财政分权、要素价格扭曲与国有企业过度投资

黎精明 郜进兴

(1.中南财经政法大学 会计学院,湖北 武汉430073;2.武汉科技大学 管理学院,湖北 武汉 430081;3.财政部 监督检查局,北京 100820)

一、问题的提出

我国20世纪80年代实行的财政包干制、80年代中期至90年代中期实行的产权地方化改革、1994年实行的分税制改革等诸多尝试,所呈现的总体趋势是财政权利与支出责任的下移[1](P17—26),即财政分权化。几乎和财政分权化改革同步,我国掀起了规模宏大的国有企业改革进程。30多年来,从“扩权让利”开始,进行了利改税、承包制、税利分流、股份制改造、建立现代企业制度等多种国企改革尝试,这些举措虽取得了一定成效,但是,国有企业亏损严重、赢利能力下降、效率低下的局面还没有得到根本性扭转,国有企业效率低下作为一个不争的事实已经得到了诸多研究的证实[2][3][4]。

学术界普遍认为,过度投资是导致国有企业效率低下的重要原因。如李庆峰认为,我国国有企业效率低下主要表现在投资效率方面[5];秦朵和宋海岩也认为,是过度投资导致了国有企业的投资效率损失[6];林毅夫等也认为,过度投资直接导致了企业资金配置和经营低效率[7]。既然过度投资会导致国有企业低效率,那么,又是什么原因导致国有企业的过度投资倾向呢?对此,Janos认为是社会主义国家的“预算软约束”,即社会主义经济中国有企业一旦发生亏损,政府通常要追加投资、增加贷款、减少税收、提供财政补贴,这些都是激发国有企业过度投资的原因[8];Connor、Deng和Luo也认为中国国有企业低效的症结在于政治制度的限制和公有化的产权归属[9]。事实上,Janos、Connor等的观点具有很强的代表性,即国有企业过度投资、效率低下的根源在于公有化的产权归属。照此逻辑,进行国有产权私有化改造才是抑制过度投资、提高效率的根本出路,但问题在于,不少国有企业产权改革后这种状况未见显著改善,因此,很有必要寻求新视角来研究国有企业过度投资问题。

二、要素价格扭曲与国有企业过度投资

Averch和Johnson早在1962年就发现,在回报率规制条件下,受规制企业在规定的回报率之下为获得更多利润会进行过度投资,从而导致无效率经营[10]。他们的研究虽然开创了企业过度投资原因研究之先河,但是,对于理解国有企业过度投资行为却无显著帮助。因为:第一,回报率规制作为过度投资的原因,它对所有类型企业(国有和非国有)都具有解释力,但现实情况是,国有企业过度投资现象远比非国有企业严重,而Averch和Johnson的研究无法对此做出解释;第二,循着Averch和Johnson的结论,企业摒弃回报率规制原则后其投资量应该向适度化方向回归,而事实上,绝大部分国有企业早已突破了回报率规制原则,但是,其过度投资现象依然存在甚至还很严重。因此,在本部分,我们将超越回报率规制视角,尝试从投入要素价格角度对国有企业过度投资问题进行探讨。

企业生产经营实际上是一个消耗生产要素以获取产出的过程。不失一般性,我们假设企业投入的生产要素主要有劳动和资本,令∏、P、Q分别表示企业的利润、产品价格和产量;L和K分别为所使用的劳动和资本数量;ω、γ分别为劳动和资本的单位使用成本;L*和K*分别为市场出清时劳动和资本的均衡量;ω*和γ*分别为市场出清时劳动和资本的均衡价格。假设将生产要素(劳动、资本)的需求者区分为两大类型:国有企业和非国有企业,设它们对劳动的需求量分别为LDS、LDN,对资本的需求量分别为KDS、KDN。在自由市场上,生产要素供需均衡状况如图1和图2所示。

图1 自由市场的劳动均衡

图2 自由市场的资本均衡

在国有企业和非国有企业都在竞争性要素市场进行资源自由配置的情况下,由图1可知,劳动市场价格完全取决于劳动市场的总供给LG和总需求LDT的均衡,此时,劳动市场的出清数量为L*(=),劳动市场的均衡价格为ω*。由图2可知,资本市场价格完全取决于资本的总供给KG和总需求KDT的均衡,此时,资本市场的出清数量为K*(=K*S+K*N),资本市场的均衡价格为γ*。也就是说,市场以ω*价格进行劳动要素的配置,以γ*价格进行资本要素的配置将是有效率的。但是对于国有企业,其在维持自身生产经营的同时,通常还不同程度地承担着企业办社会的成本C0(如职工医疗、住房、养老等),因此,国有企业利润最大化目标函数为:

因为在现实中,国有企业的营业利润并不要求能完全补偿企业办社会的成本,其不足部分通常会由国家进行其它形式的弥补(如财政转移支付、税收返还等),所以,与此相应的约束函数为:

相应的拉格朗日函数为:

T=PQ(LS,KS)-ωSLS-γSKS-C0-λ[PQ(LS,KS)-ωSLS-γSKS],λ为拉格朗日乘数。

函数的一阶条件为:

但是,我国国有企业不同程度地承担着企业办社会的成本(C0),而市场长期竞争的结果是所有企业都获得零经济利润[11](P235—237)。于是,与非国有企业相比,国有企业由于存在额外成本负担,从而必然产生政策性亏损,因此,自由市场竞争的结果是淘汰那些不具备成本优势(C0＞0)的国有企业,而在我国,由于如下两方面的原因,使得国家不能容许(尤其是不能大面积容许)国有企业破产倒闭:其一,国有经济在我国经济总量中仍占有绝对比重,国有企业的大量倒闭必将导致严重失业等问题,这将给经济持续发展和社会稳定带来极大挑战;其二,不少国有企业是关乎国计民生的或是国家发展的先导性产业,其业务范围和生产经营性质决定了它们虽然在自由市场上不具有竞争优势,但却能有效地服从和服务于国家发展战略目标,国家基于宏观战略考虑,必须维持甚至强化它们的继续存在。但是,国有企业因为承担了办社会的成本而丧失了在自由市场上的竞争力,所以国家有义务同时也有理由通过行政干预对其进行补贴,以便维持其继续存在。而从生产角度来看,国家能够实施行政干预和补贴的工具不外乎生产投入要素,而对投入要素的干预最终必然通过影响其价格而发生作用。

我们在前文中将企业生产投入要素分为劳动和资本,从理论上说,国家可以干预劳动或资本市场的价格,但是,由于劳动力资源的所有权属于劳动者本身,国家不拥有劳动者劳动收益的剩余索取权,并且,劳动者可以在国有和非国有企业甚至国际间根据自己的效用判断进行流动,这就决定了劳动是一种富有弹性的生产要素,因此,如果国家通过行政手段强制性地给国有企业的劳动定一个低于ω*的价格,势必引起劳动力资源流出国有企业,这既违背政府行政干预的初衷,并且本身也会由于国有企业员工的抵制而不具有可行性,因此,国家对要素价格干预的着力点自然落在资本要素上。事实上,这种论断得到了我国实际状况的印证,如在我国普遍存在着政府利用所控制的国有银行系统不断向亏损国有企业贷款现象,而国有企业和国有银行的终极控制人都是政府,政府很难(事实上也很少)因为国有企业清偿不了银行债务而对其进行实质性破产清算,取而代之的通常是债务展期、呆坏账等,这最终将由政府出面安排债务重组,这一方面导致了国有企业实质上的低成本经营,另一方面,重组损失最终必然由政府买单,事实上,这也是我国银行系统巨额不良资产形成的主要原因;再比如,国家通过行政权力将国家或集体所有的矿藏、林地、水域、土地使用权等资源无偿或低成本地划归国有企业使用,导致这些企业的资源获取成本非常低廉。这些都是政府利用行政权力给国有企业进行政策性补贴的例证,而补贴的结果就是国有企业以比自由市场远低的价格获得生产经营过程中所必须的资本要素,从而使资本要素市场价格发生扭曲,使国有和非国有企业间形成一种不公平的竞争关系。

那么,政府扭曲资本要素的价格会造成什么结果呢?前面已经推导得到,而在政府因为国有企业承担了企业办社会的成本而对其资本进行各种形式的行政性补贴的时候,国有企业劳动对资本的实际边际技术替代率为因为 γS＜γ*,所以有:MRTSLKS＞这种状况可以用图3来表示,其中:APL表示企业的等产量线,A点所对应的即为企业有效率的生产安排(对应于MRTS*LKS),而在上述情况下,国有企业实际的生产安排在B点(MRTSLKS),也就是说,国有企业使用了过多的资本,存在明显的过度投资倾向,它较之于A点明显处于一种非效率投资状态。但是,因为在实际中,企业存在技术进步的可能性,政府还可能对产品价格进行干预或企业能够对产品实施垄断性定价,这些情况都有可能在表面上掩盖企业非效率投资现象,不过,正如我们上面所做的分析,政府对资本要素进行政策性补贴所导致的非效率投资现象是客观存在的。

图3 国有企业无效率生产

三、财政分权对要素价格扭曲的影响

本文第一部分已经谈到,我国国有企业改革和财政分权化改革几乎是同时启动的,并且在整个改革过程中两者会交叉影响和相互作用,那么,人们不禁要问:财政分权化改革对政府补贴国有企业扭曲要素价格所引致的过度投资现象会产生何种影响?财政分权化改革是加剧还是减缓了上述价格扭曲现象?以下,我们将围绕这些问题展开探讨。

财政分权有广义和狭义之分,本文所讨论的是狭义的财政分权,即上级政府将财政权利与支出责任向下级政府进行分散和转移的行为。对财政分权必要性和必然性的研究由来已久,最早的研究源于哈耶克(Hayek)对组织效率问题的考察,他认为组织效率取决于对决策起支撑作用的知识和决策权之间的匹配程度,而解决知识和决策权不匹配问题有两条基本途径,即要么将知识传递给具有决策权的人,这将是一个集权的过程,要么将决策权传递给具有知识的人,这将是一个分权的过程,将广泛分布的知识传递给中央决策部门因为成本高昂、速度缓慢、信息失真而变得几乎不具有可行性,因此,提高组织效率的关键是将决策权下放,即分权[12]。尔后,循着哈耶克的思路所建立的第一代财政分权理论认为,分权是更好地满足不同地区居民对地方公共物品的个性化需求,实现社会福利改进的必然选择。后来,伴随着对政府目标问题的质疑产生的第二代财政分权理论认为,缺乏有效约束的政府追求的目标并非社会福利最大化而是自身规模最大化,而通过政府内部财政分权,可以形成一个类似于市场的政府竞争机制,从而限制政府规模的扩大。后来,随着信息经济学和公司治理理论的发展,人们进一步发现,财政分权可以有效缓解甚至消除信息不对称和委托代理问题。

从上述有关财政分权必要性和必然性的论述不难看出,财政分权对政府无偿或低成本地给国有企业划拨经济资源,扭曲要素市场价格的行为必然形成极大挑战,进而对政府以低于竞争性市场的价格给国有企业配置资源的必要性和可能性产生相应影响。接下来我们将从三个方面对这种影响进行论述。

首先,财政分权导致了政府资源控制权的分散化,使不同层级政府可以自行决策和调配给国有企业的资源数量呈现总体下降趋势,从而压缩了政府给国有企业进行政策性补贴的操作空间。在相对集中的传统财政管理体制下,拥有决策权的政府通常拥有诸多公共资源的控制权,在与政府目标利益一致的情况下,政府可以跨地域、跨行业、跨时域地进行资源调配,这为政府对国有企业进行政策性补贴提供了极大的便利。比如前文已经谈到,中央政府和多数省级政府作为国有银行的终极控制人,可以给经营不善的国有企业低成本地提供巨额的银行信贷资本,但是,在财政分权背景下,许多国有企业(尤其是中小国有企业)已经下放到地县级政府,这些低层级地方政府因为不具有对国有银行的终极控制权,它们对国有银行设在本地的分支机构也缺乏影响力,因此,这些政府通过低成本地给所属国有企业提供信贷资本的操作空间非常有限;再比如,设在甲地的资源生产型国有企业,为了维持其生产经营和继续存在,在集权财政体制下,政府有动机也有能力将远在乙地的矿山划归甲企业开采和使用,但是,在分权财政体制下,甲企业和乙矿山各自隶属甲、乙两地政府,甲地政府没有对乙地矿山资源进行支配的权限,它们之间的资源使用关系更可能是按市场运作方式实现。在政府可供调配的资源总量相对稳定的情况下,财政分权将意味着可控资源在政府内部的稀释。

其次,财政分权激发并加剧了地方政府为追求政绩而进行的锦标赛式的竞争,从而迫使地方政府更重视其所控制的经济资源的配置效率。与行政领域内的分权相反,中国并没有实现政治领域内的分权,在政治集权的大背景下,地方政府官员基本还是由中央政府进行考核、任命,在政府间“信息不对称”和地方政府存在机会主义行为倾向的背景下,中央政府只能通过设计诸如就业、增长、税收等经济指标来对地方政府的执政能力和绩效进行考核和判断,以此作为地方政府官员任命、晋升的依据。在这一指挥棒下,地方政府官员出于自身政治晋升的需要,围绕政绩展开激烈的竞争[13]。财政分权一方面将原先由上级政府拥有的资源(尤其是自然资源)的最终控制权移交给了下级政府,并允许下级政府在政策范围内扩大自己的财政收入来源,但与此同时,辖区内的公共支出责任也更多地由地方政府承担,这就迫使地方政府一方面要积极地参与辖区外流动要素的竞争,另一方面也要对辖区内既有的生产要素进行优化配置,以最大限度地提高其使用效率。而前面已经谈到,由于国有企业的效率总体上低于非国有企业,因此,出于政绩考虑,地方政府更倾向于将有限的生产要素配置给效率更高的非国有企业,而不是对国有企业进行政策性补贴。虽然在国家渐进改革和平稳转轨的宏观政策要求下,出于社会稳定考虑,中央政府对地方政府激进缩减对国有企业要素投入的做法持消极态度,但是,地方政府以政绩为导向,迅速削减甚至取消对国有企业的要素投入,以换取较高的资源配置效率已是不争的事实,这是分权背景和政绩导向下地方政府理性决策的必然结果。

最后,财政分权导致了非公有制经济快速发展,这些非公有制企业越来越多地分担了原先完全由国有企业承担的办社会的成本,从而使国有企业必须存在的理由不断被削弱,政府通过扭曲资本要素价格以对国有企业进行政策性补贴的必要性自然也就下降。在分权的背景下,地方政府出于扩大税基的考虑,通常乐见非公有制经济的存在和发展,事实上,地方政府的这种考量为非公有制经济的快速发展提供了必要性;同时,分权也导致了地方政府在辖区内决策权和控制权的扩大,地方政府不仅有权审批辖区内非公有制企业的设立、变更和终止等事项,而且还可以根据辖区内实际情况制定相应的激励机制和扶持措施,这又为非公有制经济的快速发展提供了可能性。我国的财政分权化改革过程也是非公有制经济(个体、民营、三资等)快速发展的过程。财政分权所导致的非公有制经济快速发展不仅极大地分担了原先由国有企业承担的社会负担,而且由于税基的扩大使得政府自身有更大的财力接管此类社会负担,这些变化使得原来必须对国有企业进行补贴的理由变得越来越不充分。

综上所述,在分权的背景下,有限的资源控制权在政府内部得到了稀释,各级政府控制的资源相对减少,从而使政府无偿或低价给国有企业划拨资源的操作空间越来越小,这是分权所导致的客观环境的改变;同时,从主观上看,由于政府间以政绩为导向,围绕考核指标展开了激烈竞争,出于竞争的需要,政府一方面大力扶持非公有制经济的发展,另一方面更重视对所控制的经济资源进行优化配置,这些都使政府无偿或低价给国有企业划拨资源的激励和动机弱化。上述主客观原因决定了政府更倾向于将有限的资源由自由市场进行配置,抑制要素价格扭曲,减弱了国有企业过度投资的倾向。

但是,需要说明的是,在中央宏观上实施“抓大放小”、“放水养鱼”、“战略性退出”的国有企业改革影响下,财政分权导致了国有企业命运冰火两重天。首先是那些为数不多的涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品或服务的行业以及一些高新技术产业领域(即所谓的“重要行业和关键领域”)内的大型和特大型国有企业,由于它们攸关国家的宏观发展战略,因此,在财政分权背景下仍继续由中央直属,并交由国资委进行具体监督管理,而在分权背景下,中央政府仍然具有极强的资源控制权,它既有能力也有激励继续对中央直属国有企业进行政策性补贴,在“兄弟少了人均份额大”的事实面前,中央国企事实上得到了更多的廉价生产要素,所以,它们不仅继续存在,而且一般都有显著的“发展”[14]。与此相反的是为数众多的“非重要行业和非关键领域”内的中小国有企业,分权导致了它们几乎全部被划归了省、地、县,甚至乡镇等不同层级的地方政府,在它们肩负的企业办社会成本还没有完全被消除,自生能力还没有得到切实加强的情况下,如前所述,地方政府出于主客观方面的原因却急切地缩减甚至取消了对它们原有的政策性补贴,从而导致这些地方国有企业难以为继,这无疑是导致近年来大量地方国有企业纷纷破产倒闭的重要原因。

四、研究结论及启示

到此为止,本文已经论证:(1)因为国有企业承担了企业办社会的成本,所以政府有义务对国有企业进行政策性补贴,而补贴的重要方式就是无偿或低成本地给国有企业进行资源的划拨或转让,从而使资本要素价格发生扭曲,进而导致了国有企业的过度投资和非效率经营;(2)从总体上看,财政分权使政府(尤其是地方政府)对国有企业进行政策性补贴的必要性和可能性弱化,这将有利于抑制要素价格扭曲,从而改善国有企业过度投资和非效率经营的局面。那么,我们能否期望财政分权来彻底扭转国有企业过度投资的局面,进而使国有企业生产经营处于高效率状态呢?问题的答案是否定的,因为:第一,财政分权是有限度的,因此,其对要素价格扭曲的抑制作用也是有限度的。现代财政分权理论认为,任何一个国家的财政分权都存在一个最优度的问题,分权不可能无限度地进行,如刘金涛等的实证研究结果表明我国最优财政分权度为66.67%[15],黎精明的研究表明我国已经接近或处于最优财政分权状态[16]。循着刘金涛、黎精明的研究结论,财政分权对国有企业过度投资的抑制作用应该已经达到(或接近)极至状态;第二,前面已经谈到,分权虽然对于地方政府来说,可以削弱其对国有企业进行政策性补贴的必要性和可能性,从而抑制国有企业的过度投资,但是,对于中央国有企业来说,分权并没有在这方面起到明显的效果,相反,这种补贴现象可能更为严重,这将会降低分权对国有企业过度投资的整体抑制力;第三,分权对国有企业的投资决策而言只是一种外生的宏观制度环境,它对微观主体(国企)行为的影响毕竟是间接且有限的。

鉴于上述分析,我们不能完全期望财政分权来抑制国有企业过度投资现象,进而获得投资效率的持续显著改善,相反,我们应该清醒地认识到,导致国有企业过度投资的终极原因是其承担了企业办社会的成本,从而政府必须通过要素价格扭曲对其进行补贴,因此,充分利用财政分权所提供的良好契机,彻底剥离国有企业办社会的成本,在此基础上渐进削减并最终取消政策性补贴,使其在自由市场上进行要素竞争,这才是抑制国有企业过度投资,实现有效率经营的必然选择和唯一出路。

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