前完成移民生产用地承包到户,年底前完成首批移民试点安置扫尾工作。目前10个试点移民村已经完成安置对接,10个试点村12个安置点“三通一平”及村台建设全部完工,10个试点村12个安置点新建房的主体工程建设正在加紧开展。

淅川县第一批试点移民村的安置地情况如表1所示。10个移民试点村中,出县安置的比例为100%,本市安置的比例仅占40%。虽然淅川县10个试点村的移民都在河南省内安置,但安置点分布分散,分别位于省北部、东北部、中部等地区。图1表示10个安置点距淅川县的空间直线距离。除邓州市及新野县外,其余安置点距淅川县空间直线距离都超过100 km,其中最远安置点原阳县距淅川县297 km。

表1 淅川县农村试点移民安置情况调查统计表Tab.1 Statisticsof resettlementof pilot villages in Xichuan county

3 移民问题及成因分析

3.1 移民搬迁的特点

一是移民数量多、强度大。南水北调初期工程建设以来,1959-1978年的20年时间里,淅川县共移民6批,20.2万人,后靠自安12.6万人。而此次移民涉及11个乡镇、185个行政村、1312个村民小组,加上170m淹没线上动迁人口,总共19.1万人,移民数量规模超过小浪底移民人口最多的新安县(8万人)[6]。在调查的10个试点移民村中,有73%的移民是丹江口水库初期工程的老移民。由于移民原有的生活体系遭破坏,加上后期扶持不到位,搬迁至贫现象普遍。再次移民、背井离乡,对老移民而言无疑是雪上加霜,生活将更困难。在185个涉及移民的行政村中,最多的移民村经历二至三次搬迁。移民强度较大还表现在,淅川县内19.1万移民,全部集中在11个乡镇,最多的移民乡镇滔河乡达到2.6万人,占全乡人口的一半。

二是移民搬迁时间紧、任务重。国内现有的大规模移民工程,如小浪底移民历时10年,三峡移民历时20年,淅川县的19.1万动迁人口要在5年内(2013年)全部完成,2014年实现验收,高峰期每年移民超过4万人,搬迁的时间要求超过了长江三峡和黄河小浪底工程,为新中国成立以来水利移民史上前所未有。

三是历史遗留问题较多,新形势下移民工作难度大。水库移民是一项复杂的系统工程,其问题涉及社会、经济、人文等多个方面。长期以来,人们考虑移民的福利损失过于片面,往往仅从实物损失的角度考虑,只给予经济补偿,没有从社会经济系统的角度去审视水库移民问题,移民的社会资本、人力资本损失不予考虑,远远不能弥补移民的福利损失[7]。导致制定的补偿标准偏低、移民原生活水平难以维持、库区矛盾积累、历史遗留问题较多。在调查中发现淅川县内现有的20.2万老移民普遍生活条件差,经济困难。为减少工程建设成本,2003年,国家下达库区“停建令”。移民生产、生活发展受限,致使行政强制性减少实物淹没指标,补偿低,群众意见大。此外,移民的债权债务问题、人口登记问题等历史遗留问题未得到妥善解决,移民顺利搬迁面临严峻考验和巨大压力。在“和谐”、“以人为本”为主流的新社会形势下,移民搬得出、稳得住,不能再依靠行政强制手段。新形势下移民搬迁的任务更重、难度更大。

3.2 移民搬迁中存在的主要问题

在淅川县移民入户调查中发现,当前移民试点工作存在着一些急待解决的突出问题,距离移民“迁得出、稳得住、能发展、可致富”的目标仍有较大差距。

一是移民试点村搬迁进展不平衡,影响搬迁的整体进度。在对访谈记录的分析中发现,10个试点村移民搬迁的情况存较大差异。从入户调查的结果看,也显示出地区性差异。不同试点村的移民在搬迁态度及反映问题的多寡上有所区别。部分试点村对接工作到位,宣传发动到位,群众对安置点了解到位,具体问题解决到位,群众对搬迁积极性较高。部分试点村在对接工作中,由于安置地和迁出地对接不及时,个别试点村对安置点不满意、村组干部帮派争夺等原因,搬迁进展缓慢。在综合上述两类调查结果基础上划分出了试点村迁安状态分级表(见表2)。10个试点村共分为3级,较好、一般和较差。其中只有4个试点村的安迁进展比较顺利,其余6个试点村安迁过程都受到不同程度负面因素影响,进展受限,进而影响整体搬迁工作的进度。

表2 淅川县移民试点村安迁状态分级表Tab.2 Status classification of resettlementof pilot villages in Xichuan

二是补偿、安置标准偏低,移民不满情绪普遍存在。移民对补偿标准是否满意是这次淅川调查的重点内容之一。从入户调查结果看,大多数农户对现有的移民补偿标准不满,认为实物补偿数量、质量及资金补偿额不能维持移民在安置地的后续生活,移民对搬迁存在着“四盼”、“五担忧”心理。“四盼”即盼望新安置区最低保持与迁出地同等生产、生活条件;盼与当地居民拥有同等生产、生活资料;盼保持原村、组建制,整搬整迁;盼能够多得补偿。“五担忧”,即担忧安置区条件差;担忧被分散插迁,到新地方被欺生;担忧国家补偿标准低,难以发展;担忧移民各项补偿和安置资金透明度不高,被截留挪用;担忧与新安置地风俗不同,难适应;担心到新安置地后,水土不服,人地生疏。

表3是对10个试点村移民反映问题的分类统计结果。从个性和共性问题的统计结果看,造成移民不满最突出的原因是安置、补偿标准偏低。①安置生产用地规划标准偏低,与安置区原居民差距较大。《大纲》规定的水浇地人均安置标准为110-113亩,旱地人均标准为114-116亩,各试点村实际安置标准为水浇地1105亩,旱地114亩,安置标准均取规划下限最低标准。移民担心到安置地后难以与当地居民同步发展,移民群众反映意见大。②安置生活用地规划面积偏少,难以保障移民生活需求。移民到安置区后要养畜养禽,建圈舍,还要发展工副业,加上文教卫生、绿地、广场等公用占地,规划人均80平方米无法满足移民群众的实际需要,也低于移民在原住地现有的宅基面积。③移民安置补偿标准低,搬迁安置实施困难。调查中,试点村移民多次提出:附属设施补偿费、搬迁费等补助标准低。例如中门楼、牲畜圈、拆迁坟墓补助标准分别为474元/个、150元/处和300元/座,补偿标准与当前市场价格脱离。如差额部分让移民承担,移民难以接受。同时,相当一部分试点移民在丹江口库区从事渔业生产,虽然两次提高了渔网渔船的补助标准,但移民仍然认为补助标准太低,偏离了现有的市场价格水平。

三是现有的移民安置搬迁规划遗漏项过多,也引发了移民的不满情绪。现有的移民安置搬迁规划没有考虑村民的“债权”、“债务”,以及对有争议人口的补登记问题,这几项问题已经成为多个试点村争议的焦点。始立于上世纪90年代的“合作基金会”和“储金会”关闭后(以下简称两会”),县内村组织、村民与“两会”的债权债务关系并未清理。在10个移民搬迁试点村中,集体和个人在“两会”存款276.63万元还没有兑现。这其中,村组集体存款22122万元,移民个人存款254.41万元。移民害怕搬迁后讨回不了“两会”中的存款,因此拒绝迁移。调查结果中,10个试点村共有298名争议人口问题未解决,问题最突出的张义岗与魏营两村就有161人的登记无着落。调查中还发现,这些争议人口大多都是农户中的主要劳动力。部分是外出打工的青年,由于在移民人口普查登记时不在家,因而成为漏登人员;部分是婚嫁转入本地的青年,也没算作移民人口;还有部分是在校学生外出就读,登记时也没在家。

3.3 影响移民安迁稳定的主要成因

有效政策的制定应根基于利益相关主体的需求,同时也要权衡政策实施带来的效益和实施政策过程中衍生出的制度成本。任何政策措施的实施都会产生替代性问题,即实现了预期目标,但又产生出新的问题[3]。当前,在我国的水利水电工程建设中,“重工程,轻移民”的现象依然存在,对待移民问题,单纯采取一次性补偿和政治动员的做法[8]。相关移民政策的出台往往从国家、部门需求出发,而忽视移民自身利益需求,政策制定缺乏人文关怀,政策制定中移民没有话语权等,制度建设中部分重要环节缺失,移民的社会成本和人力资本损失、心理需求被忽略,这些都成为产生政策实施替代性问题的主要原因。

一是移民政策的前期设计中缺乏利益相关者的决策参与机制,移民话语权缺失。话语权即有权利通过语言来行使自己的合理权力。对移民而言,话语权在制定各种移民行动规则,参与移民工程中都发挥着重要的作用。它不仅潜在地影响到移民参与社会行动的模式,更直接决定其在社会行动中所获得或所追求的经济和政治利益。①信息知情权缺失。在移民试点村调查发现,当地农民只知道将要搬迁,因为长江水利委员会来做过实物指标测算。至于迁往何处、何时搬迁、如何补偿、怎么搬迁、相关移民政策等,农民一概不知。②发展决策权缺失,导致部分政策的制定与移民的实际需求背离。将要搬迁的移民试点村选有移民代表,但这些移民代表的主要职责是去安置地查看地理位置、土地质量、居民点建设情况等,他们可以提出建议,但不能改变既定的移民方案。移民政策制定时将移民和基层政府两个最重要的利益相关者排除在外,移民政策与移民实际需求脱节便无法避免。③参与管理权缺失。移民从资格登记、实物指标核算、安置地选择、到最后搬迁,始终是被动的,没有多少参与决策管理的机会。

表3 分村反映问题汇总Tab.3 Collection of the problems reflected by different pilot villages

二是解决移民纠纷问题的协调管理机制缺失,严重影响移民安迁稳定。①争议人口管理制度不完善。淅川县现有因政策原因不能登记争议人口298人,对这些争议人口,移民管理部门不予认可,地方政府无权登记,移民群众十分不满。②移民债权债务处理无政策解决依据。在调查中了解到,整个丹江口库区10个涉淹乡镇中涉及“两会”等债权债务共计10 585万元,其中移民和村组共欠“两会”债务4 987.65万元,而享有“两会”债权14 227户5 598万元。目前,移民因搬迁原因不愿偿还贷款,但强烈要求兑付存款,而乡镇政府又无力兑付存款,国家也没有出台有关“两会”债权债务处理的政策,搬迁前如不能及时兑付存款,将直接影响移民搬迁。③移民试点村危倒房屋无合理解决途径。在丹江口库区,从20世纪90年代开始,因为预期要搬迁,农民不敢盖房屋,不敢建沼气池,不敢修道路,不敢办水利。2003年,国家颁发“停建令”以后,库区各项建设投入锐减、基础设施严重滞后,农村发展能力大为削弱。大部分农民仍住在低矮、潮湿、阴暗的土坏房内,一些房屋严重倾斜,四面透风漏雨。目前淅川县11个乡镇143个村线下共有倒塌房屋3 721间,危房27 075间。尤其是移民试点村,自2007年国家决定开展库区移民试点工作以来,库区群众处于面临搬迁的等待状态,危倒房屋没有急于修缮,冬季冰冻雨雪天气及汛期,危倒房屋严重威胁着库区移民群众的生命财产安全。如果因危倒房屋出现移民安全事故,将直接影响移民迁安大局。在调查中还发现,停建令颁布后,个别地方出现违规新建筑。例如大石桥乡张湾村,移民由于动迁时间不确定,为发展生产,私自建设养鸡场;香花张义岗村,少数移民因房屋倒塌严重,进行了部分翻修。由于这些新建筑物为停建令颁布后的违章建筑,不列在淹没实物指标范围内,移民群众以不补偿为由,拒绝搬迁。

三是现有的移民政策没有顾及到移民的文化和心理需求,忽视了移民社会适应“三阶段论”[9],导致搬迁移民出现“边际人”心态[10]。移民的社会适应通常要经历三个阶段:日常生活适应、劳动生产适应和心理归属适应[9],每一阶段对应一个适应目标,且前一阶段适应目标完成结果将对后一阶段适应产生累积性影响。现有的移民政策往往只注重第一阶段的适应过程,对第二阶段,尤其是第三阶段的适应问题考虑不多,甚至是没有涉及。比如在劳动生产方面,现有移民安置政策以单一种植生产为标准配置土地。不同地方由于自然资源、地理环境、气候条件、生产力水平不同,因而具有不同的耕作方式和技术,外迁移民可能不具备安置地的生产技术和种植经验,需要重新学习,并且有可能在早期出现作物产量不如原住民的现象。调查中部分移民担心自己不具备大面积种植业的生产条件,不能适应当地的劳动强度。此外,搬迁意味着与原来的亲戚、朋友分离,实际上割断了这部分农民的社会网络,削弱了他们动用资源的能力,损害了他们的社会资本和发展机会。在解决移民心理归属方面,现有的移民政策缺乏适当人文关怀,没有很好顾及安置区群众与移民的心理需求。由于语言、礼仪、风土人情、生活习惯等方面诸多差异,移民与安置区原住民间缺乏适当的社会交往,社区认同建立存在文化与心理障碍,移民没有形成我群感和归属感,自觉被边缘化,形成了“边际人”心态。调查中移民都担心被安置地农民歧视,难以融入当地社会,听不懂当地的方言,青年在当地找不到对象,享受不到当地的优惠政策等;而安置区害怕移民群众与当地群众发生冲突,不愿接纳移民,对安置移民工作不重视。在中国传统文化中,崇拜祖先,重视家族团聚、友爱和互助。这些风俗、礼仪、文化直接影响心理归属问题。入户调查中,移民大部分认为修家谱、扫墓祭祖是必要的,有意义的,搬迁后不管多远都会回来看望亲戚,为祖先扫墓。移民迁至外地后,脱离了原来的文化乡情和社会网络,他们需要重新学习当地风俗礼仪,调整自己的行为方式。所以,移民的直接损失不只是物质上的,而且还包括学习成本、心理上的挫折、失落和孤独感受。

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Investigation Research and Cause Analysis on the Issues of Reservoir M igrants of Xichuan County in Henan Province

LIU Rong2xia1,2
(1.College of Resources Science&Technology,Beijing Normal University,Beijing 100875,China,2.The Administrative Center for China’s Agenda 21,Beijing 100038,China)

South to North Water Diversion Project as the centurial strategy projectwill optimizewater resource distribution situation in China,and with its implementation amassof non2voluntarymigrantswill be involved.Migrants’resettling is a complicated system.With the purpose to make scientific decisionsand release reasonable policieswe shall consider socialwelfare lossand psychological demand from migrants.Based on the case study in Xichuan county as the key pilot resettlement area in Danjingkou reservoir:thewater head of South to North Water Diversion Middle Line Project,questionnaire survey and interview with local sectorsare used to identify themain features and key problemsofmigrant’s resettling in research areas.The main issues that need to be resolved include far removing distance,high intensity resettling,low compensation standard and negative emotion of immigrants flying high and so on.Themain causes leading to themigrant’s problems are that the currentmigration policy making is not based on the needs of stakeholders.First,lack expression and decision2making mechanism for stakeholders,and localmigrants have no information right and speaking right.Second,lack coordination andmanagementmechanism to solve themigration disputes.Third,policy2makers ignore themigrants’losses of human capital and social capital,and their psychological needs,and this leads to“marginal people”mentality.

South to North Water Diversion;Xichuan;migrants;resettlement;cause analysis

TV212158,F06216

A

1002-2104(2010)05-0051-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.009

2010-02-12

刘荣霞,博士生,主要研究方向为可持续发展战略与政策。

3该文系“十一五”国家科技支撑计划重点项目“提高区域协调度的多尺度计算机仿真技术研发”(No.2006BAC18B00)“生态补偿关键技术开发与示范应用”课题(No.2006BAC18B04)的部分成果。

(编辑:李 琪)