我国国债规模控制及国际比较

□文/张 澜

近几年来，我国提出以内需和外需并重的政策。进一步扩大总需求，推进市场化改革，从根本上调整产业结构、扩大就业、提高资源利用效率，使我国经济转入稳定增长的轨道。上述变化直接引致了国债规模的扩张，而国债偿还高峰期的借新还旧压力则进一步加剧了这一扩张趋势。面对这种情况，一些人感到忧虑，认为我国的国债规模过于庞大，增长过快；另一种源于凯恩斯主义国债非债的观点认为，国债不是债可以不断借新还旧，因此可以不必考虑与顾忌其规模适度与否的问题。但是，关于国债规模以多大为好，是否存在一个具有客观性质的合理界限，一直存在着争议。本文就我国国债规模问题进行初步探讨。

一、国债的适度规模理论分析

国债发行规模的合理限度，主要表现在:（一）国债的发行额不应影响企业生产经营对资金的需要，不应影响居民消费水平的逐步提高，即要尽量避免国债发行对企业投资或居民消费的挤出，保障市场体系的正常运行；（二）国债发行额应与财政承债能力相适应，避免损害财政收支的长期均衡，防止财政陷入债务危机。一般来说，国债规模超过合理的限度，是不利于经济增长或发展的。对此，许多人都对此做了较为深入的分析。从理论上说，国债的适度规模，是指国债规模处于这样一种数量状态下，即该状态使国债的积极影响达到最大化。换言之，能使得国债的净正面效应达到最大化的国债规模，即为国债的适度规模。（图1）

图1

图1中，X轴表示国债的规模，Y轴表示国债的净正面效应。在曲线OA段，在没有国债发行时，国债规模为零，也就不存在国债的外在影响或效应。随着国债的发行及其规模的扩大，在曲线达到拐点A以前，国债的净正效应随着国债规模的扩大而增长，到达A点时，国债的净正效应最大化；A对应的国债规模为X轴上的A点，这一点即为理论上的最佳国债规模，或适度国债规模区间的中点。在曲线AB段，随着国债规模的不断扩大，其净正面效应反而下降，其负效应就会明显增加，从而使国债的总体正效应呈一条下滑曲线，如果超出过多（经过B点后净正效应为负），甚至将造成危机性的后果。

以上曲线表面上反映国债规模与国债效应的关系，实际上体现的是国债规模与经济增长的关系，因为国债规模过大导致经济的衰退。许多经验性材料告诉我们，越过A点之后国债正效应的下滑曲线是相当陡峭的，很快便是落入“债务陷阱”的阶段。

二、国债规模指标分析

由于国际上通用的衡量国债相对规模大小的最重要指标是国债负担率（国债余额对GDP之比）。该指标反映了国家债务的相对规模，在其他条件不变的情况下，政府的国债负担率越高意味着国民经济的应债能力越差。例如，《马约》中的规定作为警戒线，是为了欧共体成员国将财政赤字和债务保持在大致相同的水平，赤字率为3%和国债负担率60%只是成员国限制线。为此，他们提出:只要债务融资的出发点是为了弥补财政赤字，且应债主体有意愿并有能力购买国债，在利率不提高的情况下，就不会引起通货膨胀。在这种情况下赤字和债务的规模可以相对大一些，并从次级赤字的角度提出将我国的限制线定在3%～5%之间，同时建议采用国家综合负担率监控债务规模，提议将该控制线定为70%～75%。财政部国库司（2004）通过研究发现，许多国家已超出了欧盟的标准。以国债相对规模为例，在1998年，意大利、日本和加拿大等国家的国债相对规模均高达100%左右；至2001年底，欧元区的国债相对规模为69.1%，欧盟15国为63.0%；而美国，早在2003年第二季度，国债相对规模就达到61.89%，目前仍有上升的趋势。从赤字率看，发达国家赤字率超过3%的情况也非常多见，如美国1985～1995年的赤字率均在5%左右，而英国和法国在1995年的赤字率也达到了5.3%和6.4%。然而，即便是在上述情况下，这些国家的财政支付能力和经济运行状况也未出现大的问题。因此，关于国债规模的警戒性指标，只是起警戒作用的一般性经验指标，并不一定与其他各国的具体情况吻合，特别是难以适应对各国某个特定时期国债适度规模的判断。单从某一指标不足以得出国债规模是否适度的结论，而且有时出于种种原因，各种指标之间会出现相互矛盾的情况。况且，这些警戒性指标是从风险控制角度来看待国债规模的，而不是从规模效应角度来看待的。因此，判断国债规模是否适度，从国债规模效应角度出发，应该更加注重分析国债规模的决定因素及国债规模变动对国民经济总量均衡、结构合理化的影响，以及对投资与储蓄和对财政金融状况的影响。

三、我国国债规模现状分析

判断国债规模是否适度主要看国债的相对指标，主要有:赤字率、国债负担率、借债率、居民应债能力、国债依存度、偿债率等。前面几项反映了国债的应债能力，后几项指标反映了国债的偿债能力。

（一）反映国债应债能力的指标分析

1、赤字率。赤字率反映了我国政府的实际收支流量状况。在九十年代初期，我国的赤字率基本维持在1%以下；然而，在1998年实施积极财政政策以后，我国的赤字率迅速上升，由1998年的1.2%上升到2000年的2.9%，与欧盟3%的规定警戒标准相当接近，但仍然在警戒线内。随着财政政策由积极转变为稳健，政府在确保财政收入稳定增长的同时，开始严格支出管理，逐步规范政府支出行为。我国财政赤字绝对额和财政赤字率都已出现下降，相信当前这种财政收支制度性调整对于改变现行这种政府债务不可持续运行模式将起到关键性的作用。2001年为2.7%、2002年为 2.6%，2003年为 2.4%，2004年为 2%，2005为 1.6%，2006年为1.3%，2007年为0.8%。从账面上看，我国目前的赤字水平并不可怕。当然，也有学者认为，“我国计算赤字率的时候，运用的赤字的数据是不包含用于还本付息部分的；如果按照《马约》的计算方法，我国近年来已经超过了5.5%的上限。”

2、债务负担率。用于衡量一国国债规模大小的指标是国债累积额占同年GDP的比重。它着眼于国债的存量，反映国债累积总量相对于同年经济总规模的比例关系。1994年以前国债更多是作为筹集政府资金、弥补财政赤字的手段。1995年颁布的《中国人民银行法》规定，人民银行不得对政府财政透支。因此，全部财政赤字必须以发行国债的方式弥补，国债余额迅速增加。到1998年，由于国民经济出现了持续的需求不足，中央政府在扩大内需中，财政向商业银行增加发行1，000亿元建设债券，发行7，838.7亿元，国债债务负担率9.29%。2001年开始，我国经济发展势头较好，但有效需求不足的问题依然存在，经济复苏的基础尚不稳固。2006年经全国人民代表大会批准，国债实行余额管理，国债筹资规模由新增国债筹资规模和还本国债规模构成。2007年由于特殊的国际形势，经人大批准，发行15，500亿元特别国债，购买外汇。2007年债务余额为52，074.7亿元，债务负担率为20.24%。2009年全国财政赤字拟安排合计为9，500亿元，其中包含财政部代地方发债的2，000亿元，列入地方财政赤字。

从国际上看，日本的国内债务负担率从 1999年到 2008年为 69.0%、75.7%、90.0%、102.6%、113.5%、125.7%、133.7%、132.9%、132.7%、134.1%。2008年德国的中央政府债务负担率为28.50%，美国的国内债务负担率为70.28%，英国中央政府债务负担率为61.10%，法国中央政府债务负担率为58.20%，印度中央政府债务负担率为55.10%，巴西中央政府债务负担率为66.70%。总体来说，我国债务负担率不是很高。

3、国债借债率。它反映了当年GDP对国债增量的负担能力，国债借债率一般小于10%。我国国债借债率从九十年代中期以来，上升速度较大，特别是1998～2004年实行积极财政政策期间，由于不断增发长期建设国债，国债借债率不断增加。2005年以后由于稳健财政政策的实行，长期建设国债的发行规模逐步减少，国债借债率也有所下降。总的来看，我国的国债借债率水平普遍低于发达国家，即使与借债率较低的法国、英国和加拿大相比，借债率水平也不高。虽然表面上看，我国国债的累积规模不大，但我国年度国债规模偏大且增速过快。发行规模由1994年的 1，028亿元，上升到 2008年的8，558.2亿元，年均增长16%，高于同期GDP增长率近6个百分点。而以美国为代表的西方国家，国债的余额之所以能达到如此高是经过几百年时间积累下来的。如果我国国债的发行规模按目前这样的形式发展下去，我国国债的累积规模，很可能会达到难以控制的程度，且有可能赶上有着几百年举债历史的西方发达国家。

（二）投资者承购国债的应债能力

1、居民应债能力。是指国债发行额占当年城乡居民储蓄存款余额的比重，是从居民的储蓄水平来考察国债发行规模的。我国居民是认购国债的重要组成部分，居民手中的存款和现金是购买国债的主要来源。从1994年开始，我国国债发行额占城乡居民储蓄存款余额的比重不断上升；到2004年达到最高值6.82%。随后又逐年下降，2008年为3.93%。这些指标反映的情况说明，我国居民个人购买国债的能力还比较强。近年来，尽管居民可选择购买的金融资产增加了，这些指标不能完全反映居民购买国债的能力和潜力，但仍然是居民购买国债的主要依据，也是在确定国债发行规模时不得不考虑的一个重要因素。

2、国债依存度。国债依存度指当年国债发行额与当年财政支出的比率，它表明当年财政支出中有多少数额依赖当年国债收入。该项指标越高，表明财政支出对国债的依赖性越大，财政偿债能力就越弱。国际上对国债依存度有一个模糊的经验性的安全控制线，即国家财政的国债依存度（当年国债发行额/国家财政总支出）控制线为15%～20%，中央财政的国债依存度（当年国债发行额/中央财政支出）则为25%～30%。在2000～2008年间，我国国家债务依存度分别为2002年达到26.89%，2007年下降至16.03%。“在20世纪九十年代初期，美国的净债务收入占中央财政支出的比重为20%左右，日本在八十年代前半期该指标约为35%，英国在八十年代的一些年份中该指标为10%左右，意大利在八十年代中期为27%左右，印度则达到37%左右。”与其他国家相比，这个比例不算高。但从我国中央财政债务依存度上看，却是偏高的。中央债务依存度国家债务依存度的对比，恰恰反映了我国财政结构中的一个突出问题:中央财政支出比重太低，而所有债务又都集中在中央财政这一级。从上述公式计算，债务负担率的角度看，存在明显不合理之处，为了更准确地反映中央财政支出对国债的依赖程度，根据我国国债管理原理和其他国家的经验，在计算中央财政的债务依存度时应该扣除两个部分:（一）国债转贷资金转入地方，应由地方政府来承担；（二）国债的还本都是通过发新还旧的方式解决，只有利息支付才计入经常性支出。调整之前中央债务依存度2002年最高达到87.56%，2007年最低也为69.75%。重新定义的债务依存度大幅度下调，但与其他国家同类比重相比仍略显偏高，其主要原因是分母偏小，即中央财政支出过小。

3、国债偿债率。国债偿债率反映了一年内国债还本付息额与财政收入的比例关系，用当年到期的国债还本付息额占当年财政收入的比率来表示。国债偿债率表明当年的财政收入中必须拿出多少份额用于国债还本付息，该项指标越高，说明债务偿还越集中，国债结构越不合理，从而国家的偿债能力越弱。这一指标按国际上公认的安全线标准为8%～10%，按可比数据考察西方发达国家，就总的水平而言，偿债率一般在7%～15%之间，他们的年度国债发行额和国债还本付息额都很大，但相对于巨额财政收入来说，数额仍然很少。从我国国债偿债率的情况来看，我国1994年以前国债偿债率都在警戒线（10%）以下，随着通货膨胀时期发行的高利率国债的逐步到期，我国国债还本付息额猛增，导致了国债偿债率急剧增长，并在1998年达到峰值22.74%，大大超过国际公认安全线的水平。虽然随着近年来我国财政收入的逐步提高，国债偿债率有所回落，但2008年国债偿债率为10.99%，仍在国际水平之上。自九十年代以来，我国国债偿债率都超过了国际公认警戒线，这一方面是由于我国国债期限的设计不合理，在“发新债还旧债”的债务模式下导致债务还本付息过于集中；另一方面是由于在财政收入总量有限的情况下，国债规模的扩张速度过快，债务成本过高。

4、我国国债可持续偿还能力。我国国债还本采用借新还旧的方式，从2000年开始，国债利率列入经常性预算。国际上的一般观点认为，只有国债利息的增加才真正体现国债负担的增加。通过前述分析可知，只要国债发行的利率低于GDP增长率，就满足国债稳定负担率条件，国债政策就是可以持续的。通过国债发行加权平均利率与GDP增长率，从1999～2008年看，我国国债的加权平均利率在2.83%～4.04%之间，1997年后，我国国债加权平均利率一直低于GDP增长率，而且差幅在逐年拉大。“十一五”期间，我国经济将继续保持平稳快速的发展，GDP保持在7.5%左右。经济的高增长和国债发行利率的低水平，从而说明我国国债政策的可持续性。

四、国债应债能力指标与财政偿债能力指标的综合

通过上面的分析可以看出，从不同角度分析国债规模，其结论可能不一致。如就国债依存度来说，我国国债规模显得过大；但依据国债负担率来说，我国国债数量还不多。由于一个国家的国债规模到底能够达到多大取决于经济发展水平、金融市场和国债市场的完善程度、人们对政府的信心、国债本身的使用效益等多种因素，而这些因素又是不断发展变化的，债务指标的国际警戒线是一个静态指标，它并不能随着这些因素的变化而相应调整，也就不能针对不同时期的经济情况，从整个经济状况中来合理地对国债规模进行判断。由于我国与西方各国的经济体制和发展水平不同，在财政规则中确定的各项债务指标也存在量的差异，因此将我国的各项债务指标简单对比，并据此判断我国国债的适度规模具有一定的片面性。

根据上面对于我国国债规模的可持续发展分析可知，要保持国债规模的可持续性，使我国国债处于可控制的范围之内，关键在于两个方面:

（一）控制财政赤字。因为国债归根结底是由财政赤字产生的，如果不考虑其他因素，财政赤字的增加，国债规模必然扩大，因而控制财政赤字自然是控制国债规模风险的基本措施。从我国财政赤字产生的原因来看，既有改革开放以来因财政收支制度不合理引起财政收入增长缓慢、财政支出压力加大所导致的制度性因素，也有政策性因素。因此，要想从根源上控制我国国债规模就必须从这两个方面入手，一方面通过规范政府收支行为，逐步避免财政收入相对减少而财政支出刚性增加的情况发生，消除我国财政赤字产生的制度因素；另一方面配合我国财政政策的逐步向稳健财政政策转型，将控制财政赤字和国债规模纳入中长期财政的发展规划中。

（二）保持国债利率低于经济增长率。从上文对我国国债规模状况的分析中可知，国债利率超过经济增长率导致我国国债相对规模趋于无穷大，从而面临较大的国债规模风险。由于国债利率实际上体现了国债资金的使用成本大小，而经济增长率则间接反映了国债资金的使用效率大小。因此，一旦国债利率高于经济增长率，实际上就意味着国债资金的使用成本要高于国债资金的使用效率，显然这种情况下的政府通过国债融资是不具有可持续性的。因此，为了确保我国国债利率低于经济增长率的水平，今后应一方面通过完善和发展国债市场，提高国债的流动性，从而降低国债的利率水平和融资成本；另一方面应通过调整国债投资方向，强调国债使用效益，促进我国经济的持续稳定增长，保持适度的高经济增长率。

总之，在一个国家一个时期的特定条件下，必然客观存在着某种适度债务规模。现实生活中，由于决定或影响适度债务规模的因素是多方面的，并且各种因素也处于不断变化之中，因此并不存在唯一的、指导一切时期和一切国家的国债适度规模。但是，不同国家国债规模的发展趋势及规律对我国国债规模合理性的判断仍具有一定的参考价值。

[1]（英）凯恩斯.就业、利息和货币通论.商务印书馆，1983.

[2]（美）萨缪尔森、诺德豪斯.经济学.华夏出版社，1999.

[3]财政部国库司.中国政府债务管理报告.中国财政经济出版社，2005.