海南开发无居民海岛需要处理好的几对关系

□刘登山

海南开发无居民海岛需要处理好的几对关系

□刘登山

海南作为我国的海洋大省，拥有数量众多的无居民海岛和丰富的资源。如何加快开发这些无居民海岛，充分利用其资源促进海南国际旅游岛建设，构建具有海南特色的经济结构，具有十分重大和深远的意义。开发利用无居民海岛，必须与海南的经济社会发展相适应，与国际旅游岛建设和生态省建设有机结合起来，处理好以下几个关系：

利用与保护

对于无居民海岛的保护与开发利用关系问题，体现在开发利用原则上主要有两种不同观点：一是主张保护为主，严格限制开发利用；二是主张保护为主，适度开发利用。虽然两种观点都提到了“保护为主”，但在是否开发利用无居民海岛的态度上是截然不同的。

目前，国内各地方做法不一，有的地方提出把无居民海岛作为招商引资的新增长点，有的地方则对无居民海岛严格保护，这与各地无居民海岛的具体情况有直接的关系。对此，我们需要从生态环境效益、经济效益和社会效益相结合的角度冷静思考。

无居民海岛属于有限资源，其地质条件和海洋气候状况相对陆地更容易发生变化，开发利用必须慎重：对于领海基点等特殊用途和具有特殊保护价值的无居民海岛，必须严格保护，限制开发利用活动。对于其他无居民海岛资源的开发利用，也要进行科学论证，采取严格的生态保护措施。对未规划开发利用的无居民海岛，必须采取专门的保护措施，严禁采石、挖砂、取土、砍伐、围垦等危害无居民海岛地形、地貌等影响自然生态的活动。

对无居民海岛的保护不等于不开发利用，在开发利用与保护的关系上，千万不能搞片面化和绝对化，更不能将二者对立起来，认为讲保护就不要开发利用，讲开发利用就必然牺牲保护。

应该切实认识到，保护的最终目的在于利用、在于造福人民，如果保护的最终结果是导致人民群众生活的贫困，这样的保护就毫无意义。国内外利用无居民海岛的大量事实告诉我们，经济发展了，人民群众生活富裕了，就可以为保护生态环境提供物质保障，就可以最大限度地减少因生活贫困导致的破坏生态环境行为。那种为了保护而保护、不要利用的保护，最终只能陷入贫困加剧和生态环境恶化的怪圈。

当然，在利用的同时要尽量减少对无居民海岛环境的破坏和污染，实现无居民海岛资源的可持续利用。对于无居民海岛可更新资源，可以在保持它的最佳再生能力前提下利用；对于无居民海岛不可更新资源，可以在保存和不使其耗尽的前提下加以利用。

利用无居民海岛不能超越无居民海岛及其周围海域资源与环境的承载能力。无居民海岛自然形态的改变是可以预见的，但其对于无居民海岛及其周边海域的生态环境等一系列影响却不是那么直观的。因此，在进行无居民海岛开发项目之前，必须对建设项目可能造成的生态环境等方面的影响进行充分评价。

有偿使用与无偿使用

无居民海岛作为一种特殊的重要自然资源，同土地、海域、山岭、林地等自然资源一样，都属于大国土范畴。无居民海岛属于国家所有，省、市县政府代表国家对无居民海岛拥有所有权。

但国家是政治组织而不是经济组织，不可能直接经营和利用无居民海岛，这就在客观上决定了国家必须将其所拥有的无居民海岛开发交由单位、个人或经济实体经营使用。但由于国家没有制定针对无居民海岛资源管理的法律，有些地方政府部门、企业和个人错误地认为与之毗邻的无居民海岛归本地、本企业甚至个人所有。

因此，必须明确任何单位和个人除为了公共利益的需要外不得无偿使用无居民海岛，明确无居民海岛实行有偿使用制度和无居民海岛使用产权关系和产权人格化的代表制度，改变长期以来执行或事实上实行的无居民海岛资源无价和无偿使用的做法，树立无居民海岛资产观念。

统一规划与开发建设

对无居民海岛保护与开发利用进行规划是合理开发、科学保护的基础，是无居民海岛保护与开发利用最重要的、基础性的依据。无居民海岛保护与开发利用规划通常包括无居民海岛的资源与环境特征、资源利用规划、配套基础设施规划、无居民海岛岸线使用方案、无居民海岛功能定位、资源与环境保护和整治方案及生态景观规划等主要内容。

无居民海岛的开发建设必须先有规划，并符合国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和海洋功能区划要求。编制无居民海岛保护与开发利用规划的目的在于掌握无居民海岛具体的客观自然属性、社会功能价值及适合的利用、开发方向，为科学、合理地开发无居民海岛提供依据。每个无居民海岛的地理环境、自然资源、社会功能价值各不相同，如果不准确掌握无居民海岛的状况，也就无法开展管理活动，导致开发利用的盲目性。因此，编制无居民海岛保护与利用规划时必须对无居民海岛进行普查。无居民海岛保护与利用规划编制出台后，各级行政管理部门必须按照规划审批用岛申请，杜绝不合理的开发利用活动。

鉴于无居民海岛脆弱的生态特征，编制无居民海岛保护与开发利用规划时可以将一部分不适合开发建设而需特别保护的岛屿规划为暂不利用无居民海岛并加强监督管理；对于可开发建设的无居民海岛应当明确其功能定位从而发挥导向作用，使开发建设活动既遵循生态规律又能准确进行市场定位，达到生态环境效益、社会效益和经济效益的统一。

活力与有序

充满活力的开发利用政策是无居民海岛开发利用的根本动力，有序则是无居民海岛开发利用的前提。缺乏活力，无居民海岛开发利用必然停滞不前；没有秩序，无居民海岛开发利用则会陷入混乱，这方面我们有很多教训需要汲取。

无居民海岛开发利用必须在体现活力与规范有序之间寻求平衡点，要营造一个鼓励人们想干事业、会干事业，支持人们干成事业的政策环境，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，加快开发利用无居民海岛，推进海南国际旅游岛建设。同时，也要制定相关法规规章，规范无居民海岛开发利用行为。

从本质上讲，无居民海岛保护与开发利用的关系是一种人与人之间的法律关系，而不是人与无居民海岛之间的关系，但是它又要受到人与无居民海岛关系的制约和影响。无居民海岛保护和开发利用的法律关系的参与主体有政府、企事业单位和个人，它们享有一定法律上的权利，也要履行一定法律上的义务。国家对无居民海岛资源享有所有权，各级政府对无居民海岛保护与利用活动拥有监督管理权，单位依法取得无居民海岛使用权，并受法律保护。

国家立法和特区地方立法

无居民海岛开发利用立法涉及国家立法和特区地方立法两个不同层面的关系问题。特区地方立法必须在遵循国家法律法规基本原则的前提下开展活动。同时，特区地方立法又是国家立法的一个重要组成部分，是国家立法的一个延伸，它可以在国家未立法前先行出台特区法规或者对国家已出台法律法规的具体规定作出变通规定。

目前，美国、澳大利亚、加拿大以及我国周边沿海国家都对无居民海岛进行了专门立法，我国对无居民海岛已有相关法律规定，但还没有制定一部专门的无居民海岛法。虽然我国对无居民海岛主权的法律规定比较充分，但如何有效行使管辖的问题还没有完全解决。

海南是全国最大的经济特区，享有全国人大授予的特别立法权和对西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛及其附近海域的行政管辖权，我们必须用好这种特区立法权，加快海南无居民海岛立法步伐。可以在国家出台专门的无居民海岛立法前，根据国家有关法律的基本原则，先行制定出台有关特区法规，建立起海南无居民海岛开发保护各项制度，包括低潮高地（所谓低潮高地是指在低潮时四周露出水面，而在高潮时却被淹没的自然形成的陆地区域）属于无居民海岛等规定，使海南无居民海岛开发与保护工作在完善的法规制度下可持续发展。◎

□责任编辑：王群存 □编辑信箱：wangquncun＠163．com

链接：据不完全统计，海南省所辖海岛（包括礁和沙洲，不包括干出礁、暗礁、暗沙和滩)约300个，其中海南岛周边海岛220个，西沙群岛海岛32个，中沙群岛海岛1个，南沙群岛海岛25个。海南岛之外，其他海岛的总面积为49.63平方公里，海岛岸线总长度为309.82公里，有淡水的海岛为18个。全省面积大于500平方米的无居民海岛有200多个，面积小于500平方米的岛屿、岩礁和低潮高地等就更多。

（作者单位：中共海南省委政策研究室）