低碳模式下政府参与国际环境合作机制研究

李 倩 戴玉才

(青岛大学国际商学院,山东青岛266071)

低碳模式下政府参与国际环境合作机制研究

李 倩 戴玉才

(青岛大学国际商学院,山东青岛266071)

哥本哈根气候大会再次引起了世界对低碳模式的关注,低碳经济的效率与国际环境合作密切相关。政府是国际环境合作的主体。本文通过分析各国政府和国际组织及非政府组织提供的报告与统计资料,指出低碳模式下政府参与国际环境合作存在多种形式,如在国内成立专门处理国际环境合作问题的机构、发起全球性环境会议,谈判具体实施细则、与国际组织和环境非政府组织开展合作、签署国际环境条约等。在对各种形式进行实证分析后发现,国际环境合作目前存在参与、执行、核实和签约模式等方面存在缺陷,因此影响了低碳模式的效率。

低碳模式;国际环境合作;哥本哈根气候大会

截至《哥本哈根协议》规定的最后期限,共有55个工业化国家和发展中国家提交了到2020年减少或限制温室气体排放的目标,提交承诺目标的国家的排放量占全球排放总量的78%。

1 研究背景

从各国新提交的具体减排目标来看,大多数国家的承诺与哥本哈根会议之前和期间的承诺没有变化,但值得注意的是,有些国家提出的承诺较之哥本哈根会议之前和期间的目标甚至有所减弱。加拿大曾宣布到2020年的碳排量比2006年减少20%,但现在仅承诺比2005年减少17%。也有个别国家提出新的减排目标,或在原有目标基础上有所加强,但均非发达国家。以上这些结果充分显示出在低碳模式下国家政府作为国际环境合作的主体在国际行为中的差异性。考虑到各国的利益,政府参与国际环境合作往往会产生分歧而影响了合作的效率。因此有必要对国际环境合作中政府参与机制进行分析,以找出其中存在的问题。

2 政府参与国际环境合作的主要形式

2.1 在国内成立专门处理国际环境合作问题的机构

在全球环境问题引起注意之后,各个国家的国内环境部门都已开始着手处理国际环境问题。有些国家还特别成立专门处理国际环境问题的部门。日本环境部早在1990年就成立了专门处理全球环境问题的海外环境合作中心(Overseas Environmental Cooperation Center,OECC),通过促进科学研究、人员培训和支持非政府活动等形式来进行国际合作,保护地球环境。2005年加拿大环境部成立了执法局,负责分析国际条约的具体执行情况以及履约效果,以此为日后的履约行为提供借鉴[1]。中国环境保护部(原中国国家环境保护总局)是国务院批准的处理国际环境合作问题的行政主管部门。环境与发展国际合作委员会(CCICED),作为中国政府的咨询机构,也是中国政府最重要的国际环境合作项目之一。

同时,各国还注意加强环境部门和其它部门的合作,从资金、技术等方面促进环境措施的实施。例如日本海外环境合作中心的资金与项目的实施包括了其与环境部、国外事务部、日本国家合作机构和日本国际合作银行的合作[2]。荷兰在对自身的外交政策进行了一番回顾后,开始加强外交部和环境部门之间的合作,对用于国际环境政策的开支,具体预算来自于环境部门,但是却交由外交部负责协调[3]。

2.2 发起全球性环境会议,谈判具体实施细则

全球环境会议的一种形式是由国际环境组织内部的成员国之间召开的成员国会议。联合国召开的很多重大全球环境会议就是由成员国发起与倡议的。例如,1972年联合国环境会议召开的直接动因之一是瑞典提出了酸雨浓度问题。在1992年联合国召开环境与发展国际会议阶段,也是以非洲国家为代表的发展中国家提议并最终促成了《联合国防治荒漠化公约》的生成。在全球环境问题的谈判中,各国政府不仅是参与方和缔约方,还起到了倡导、组织和筹备会议等作用。在臭氧层损耗问题被发现后,德国、加拿大、日本、印度等发达和发展中国家,都承办过气候变化方面的国际大会。全球环境会议的另一种形式是缔结环境条约的缔约方大会。例如《联合国气候变化框架公约》就要求缔约方每年召开一次缔约方大会,2009年的哥本哈根会议就是其第15次缔约方会议。从1992-2007年,18个主要多边环境协定的缔约方共召开了540次会议,做出了5084项决定[4]。

由于各国的经济、科技发展水平较大,而且环境问题往往涉及到人类健康等敏感问题,各国对环境问题的具体实施步骤的谈判都高度重视,争论十分激烈,谈判艰巨且持久。有关气候变化问题的政府间谈判,历经一年半的时间才形成《联合国气候变化框架公约》的案文;《生物多样性公约》和《联合国防治荒漠化公约》的生成都经历了5次艰辛的政府间谈判。从这次的哥本哈根会议看,丹麦协同发达国家拟定的“丹麦文本”和由中国、印度、巴西和南非四国讨论出来的“北京文本”是发达国家与发展中国家博弈最明显的表现,使得气候变化真正成为各国间的“气候政治”问题。

2.3 与国际组织合作开展环境活动

除了参与联合国等国际组织的活动之外,各国还和其他国际组织有着广泛的合作。1990年成立的全球环境基金(Global Environmental Facility,GEF)主要为发展中国家和经济转型国家提供资助,用以鼓励发展中国家开展对全球有益的环境保护活动,目前共有179个成员国。中国是获得GEF资助最多的国家,也是捐赠国之一。中国所获批的GEF项目涉及范围广泛,包括气候变化、生物多样性保护、国际水域保护等多个领域共91个项目(见表1)。从表1中也可以看出,除了 GEF的执行机构世界银行、UNEP和UNDP以外,GEF项目的施行也包括了国际复兴开发银行(IBRD)、亚洲开发银行(ADB)、国际农业发展基金(IFAD)、联合国粮农组织(FAO)和联合国工业发展组织(UNIDO)等国际组织的参与。中国成立了“中国全球环境基金工作秘书处”作为技术支持机构,是唯一一个在国家层面设立的专门的GEF工作技术支持机构。

在国际环保主义运动和的推动和非政府组织的压力下,许多重要的国际组织也认识到环境因素的重要性。1987年,世界银行成立了环境部,以促进和监管银行在环境方面的活动。国家与世界银行的合作也使得世界银行在环境保护领域发挥了越来越大的作用,成为解决全球环境问题,特别是帮助发展中国家解决环境问题和参与全球合作的一个有力的资金支持系统。而作为全球环境基金的执行机构之一,截止到2007年,世界银行的资助范围已渗透到多个环境重点领域,其中:生物多样性项目占27%,气候变化为13%,国际水域为39%,土地退化为11%,多领域为7%,臭氧层为3%,持久性有机物污染为 0.2%。(数据来源:UNEP.Annual Monitoring Review FY2007.2007.12.http://www.gefweb.org/interior.aspx?id=20480。)

表1 中国自1991年来获批的GEF国家项目(包括取消的项目)Tab.1 GEF approved national projects of China since 1991(including the cancelled project)

世界银行参与的全球环境基金在中国的项目重点领域包括:生物多样性4项、气候变化15项、国际水域6项、土地退化1项、持久性有机污染物2项,另外还有多领域项目(资料来源:根据http://web.worldbank.org/中的数据整理。数据截止到2009年7月30日)。

2.4 政府与环境非政府组织的合作

国家和环境非政府组织的合作主要体现在以下几个方面:①非政府组织代表国家参与国际环境谈判。从第一次联合国发展大会开始,越来越多的国家开始任命来自非政府组织的代表加入到本国政府代表团。加拿大是第一个任命非政府组织成员参加代表团的国家,还让非政府代表在全体会议上发言;②国家吸纳环境非政府组织提出的建议。在保护臭氧层方面,美国清洁空气联盟通过游说促使美国政府禁止烟雾剂的使用,并对氟利昂进行管制。在这种压力下,美国很快研制出烟雾剂中氟利昂的替代物,并开始对氟利昂等臭氧层损耗物质排放进行管制;③帮助国家制定条约或监督已签署条约的执行情况。比如国际自然保护同盟与中国国家环保总局签署了合作备忘录,并且从2001年开始,在生物多样性、生物安全和生态保护等领域,与中国有关部门展开合作,以帮助中国执行《生物多样性公约》。④为国家实施国际环境合作项目融资。GEF资助中国的生物多样性领域的项目“罗布泊自然禁猎区保护”项目吸引了英国野骆驼基金会、香港Kadoorie基金会、加拿大Robert Schad基金会等非政府组织近20万美元的国际融资[5]。

2.5 签署国际环境公约

从1972年开始,国际上开始签署大量环境公约(见表2)。这些环境公约大多是由重要的国际组织发起倡议,然后由政府间的会议谈判产生。通过对巴塞尔公约等14项重要的国际环境公约的签署国数量与年份的变化关系进行研究可以发现,联合国人类环境环境会议(1972年)后到联合国环境与发展会议(1992年)之间,越来越多的国家开始签署国际环境条约,呈现出激增的趋势。仅在联合国环境规划署的环境条约登记册上,这个时期缔结的国际环境条约及其附加议定书就约有100项[6]。随着缔约方国家的逐渐增多,签署国际环境条约成为国家参与全球环境合约的一项重要形式。

表2 主要国际环境公约的缔约方数量及占全球的百分比Tab.2 The parties’number and percentage share of international environmental treaties

3 低碳模式下政府参与国际环境合作存在的问题

政府参与国际环境合作形式的多样性虽然在一定程度上促进了国际环境合作执行的效率,但是有些问题仅从形式上是无法根本解决的。全球环境保护在很多领域还没有相应的制度存在,如人为沙漠化、表层土壤流失、基于陆地原因的海洋污染与人口增长等。在低碳模式下,我们需要利用理论与实践的经验发现并解决政府在参与国际环境合作的各种形式中存在的问题。

(1)参与问题。在国际关系和国际合作中,一种普遍存在的现象便是“搭便车”者的存在。而由于全球环境问题的全球性、广泛性和外溢性,“搭便车”问题在国际环境中尤为严重。国际环境合作是各国自愿的行为,一个国家的否决可能会影响其他很多国家的努力。公平的利益分配要求所有国家的参与,但目前参与国际环境合作的成员并不是全部国家。以气候变化为例,美国是温室气体最大的排放者之一,而它的表决权对其他国家减排的努力有很大的影响。因此,单个国家通过拒绝遵守条约就能轻易地破坏全球制度。很多形式的环境退化实践成本和风险并不是在所有国家之间平等分配,所以一些国家参与合作的意愿并不大。

(2)执行问题。根据国家地理位置和工业化程度的不同,条约被接受的时间快慢不同。不同国家对公平解决环境问题的方法也有不同的理解。对于气候变化问题,从长期来看各国都会受益,但是短期来看气候改善的收益和为此付出的成本却不会在各国平均分配。小岛国联盟(AOSIS)因为全球变暖将导致海平面上升而迫切要求限制温室气体的排放,而寒带国家却会因温度升高而获益。

国际环境合作活动的的谈判方和执行方的分离,导致了执行的低效率。迄今为止执行的合作条约都是通过国家行动最容易执行的,不会对国家重要的政治利益造成影响的条约,并且没有后续的行动。例如非洲象牙,捕鲸甚至臭氧消耗问题,与参与方国家的政治和经济利益联系很小,因此合作很容易进行。相比来说,全球变暖和热带雨林的减少问题则与发达国家和发展中国家联盟潜在的否决权有着相当大的经济利益关系。

(3)核实问题。如果合作行动可以验证的话,将会提高执行度。这种验证应该包括持续、系统地收集和评估环境表现和趋势的数据。在政府和国际组织的合作中,可以通过国家政府的项目定期进展报告和国际组织的实地考察两种方式,对项目实施监督和评估。但是,作为国际环境条约的签约主体,目前还没有组织机构对国家政府的执行度进行监督和验证。在一定程度上来说,非政府组织可以监管执行情况,但目前大多数常规信息都是由现存的本国机构自发报告的,过于信赖国家报告(有可能是不准确的)使得对执行情况的评估变得困难。

(4)模式漏洞。目前在环境条约中使用的“公约—议定书”模式也有很多缺点。公约—议定书模式是指首先利用公约在缔约方中就一般原则和制度性机制达成一致,再通过议定书为缔约方规定更加具体的权力和义务。从谈判、批准和签署初步框架公约到随后议定书的制定,可能是一个非常漫长的过程。签订一个公约框架容易,但国家随之却不愿做出实际的行动。另外,公约—议定书的目的就是要吸引尽可能多的人参与,往往没有做出真正的决定,并且语言含糊,覆盖面太广,几乎对每个人都有适用的条款。

Reference)

[1]赵磊.加拿大参与国际环境合作的经验及启示[J].中国党政干部论坛,2008,(4).[Zhao Lei.The Experience and Enlightenment of Canada’s Participation in International Environmental Cooperation[J].Chinese Cadres Tribune.2008,(4).]

[2]Ministry of the Environment,G overnment of Japan.http://www.env.go.jp/en/.

[3]英吉·考尔等.全球化之道—全球公共产品的提供与管理[M].北京:人民出版社,2006.[K aul Inge.Providing G lobal Public G oods:Managing G lobalization[M].Beijing:People’s Publishing H ouse.2006]

[4]UNEP.Annual Report 2009.http://www.unep.org/pdf/UNEPAnnual-Report-Chinese.pdf.

[5]朱光耀.全球环境基金与中国可持续发展[M].北京:中国财政经济出版社.2007.[Zhu Guangyao.GEF and China’s Sustainable Development[M].Beijing:China Financial and Economic Publishing House.2007.]

[6]王曦.国际环境法[M].北京:法律出版社.1997.[Wang Xi.International Environmental Law[M].Beijing:Law Press.1997]

[7]张海滨.环境与国际关系——全球环境问题的理性思考[M].上海:上海人民出版社,2008.[Zhang Haibin.Environmental And International Relations:Rational Reflections on G lobal Environmental Issues[M].Shanghai:Shanghai people’s publishing house,2008.]

[8]杨青.全球环境问题与国际环境合作[J].新远见,2007,(5).[Yang Qing.G lobal Environmental Issues and International Environmental Cooperation[J].The New Vision.2007,(5).]

[9]徐再荣.全球环境问题与国际回应[M].北京:中国环境科学出版社,2007.[Xu Zairong.G lobal Environmental Issues and the International Response[M].Beijing:China Environmental Science Press,2007.]

[10]联合国环境规划署.全球环境展望2000[R].北京:中国环境科学出版社,2000.[UNEP.G lobal Environment Outlook 2000[R].eijing:China Environmental Science Press.2000.]

[11]UNEP.G lobal Environment Outlook 4[R].http://www.unep.org/geo/geo4/report/GEO4-Report-Full-en.pdf.

[12]A G Tuna.International Environmental Co-operation:Retrospect and Prospect.http://www.biopolitics.gr/HTM L/PUBS/VOL5/html/tuntur.htm

[13]Esty A C,Ivanova M H.Making International Environmental Efforts Work:The Case for a G lobalEnvironmental Organization[R].Presentation at the Open Meeting of the G lobal Environmental Change Research Community,2001.

[14]Inge Kaul,Pedro Conceiç ão.The L-20:An Important Beginning of a New Era of International Cooperation[R].Prepared for L20 Financing G lobal Public G oods Conference,2006.

Research on Government Participation Mechanism of International Environmental Cooperation in Low Carbon Model

LI Qian DAI Yu-cai
(International Business College,Qingdao University,Qingdao Shandong 266071,China)

Copenhagen Climate Conference attracted world attention to the low carbon model.The efficiency of low carbon economy is closely related to international environmental cooperation.G overnment is the main bodyof international environmental cooperation.Though the analysis of the reports and statistical information provided by national governments,international organizations and non-governmental organizations,this paper pointed out that in low carbon model government’s participation of international environmental cooperation is in various forms,such as setting up domestic agencies to deal specifically with the issues of international environmental cooperation,launching global environmental conferences and negotiating specific implementation details,cooperating with international organizations and non-governmental environmental organizations,signing international environmental treaties and so on.After the empirical analysis of the various forms we found that there are some problems of international environmental cooperation in participation,implementation,verification and the sign pattern,which affects the efficiency of low carbon model.

low carbon model;international environmental cooperation;Copenhagen Climate Conference

X196

A

1002-2104(2010)10-0068-04

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.012

2010-04-22

李倩,硕士生,主要研究方向为环境与自然资源经济学。

戴玉才,博士,教授,主要研究方向为环境与自然资源经济学。

(编辑:温武军)