主体功能区划问题及解决思路探讨

王振波 徐建刚

(南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093)

主体功能区划问题及解决思路探讨

王振波 徐建刚

(南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093)

中国主体功能区划工作已经取得了重大进展,但是在基础理论和具体实践方面仍然存在诸多问题,使主体功能区划这一概念进入了炙手可热之后的无奈境地。在理论方面,主体功能区划在概念内涵、划分标准及划分依据方面尚有模糊难辨之处,区域划分的空间层级之间、主体功能和非主体功能之间还存在着一定的错位;在全国及各省主体功能区划分实践过程中,在类型区与行政区、区域协调发展与社会公平、动态性与区域管治以及主体功能区划与城乡规划四组基础性问题之间仍然存在难以协调的局面。总结了中国主体功能区的相关理论建设及具体实践之后,文章重新整理了主体功能区划的概念内涵、指标体系与方法,认为在管理主体方面应该实施国家、大区域、省级三层管理模式,在管理对象方面应该采取“3层+2类+X分区”的综合模式,在管理方式方面,针对实践中存在的划分单元、区域协调、功能区管治以及与城乡规划的关系等具体问题进行了思路探讨。

主体功能区划;指标体系;管理模式

“主体功能区”由2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006-2010年)规划纲要》提出概念:“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构”[1]。2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(以下称意见)提出要编制“全国主体功能区”,并要求2007年底之前必须完成全国主体功能区规划编制工作。全国各省主体功能区划工作也将于2009年底基本完成。时到今日,地域主体功能区的全面推进工作已经取得了重大进展,理论体系也已经初步形成,但在执行的过程中依然存在一些问题,仍需要在理论、方法和实践等方面的进一步探索。

1 理论问题的总结

1.1 概念内涵、划分标准及划分依据

1.1.1 概念内涵

概念内涵方面:因为属于中国首创,目前主体功能区划的概念和内涵还处于不断完善阶段,并没有一个清晰的界定。“十一五”规划纲要中提出的概念实质上只是对主体功能区划工作的概括,将主体功能区实施目的置于由单纯区域自然本底为主导的自下而上的“职能论”和由国家宏观意志为主导的自上而下的“政策论”之争论中[2]。

1.1.2 划分标准

在划分标准方面:首先,“发展潜力”包涵内容太广,各种要素无所不及,形同虚设,与主体功能区要清晰定位的划分思路南辕北辙。其次,“优化开发区”指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域,“重点开发区”指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域,二者之间的划分标准模糊难辨,在地方利益的驱动下,当地政府必定会千方百计扩大重点开发区范围。另外,禁止开发区并非是按照“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力”因素来划分的,而且划分主体功能区的原则也不能简单归结为“区域分工和协调发展”,区域协调发展并非是单纯依靠主体功能区就可以解决的[3]。

1.1.3 划分依据

定性与定量分析相结合的方法是目前主体功能区划的公认方法。首先,科学的指标体系是主体功能区划的根本依据。目前,主体功能区划指标体系的可行性与科学性主要存在3方面的争论:一是指标体系复杂程度。越简单越可行,但科学性低;越复杂越科学,但可行性低。二是指标选取一致性。由于中国各区域社会经济发展状况和自然本底差别极大,指标体系和处理方法几乎不可能一致,但如果不做限制则会出现各地自作主张,区划结果会出现天壤之别。三是指标区域可比性。经济发展水平、自然地理条件、城乡差别等一系列差异使指标不存在可比性,这关系到政策的统一设置与区域的公平问题。其次,空间单元得分值的确定同样影响着区域划分的科学性。指标计算之后得出的每个空间单元的得分值是居于极大值和极小值之间的一系列不连续的点,对其进行分类确定四类功能区。因为大量数据统计之后,最终数值尤其是相邻区域得分的差别较小,如何科学划定此界线仍然具有较大的争论[2]。1.2 空间层级之间的对接与协调问题

作为一种新型的地理区划,主体功能区划同样具有层级性:不同行政层级(国家层面和省层面)和主体功能区划内部的空间层级(区域-功能区-评价区-数据分析单元)。从行政层级来看,国家层面主体功能区“点、线、面”状的“非全覆盖”特征已公认,省级层面主要采取以“县”为基本单元的全覆盖模式。这样会面临着不同行政层级的主体功能区的范围难以衔接,另外,多个行政层级进行相似的主体功能区划,每一级行政区都有相同的分区,势必会导致主体功能区划的区域调控职能弱化,再次回到行政区经济主导的区域发展模式。从空间层级来看,主体功能区划需要对区域发展的自然生态、社会经济等诸多空间类型和结构单元进行综合区划,由于许多空间现象(如空间分异、空间关联、空间辐射、空间溢出等)发生于不同层级的空间单元,有些是超越分析单元的,或跨行政区划的。所以,在一种空间尺度下分析得出的显著空间模式往往会在另一种空间尺度中发生变化甚至消失,即基于一种分析单元得到的描述整个研究区域的指标,往往会因分析单元尺度变化而变得显著、减弱、甚至反向而行。地域主体功能分区过程中,其类型分区、评价单元和分析空间的不匹配或不确定往往使空间主体功能定位陷入“可变区域单元问题”(MAUP)中去[4]。

1.3 主体功能和非主体功能的错位与协调问题

区域是指根据一定的目的和原则而划定的地球表面的一定范围的空间,是因自然、经济和社会等方面的内聚力而历史奠定,并具有相对独立的结构,能够独立发挥功能的整体[5]。所以,区域是一个由多种功能共同作用而成的不断发展的巨系统,各种功能在不同的时期和不同的发展状态下具有不同的地位,扮演不同的角色,也可能相互之间进行转换。根据主体功能区定义,区域主体功能应该是在当前阶段,充分考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,并统筹考虑在更高层级的区域中人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局中的地位之后,区域应该主要承担的功能。然而不能否认区域自身还存在有辅助功能、次要功能、特殊功能等非主体功能,并且区域非主体功能不可或缺,是主体功能的基础与地位保证。如在优化开发区中也一样存在有承担着生态服务功能的开敞区域或自然保护区(如苏锡常都市圈的环太湖地区);某些区域非主导功能在低层级的区域空间或较小的空间尺度区域中还可能成为主导功能,如国家层面的限制开发区中,可能在省域层面或市域层面的主体功能区划中可能存在有一定空间尺度的重点开发区域(如区域中心城市,港口城市等)。所以,在地域主体功能区划中要正确处理主导功能与非主导功能的关系,在区域政策的制定上,特别是人口政策、产业政策、财政政策、土地政策等制定上既要立足于区域主导功能,但应该给非主导功能留下弹性空间,在确保主导功能优先发展的前提下,合理的规划区域非主导功能发展的规模、空间和速度[6]。

2 实践问题的总结

2.1 类型区与行政区的错位问题

主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等,对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区,突出区域发展的总体要求。[7]主体功能区划的实质是类型区划。中国是行政区主导型经济体系,长期奉行均质化的按行政区制定区域政策和绩效评价的体制,不讲分工协作,抵消各自特色,行政边界的刚性约束使得行政区之间生产要素的流动受阻,甚至出现“以邻为壑”的态势,经济发展的市场机制难以奏效。由此,终结G DP崇拜,突破行政区划瓶颈是主体功能区划的重要目的。所以,在类型区和行政区之间,主体功能区划存在以下几点争论:第一,全国省级主体功能区划最终是以县级行政区为基本单位划界,并没有突破行政区的阴影。第二,主体功能区划要求对不同的主体功能定位实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。县(市)作为基本考核单元会面临一个综合考核的评价,面对四类不同的考核标准,极有可能将全县归结为一个统一的功能区追求单一目标,为官员行政带去方便[3]。第三,根据《意见》中“落实人员和经费保障”的规定,各省(区、市)人民政府要为规划编制安排必要的经费,纳入本级财政预算,为规划编制工作提供经费保障。地方财政出钱、出力来打破自身的行政壁垒,并且划分主体功能区对地方政府并没有直接经济利益,其推行效果受到质疑。第四,中央的规划目标和地方为了实现该目标所采用的政府行为,必须考虑与环境的兼容性。首先,有关环境责任承担问题,中央与地方政府之间存在互相卸责现象;其次,地方政府之间对环境问题亦存在互相推诿现象,这在流域管理上尤其明显。第五,在跨行政区来划分主体功能区的过程中,存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题,如果主体功能区划打破行政区,尽管理论上是科学合理的,但在实际操作中,其相关政策没有实施的载体,很难做到规划与政策的顺利实施和有效推行。

2.2 区域协调发展与社会公平问题

主体功能区中的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化人类活动[7]。从理论上讲,首先,主体功能区主要强调空间管治,明确空间开发的红线或蓝线,并非从帮助和扶持问题区域发展的角度出发;同时,不同的政策落实到不同的空间就可能带来社会不公。其次,其基本思想强调“人的繁荣”,并设想通过人口的迁移,实现各地区人均收入水平的逐步缩小。根据“人地关系理论”和“区域协调发展理论”,“人的繁荣”与“地的繁荣”具有同样重要的地位,任何一方都不容忽视。从区域范围来看,单纯强调“人的繁荣”,而完全放弃“地域的繁荣”,将会加剧经济发展的空间不均衡,推动人口、要素和产业向少数条件较好的地区集聚。其结果,将有可能会进一步加剧“中心”与“边缘”化的倾向。从实际操作来讲,在中国范围内,按照现有的初步方案,除成渝、关中、北部湾、天山北麓等少数地区外,西部大部分地区都属于限制和禁止开发区。国家“十一五”规划纲要划定的22个限制开发区,西部地区占17个。国家确定的禁止开发区,也主要集中在西部地区。这就意味着,从西部限制和禁止开发区转移出来的劳动力,不可能主要依靠西部的重点开发区来吸纳,而必须大规模转移到东部和中部地区。对广大西部和落后地区来说,在新的政策框架下,未来发展的门槛将进一步提高,成本不断增加,发展难度加大[5]。所以,如何处理区域协调发展与社会公平问题,是主体功能区划必须考虑的问题。

2.3 主体功能区的动态性与区域管治的协调问题

作为国土空间的中长期战略性开发和布局安排,主体功能区划应保持相对稳定性。然而,区域发展是一个动态的过程,主体功能区划同样应该遵循动态性原则,依据区域不断变化的特征进行相应的局部性和阶段性调整。所以,优化、重点、限制和禁止四类开发区的数量、范围和边界都在不断调整变化。主体功能区管治可以分为内部管治和外部管治。主体功能区内部管治是整合和协调主体功能区内部利益、组织和社会团体的能力,可以通过管治主体行使权力来实现;主体功能区外部管治是代表主体功能区利益、组织和社会团体形成对其他主体功能区以及市场、国家、城市和其他层次政府的相对一致的策略的能力[8],该层面管治面临管治部门固定的管辖范围、管辖权力与不断变化的主体功能区数量、范围和边界之间的矛盾处理问题,以及跨行政区管治对接等问题。现实中,主体功能区内部缺少一个明显而合法的主体功能区政府,管治主体具有模糊性。如何以模糊性的管治主体和动态化的管治体系来应对动态化的主体功能区范围也是当前面临的重要问题。

2.4 主体功能区划与城乡规划的协调问题

主体功能区划与区域规划有着实质性区别,前者是对现实空间状况的类型界定,后者则是对空间发展前景的一种预测与政策建构,具体区别见表1。

首先,主体功能区划与城乡规划的立法与管理关系需要建构和理顺,作为城乡规划的上位规划,主体功能区的划分与执行缺少相关法律约束,规划运作容易流入“虚假前提”和地方领导专断,影响到整个国家空间规划体系的可操作性和科学性。其次,中央与地方级的区划与规划协调管理机构不统一,严重影响了主体功能区划与城乡规划的协调与对接;另外,主体功能区划与城乡规划在时序上的对接目前还存在错位,主体功能区划不能保证其上位性而实现对城乡规划的空间和功能定位。在空间上,主体功能区划分模式的刚性和简单化与城乡规划的弹性和多层化具有潜在的冲突。最后,主体功能区划的公众参与性也远远落后于城乡规划,这些都是亟待解决的问题。

3 主体功能区划问题的解决思路探讨

3.1 理论问题

3.1.1 概念问题探讨

在主体功能区相关理论问题的基础上,文章将其定义为:以区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为依据,统筹考虑我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的发展趋势,在不同属性、层面的空间区域运用可比性的科学方法对国土空间进行综合要素评价和主体功能提取,形成具有优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同主体功能和相应区域政策和绩效评价体系的类型区。

主体功能区划必须以区域自然本底为根本依据,以人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的发展规律和中央政府的重大战略安排为导向,政策服务于职能,这既符合自然规律,又顺应以人为本和区域统筹与协调发展的战略导向,体现了科学发展观的理念;主体功能区划是一种促进区域协调发展的新理念,应该指导各种空间、各种类型区层面上的规划,而并非只局限于国家、省的行政区层面,像流域主体功能区划、海洋主体功能区划等,只是指标指向的侧重点不同而已;另外,优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型区只是四种基本分类,现实操作中只要保证其科学性和客观性,应该允许多种分类方法,如重点开发区再细分为Ⅰ类重点开发区和Ⅱ类重点开发区[10]等。

3.1.2 指标体系与方法探讨

首先,指标体系选取思路是复杂性的系统工程-简单化的假设处理-合理化的分析识别[10],应该具有区域可比性、层次性和差异性。区域可比性要求指标体系在各层次中必须具有相同的指标,这些指标是全国、各区域必选指标;层次性要求不同的区域层次选取不同的指标体系。国家首先按照现有的自然地理区划和经济区划对全国国土空间进行大区界定,每个大区都要规定必选的指标;差异性要求在国家和大区必选指标的基础上,根据区域特色进行指标选取。这样会在很大程度上规范主体功能区的指标体系,增强科学性。

县级行政区是目前最合适的基本分析单元[10]。主体功能区界线的划定应该运用GIS分层要素栅格分析方法,将县级行政单元各种要素与不同用地的类型空间进行耦合后再进行叠加,使类型区划分更为精确,并可以进一步突破行政区划[4]。另外,研究方法除了目前运用较多的相关分析、聚类分析、趋同分析、三维魔方图分析等定量分析方法之外,问卷调研、现场勘测、深入访谈等诸多定性分析方法可以有效集中专家、部门和居民的经验值,有效摆脱“问题数据”现象,应该得到充分应用。

表1 主体功能区划与城乡规划特征对比[9]Tab.1 The charactor contrast between main function division and urban and rural planning

3.2 实践问题

3.2.1 管理主体问题探讨

主体功能区划必须由专门的职能部门负责实施工作,即由“谁管”的问题。建议成立三层管理模式:国家层面、大区域层面和省级层面。国家层面成立一个由国务院总理直接领导的区域管理委员会,负责处理国家宏观层面主体功能区划的区域协调及管理问题;下辖若干依据自然地理区划和经济区划对全国国土空间划定的大区域管理委员会,主要协调省际主体功能区划之间的对接和协调工作,同时也照顾到中国各大区域的差异性和公平性问题;省级层面管理委员会主要负责省内主体功能区划的管理和协调工作。

3.2.2 管理对象问题探讨

主体功能区划要求采取立法措施明确中央政府区域管理对象,即“管谁”的问题。权威学者主张将区域按差异性进行分区之后再实施区别管理。魏后凯主张采取“4+2”的办法。“4”就是以四大区域为地域单元,统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局;“2”就是划分两种不同的经济类型区:主体功能区和关键问题区。实行区别对待、分类指导[5]。张可云也主张即将全国区域划分为标准区域与问题区域分别进行管理。其中标准区域是指名称被标准化并被编码的、范围相对固定的、作为区域政策与规划制定基础的多级规划区域体系;问题区域是由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象,是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以靠自身力量医治这些病症的区域,并认为,只有明确标准区域和问题区域框架,区域规划与区域政策这两个中央政府区域管理的主要工具才能完善[11]。在以上思路的基础上,文章对主体功能区划提出“3层+2类+X分区”管理模式,3层即国家、大区域、省级三个纵向管理层面;2类即是将区域划分两种不同的经济类型区:标准区和问题区,标准区进行主体功能区划,问题区实施特殊管治;X分区是将全国分为X个不同属性的经济类型区,如学者提出的九大经济区或十大经济区等[12],X行使第二层管理职能,分别归为2种经济类型区范围内,并下辖省级主体功能区。从管理效率和功能区对接操作的难易程度来看,X分区范围不宜过大,以2-3个省(直辖市、自治区)为宜。

3.2.3 管理方式问题探讨

主体功能区划规则的完善和实施是一个漫长的过程,目前,“怎么管”仍然是管理上有待解决的问题。我们针对主体功能区划在实践中存在的类型区与行政区协调关系、区域繁荣与社会公平协调关系、主体功能区的动态性与区域管治协调关系、主体功能区划与城乡规划协调关系四个方面的问题进行思路探讨。

第一,类型区与行政区协调思路探讨。主体功能区划实施的初期,一方面其配套设施、经费保障必须由行政主体来提供,另一方面,其基本划分单元仍然没有脱离行政区,所以,主体功能区在短期内打破行政区是不现实的。由此,主体功能区划的实施必须在强化类型区管理模式的过程中不断弱化行政主体的管理职能,可以分三步走:第一步,实现主体功能区和行政区划的协调与衔接,在行政主体的资金、政策、资料、技术支撑下完成主体功能区的划分;第二步,出台各种鼓励性和强制性政策措施,积极培育各类区域性组织,同时加快政府机构改革,明确政府职能定位,逐渐实现区域管理和服务职能由政府向区域性组织的让渡;第三步,完善主体功能区域法律及管理政策体系,将市场机制融入区域管治,最终实现主体功能区管理中区域性组织对政府主体的替代。

第二,区域繁荣与社会公平协调思路探讨。主体功能区划是科学发展观在统筹区域发展方面的具体实现,是和谐社会构建的有效的区域承载形式。和谐社会的构建不只需要区域繁荣,社会公平同样是重要内容。文章提出的“3层+2类+X分区”管理模式中将区域分为标准和问题两类区域即是在区域繁荣的基础上对社会公平的考虑。对标准区域进行主体功能区划,对问题区域国家和地方政府主体或组织应该实施补偿和改善,不断促使问题区域向标准区域转变。另外,“2类”的思想还应该渗透到主体功能区划之中,在环境承载能力的限制和市场规律的主导下,中央和省级政府主体应该给优化开发和重点开发区域足够的自由发展空间;对于禁止开发区,政府主体则需要给予足够的转移支付和基础社会保障补偿,限制开发区则需要在政府的支持下,实施区域和流域之间的生态补偿机制,以实现资源与环境共享的目标,协调好区域繁荣和社会公平之间的关系。

第三,主体功能区的动态性与区域管治协调思路探讨。整体来看,作为经济类型区,主体功能区具有较高的稳定性,然而由于开发强度、环境保护标准、区域承载力、政策指向等影响要素的不断变化,标准区和问题区之间,以及优化、重点、限制和禁止四类开发区之间的边界和范围都在不断地调整和变化。主体功能区的动态性与区域管治的主要矛盾包括2方面,第一是管治主体的矛盾:类型区的划分与行政区管理方式的矛盾;第二是管治层级和分工的矛盾:不同类型区之间利益关系的矛盾。在中国目前的4级政府体系下,构建一个跨行政区具有完整政治地位的主体功能区政府近期内不可能实现,但可以依托现有的行政层次和区域性组织,结合行政区划变革和政治体制改革,依据“3层+2类+X分区”管理思路,构建3级主体功能区管理和协调部门,以初步打破现有的地域封锁、行政区经济以及部门权力分割。同时,在不同类型主体功能区内部成立权力机构,处理该主体功能区内部事务,并负责处理协调区域内部与其他主体功能区的交流与合作。这样,既满足各主体功能区对跨行政区公共服务的需求,又不完全限制各主体功能区在区内行使必要的行政管理权,形成自下而上与自上而下相结合的联合管治模式。另外,相应配套政策、考核办法、法律法规的制定和实施必须与主体功能区域管治同步进行,否则主体功能区划就会变成一纸空文。

第四,主体功能区划与城乡规划协调思路探讨。主体功能区划相对于城乡规划而言,主要解决的问题是时间上的前位性及二者的对接问题,空间上的划分模式的刚性和简单化与城乡规划的弹性和多层化之间的矛盾问题。所以,加快主体功能区划完善和实施的步伐,在接下来的城乡规划修编中,按照主体功能区划对区域空间的定位及时调整、修编城乡规划的基本思路,同时出台相关的过渡政策以规范地方政府的行政行为,理顺两者关系,逐步实现时间顺序上的成功对接。在空间层面上,一方面,在不断完善主体功能区划理论和方法体系的基础上,不断细化类型区的划分层次和数量,形成多元的划分层次;另一方面,在合适的阶段突破主体功能区划“县”的基本划分单元,将社会经济要素直接与一定精度单位面积的城乡土地类型对接,以系统性的类型区划分方式实现主体功能区划与城乡规划在空间上的对接。另外,真正发挥当地居民对主体功能区划和城乡规划的“主人”地位,加强二者的公众参与性,形成具有管理部门分工明确、地域类型特色显著、经济社会和谐发展的地域系统。

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The Problems and Solutions For Main Function Division

WANG Zhen-bo XU Jian-gang
(School of Geographic and Oceanographic Sciences,Nanjing University,NanjingJiangsu 210093,China)

The Main Function Division has been made a significant progress in China,but there are still many problems in its theory and practice,so as to cause the embarrassing situation after its research and practice upsurge.In the aspect of theory,there are still some indistinct issues in the concept,standard for dividing and the theory basis of the Main Function Division.And there are also some dislocation among the special levels,and others are between the main functions and non-main functions.In the aspect of practice,there has ever not been a good solution for coordinating the relations that are about the type area and administrative area of the Main Function Division,the coordinated development of region and the equity of social,dynamic zoning and the governance of regional,as well as the Main Function Division and urban and rural planning respectively.Therefore,this paper has refreshed the concept,the indicator system and the method of the Main Function Division,and considers that it should take three layers management mode including country,large area and province,and aggregative model of“3 Layers+2 Classes+XDivisions”in the aspect of management object.In addition,the issues that need special attention in the management methods of the Main Function Division include dividing element,regional coordination,functional region governance and the relationship with rural and urban planning.

the Main Function Division;indicator system;management model

P96;F062.1

A

1002-2104(2010)08-0126-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.023

2010-03-30

王振波,博士生,主要研究方向为城市与区域规划、生态补偿。

＊国家自然科学基金项目(No.40871261);江苏省研究生培养创新工程项目(No.CX08B—013Z)资助。

(编辑:李 琪)