加快推进杨浦旧区改造进程研究

■ 沈志英 Shen Zhiying

0 引言

杨浦区是老的工业区和住宅区。旧区改造工作是一项涉及发展和民生的实事工程，历届区委、区政府始终把旧改工作作为全区工作的“重中之重”，举全区之力推进。当前，杨浦旧区改造工作呈现出新情况、新特点和新要求，尤其是拆迁安置房源、资金、拆迁政策等因素，一定程度制约了旧区改造的进程，给城区的科学发展、和谐稳定带来了影响。为此，我们紧紧围绕又好又快推进旧区改造的总体要求，认真研究、剖析旧改拆迁存在的难题，积极探索旧改新思路、新方法、新途径，既是贯彻落实科学发展和十七届四中全会精神的重要体现，也是改善杨浦百姓居住条件和质量的重要举措，对于加快杨浦知识创新区建设，实现十七大提出的“住有所居”的目标具有重要的现实指导意义。

1 杨浦区旧区改造基本情况

1.1 旧区改造总量及分布

杨浦全区二级旧里以下房屋345万m2。自上世纪90年代以来，共拆除二级旧里以下房屋近180万m2，为6.5万余户居民改善了居住环境和条件。目前，还有近170万m2二级旧里以下房屋亟待拆迁改造，主要分布在平凉、定海、大桥等地区。其中，平凉地区二级旧里以下房屋还有18个街坊25.8万m2，占总量15.45%，涉及居民约1.96万户；定海地区二级旧里以下房屋还有14个街坊22.4万m2，占总量13.41%，涉及居民约0.96万户；大桥地区二级旧里以下房屋主要分布在杨浦大桥两侧16个街坊29.1万m2，占总量17.43%，涉及居民约1.63万户。

1.2 旧改模式和融资方式

杨浦旧区改造模式主要经历3个阶段：一是“365”危棚简屋改造（1992年～2000年）。全区共拆除“365”危棚简屋88.1万m2，约占全市365万m2的1/4。开发商主要以“土地批租”的方式取得旧改地块，重点解决人均居住面积4 m2以下住房困难户。二是以改造老房老区为重点的新一轮旧区改造（2001～2005年）。按照“政府扶持、市场运作、百姓参与、有偿改善”的要求，引入社会资本，以开发商投资加快推进，共拆除二级旧里以下、二万户等旧里约64万m2。三是“十一五”旧区改造（2006年至今）。全市400万m2旧改计划，本区61万m2。采取市区联合土地储备方式，主要是与市地产集团合作，此外，我们还通过“拆改留”并举的方法，对100万m2非成套住房进行成套改造，对1000万 m2旧小区实施综合整治和“平改坡”综合改造，受益居民达30余万户。

1.3 在拆基地规模情况

十一五”期间，坚持“全力推进、突出重点”的原则，科学设置在拆总量和规模，重点推进市重点地块旧改。一是拆迁户数完成方面。2006～2009年，完成居民动迁分别为6637户、1030户、1468户和6200户，拆房面积分别为16.9万m2、3万m2、5.1万m2和12.4万m2。二是在拆基地规模方面。在拆基地规模每年保持在50个左右，旧改基地保持在40个左右；平均每年启动基地15个，收尾基地12个。

1.4 停滞基地规模分布情况

全区现有停滞基地11个，涉及居民6758户，停滞5年以上的有3个，停滞5年以下的有8个基地。以区土发中心名义拆迁的有2个（长白228街坊、西白林寺基地），其余9个基地由社会开发商进行开发。

1.5 动迁安置方式情况

2001年11月1日，以市场化为主体的拆迁政策法规颁布以后，杨浦进入新一轮旧改阶段。安置方式为货币补偿和产权调换两种方式。产权调换的地点大都为异地安置，分布在浦东、南汇、宝山等较偏远的地段。2008年以来，杨浦积极探索“货币补偿、异地安置、就近安置”等多元化的安置方式。此外，为进一步盘活存量安置房源并科学有效地使用，研制了“杨浦区政府投资性房源管理信息系统”，确保全区的房源统一计划、统一调配、统一使用。

1.6 拆迁政策实施情况

2007年以前，动迁政策一直沿用《上海市城市房屋拆迁实施细则》，也就是通常说的“数砖头”。期间，又经历了“数砖头”、“数人头”到“数砖头+数人头”的过程。2008年以来，杨浦区加强旧改基地人口管理，在河间路南块基地试行“数砖头加保障”的动迁补偿安置新政策，即在原先拆迁政策的基础上，探索“数砖头”不数“人头”的做法，坚持“拆一还一 ”，通过以户为单位的面积托底，减少以往拆迁方案中的人口因素，保障面积小、人口多的拆迁居民户“住有所居”。

2 当前杨浦推进旧区改造的主要做法

2.1 严格操作规程，在政策执行上保障依法公正

平凉西块二期、轨交12号线、河间路基地均实施了“数砖头加保障”的新政策，坚持在维护被拆迁居民物权的基础上，对确有居住困难的对象托底保障。各拆迁基地严格按既定政策，制定了拆迁方案具体操作口径等一系列操作细则。在人口认定上，按户籍人口、安置人口和托底保障人口依次认定，坚决把钻政策空子的投资客和投机者剔除在保障托底范围之外；在面积认定上，对房屋的现状进行“地毯式”测绘，对违章搭建依据相关政策坚决不予认定。

2.2 建设保障性住房，突破就近安置房源瓶颈

为让百姓安置多一种选择，杨浦区积极挖潜，从土地、政策、规划等方面进行创新突破，将旧改居民用地，捆绑周边已收储的零星工业用地，进行“拆除重建”联动改造，建设保障性住房，用于重点旧改地块的本区安置房源。

2.3 坚持阳光操作，从制度上保障规范诚信

主动参与全市“创建规范拆迁示范点”活动，积极争创规范拆迁示范点，表明对“阳光拆迁”毫不动摇的信心和决心。一是推行结果公开。坚定不移地全面推行拆迁安置结果主动公开的做法，并将签约居民的安置协议和选房结果全部上墙公示。二是完善操作规程。研究制定了房源使用、资金管理、维稳前置等操作规程；制定了拆迁公司成本控制、工作进度、维稳风险抵押等奖惩激励机制；规范了人口认定和面积核定程序，制定菜单式拆迁方案；成立了件袋审核小组，由专人逐户对件袋进行审核。三是搭建监督网络。完善了政府、社会（居民）和第三方公信人士的立体监督机制。区监委把动拆迁工作纳入行政效能监察，并聘请特约监督员，对拆迁房源、拆迁方案、拆迁行为进行全程监督，公开了举报电话、电子邮箱，搭建了由人大代表、政协委员、法律人士、专业人士、社区工作者以及拆迁居民代表参与的第三方公信平台。

2.4 创新工作机制，在推进上形成强大合力

面对当前动拆迁的形势，杨浦区在实践中探索了一些卓有成效的新机制、新做法。一是“分片划块”联动推进机制。将各拆迁基地划分为片、块、组，形成整体签约奖，并由机关干部按照“分片划块”的方式对口联系拆迁基地，一方面将关口前移，深入一线开展工作，有利于提高工作效率；另一方面，能充分发挥党的组织优势、政治优势和群众工作优势。通过分片划块，对未签约的居民进行梳理、分类，指挥部和街道领导深入基地进行指导，逐个细化安置预案，通过点对点、面对面的思想工作，逐个化解矛盾。二是“邻里互动”利益调节机制。设置了组、块、基地整体签约奖，引导群众自我调节自身利益。三是“第三方参与”的矛盾协调机制。对于共有产、保障人口认定等制约被拆迁居民尽早签约的问题，通过“第三方”公信平台进行评议和协调。探索设立“法律咨询服务窗口”，建立了律师、居委干部、经办人员、机关干部“四位一体”的工作模式，定点、定员重点帮助协调被拆迁居民家庭的各类问题，取得了良好的效果。

2.5 畅通沟通渠道，在源头上保障平稳有序

一是加强组织领导。建立了维稳应急领导小组，落实应急处置力量，在面上稳控和基地维稳两方面做到提前介入。每一个片、块、组的干部在做好政策宣传、现场监管等工作的同时，及时了解舆情动态、发现问题，及时应对化解。成立了矛盾化解工作组，搭建责任主体明确，具有合法性和权威性的维稳和矛盾化解工作平台，二是调整工作策略。改变以往拆迁中“先易后难”的做法，采取“先难后易”的策略，力争在居民得益最多的时候，先解决家庭困难、矛盾复杂的居民问题。三是行政裁决提前介入。坚持“协商为主、裁决为辅、慎用强迁”的原则，坚持不被习惯做法束缚，启动奖期内行政裁决工作，以行政干预的方式保障被拆迁居民合法利益。

3 杨浦区旧区改造过程中的主要问题及难点分析

3.1 房源、资金问题

3.1.1 动迁房源不足

安置房源紧缺问题是上海旧区改造的瓶颈之一，也是制约杨浦区旧区改造进程的重要因素。近年来，通过探索旧住房“拆除重建”解决了部分本区安置房源，但安置房源还是远远不足。

3.1.2 土地储备资金需求大，财政压力大

根据目前的土地出让政策和《上海市土地储备办法实施细则》，地块出让前必须先由土地储备机构前期动迁拆平后才能出让。因此，区财政将垫付大量资金用于居民的动迁安置补偿和地块内企事业单位国有土地的收购储备，给政府财政带来很大压力。

3.1.3 旧改地块居民聚居密集，动迁成本高企

如老旧改基地蒋家浜地块，激活该基地需资金28个亿，致使将来建造的商品房价格要高于目前杨浦区商品房价格，对房地产开发企业来说，可能还要亏本，影响了开发商的投资积极性。

3.2 政策、法规问题

3.2.1 现行拆迁政策制约了新的拆迁补偿安置方式的推行

2006年7月出台的61号令《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》中对人口认定的规定中“他处住房”不包括商品房，这样在动迁安置中就使拥有商品房，住房并不困难，不应作为托底保障范围的拆迁居民也享受到了托底保障，与本区“数砖头加保障”政策不一致。

3.2.2 不同安置方式造成拆迁秩序混乱

当前，全市还没有出台统一的拆迁补偿安置标准，造成区与区之间，各拆迁基地之间的安置政策各不相同，而被拆迁居民相互攀比，有就高不就低的心态，导致被拆迁居民对拆迁政策不信任、不理解。

3.2.3 共有产权问题成为当前拆迁的主要瓶颈之一

拆迁中常会发生共有产人和实际居住人之间的诸多矛盾。共有产权在具体拆迁实践中的处理问题，在相关拆迁法规中没有规定，可操作性上比较缺失，导致工作上的被动。许多实际居住在被拆迁房屋中的居民，常常因为其他产权人不配合而错失签约良机，造成损失。

3.3 停顿基地问题

3.3.1 动迁周期过长

由于动迁停滞周期过长，导致动迁成本加速上涨，房源缺口进一步加大，开发商不愿意承担日益上涨的开发成本，而动迁居民心态也严重失衡。

3.3.2 补偿安置政策衔接问题

这些基地大多停顿于2003年左右，当时拆迁适用政策是《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》，拆迁补偿单价较低，拆迁房屋估价需依当时的拆迁时点进行，面对不断上涨的房价，拆迁补偿的相关政策确是存在明显滞后，导致拆迁安置政策的衔接出现问题，拆迁工作出现停滞。

4 加快杨浦区旧区改造进程的对策和建议

4.1 整合各方资源，继续坚持“阳光、透明、公平、公正”拆迁

一是坚持阳光动迁不动摇，营造良好动迁环境。通过“坚决推行结果公开、完善操作规程、完善监督网络”等方式，继续坚持“先走先得益、晚走晚得益”，“不让老实人吃亏、不让先走者吃亏”的旧改动迁理念，确保拆迁“阳光、透明、公平、公正”。二是振奋精神、迎难而上，全力推进旧区改造。剩下的旧改基地工作难度很大，要充分发扬“四敢”精神和杨浦这股劲，把思想统一到区委、区政府的要求上来，振奋精神，迎难而上，加倍努力，不仅要尽力帮助尚未签约的居民争取合法利益最大化，更要对已签约搬迁、积极配合拆迁工作的百姓负责。

4.2 多渠道筹措资金、房源，加快旧区改造进程

一是进一步拓宽融资渠道。建议抓住市政府对杨浦旧改的政策倾斜和资金的支持，通过多渠道、多途径和投资多元化形式，筹集旧区改造资金。同时，通过滚动开发，盘活资金，提高资金利用效率。二是加强拆迁安置房源的筹措。房源筹集继续坚持区内和区外相结合，建、购、改相结合的方式，一方面继续积极争取市委、市政府和相关部门在外区安置房源上给予我区支持；另一方面加快推进动迁配套商品房的建设，抓紧本区零星地块动迁配套房源建设；同时，加快配套设施建设，保证动迁居民“安居乐业”。三是进一步加强房源管理。有效发挥“区政府投资性房源管理信息系统”的作用，进一步健全房源的调拨使用制度，加强跟踪管理，防范和查处违规使用，及时合理调剂，努力做到房源有效利用、价值最大化。

4.3 突出重点难点，细化优化政策方案，逐步激活停滞基地

一是细化优化拆迁政策。加强与市人大等部门的协调沟通，在调查研究的基础上，建议尽快修改相关条文，出台全市统一的拆迁补偿安置标准等拆迁政策，以利于“数砖头加保障”等拆迁安置政策的顺利实施。二是明确统一操作口径。对于共有产的问题，建议在《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》未明确操作口径的情况下，市房管局能出台相应的解释口径，在实际居住在被拆迁房屋中的居民愿意签约搬迁的前提下，采取财产保全的方式，保障其他产权人物权，让实际居住在被拆迁房屋中的居民及时签约搬迁。三是逐步激活停滞基地。对有继续动迁意愿的开发商给予房源上的支持；对因各种原因不愿再继续动迁或无力继续动迁的开发商，由政府收回土地，通过土地储备、保障性住房建设等方式实施拆迁改造；以保障性住房项目开发为重点，通过提高容积率等方式，并适当捆绑零星工业用地，尽可能降低成本，又可提供就近安置房源；科学合理制定拆迁方案，对延长拆迁许可证的基地，通过房源安置的办法，做好政策的衔接；对终止拆迁许可证的基地，按新政策制定方案，重新启动；进一步加强停滞基地水电使用无序情况的整治。

4.4 及时总结经验，继续完善阳光拆迁工作机制

建议及时总结创新经验，继续大胆创新、探索阳光拆迁的工作机制。一是探索事先征询机制。以“告居民书”的形式，继续推行“数砖头+保障”的安置政策，引入结果公开、整体签约、公开并畅通监督等工作机制向被拆迁居民开展“征询”活动，得到居民的认可和支持。二是完善“分片划块”推进机制。继续优化“分片划块”工作机制，按拆迁房屋的结构关系进行“分片划块”，合理设置“整体签约奖”，安排好推进队伍，使片、块、组的划分更科学、有效、有利于基地的推进。三是强化“第三方”公信人士参与。在人大代表、政协委员、法律人士、专业人士、社区工作者以及其它社会公信人士参与的公信平台中引入新闻工作者，以更好地接受媒体等公信力较强的“第三方”监督。四是探索信访终结制。经裁决的被拆迁居民，通过公示让全体被拆迁居民知晓并加以评议。经合法程序确认后的“裁决补偿安置方案”即为“最终补偿安置方案”。对未签约户在行政裁决、强制执行后上访的，相关单位依据经法律程序确认的“最终补偿安置方案”，提请区信访部门启动“信访处理终结”相关程序。

4.5 强化维稳前置，维护拆迁秩序稳定

随着工作的不断推进，一些矛盾和问题会逐步显现。一是要有效发挥指挥部、街道、基地三级矛盾化解机制和指挥部、街道、居委会、社区民警、动迁工作人员和社会公信人士“六位一体”的联动机制的作用，及时了解舆情动态、发现问题苗头，做到“知早化小”，确保动迁过程平稳有序。二是要加强信访维稳风险评估、抵押调研，即在重大旧改拆迁项目启动前，聘请专业部门对补拆迁偿安置等相关政策进行风险评估，并对拆迁实施单位实行风险抵押金制度。三是要落实应急处置力量，做细、做实维稳工作预案；认真对待居民反映的问题，正确处理好历史遗留矛盾，切实维护“和谐拆迁”的工作局面。