辽宁省公共体育场馆经营管理现状及民营化改革研究

冯欣欣 曹亚东 邹 英

(沈阳体育学院体育社会科学研究中心,辽宁沈阳 110102)

辽宁省公共体育场馆经营管理现状及民营化改革研究

冯欣欣 曹亚东 邹 英

(沈阳体育学院体育社会科学研究中心,辽宁沈阳 110102)

近年来,我国的一些公共体育场馆开始探索采用民营化的方式建设和运营。在分析辽宁省公共体育场馆经营管理现状的基础上,论证了辽宁省实施公共体育场馆民营化改革的必要性及面临的障碍,有针对性地提出了促进辽宁省公共体育场馆民营化改革的建议。

公共体育场馆;经营管理;民营化

公共体育场馆作为城市重要的公共基础设施,是实施全民健身计划的重要物质资源,也是竞技体育训练的基地。辽宁省是我国的体育大省,场馆资源丰富,但是,落后的管理体制和管理方式严重地制约着公共体育场馆的发展。如何加快公共体育场馆管理体制改革,改善公共体育场馆的经营状况,是辽宁省体育管理部门亟待解决的问题。

1 研究对象及方法

本课题以辽宁省行政区域内的公共体育场馆作为研究对象,采用问卷调查法和文献资料法进行研究。向沈阳、铁岭、本溪、丹东、大连、辽阳、朝阳、抚顺、鞍山等市体育局所属的公共体育场馆发放问卷12份,回收11份,回收率91.7%。回收的问卷全部有效。在课题研究过程中,还对大连、铁岭、抚顺等市公共体育场馆的负责人进行了访谈,听取他们对场馆经营管理现状、问题及发展对策方面的意见。

2 辽宁省公共体育场馆经营管理的现状

2.1 投资方式呈现多元化趋势,但政府仍是主要投资者

本次调查的公共体育场馆大部分建成时间较晚,投资方式开始呈现多元化趋势。其中,由政府投资的占63.6%,由政府与企业合资的占27.3%左右,由社会捐资的占9.1%(如表1所示)。总体来看,体育场馆的融资模式比较单一,政府仍然是辽宁省公共体育场馆设施的主要投资者。这种建设资金主要由政府负担的模式,随着体育场馆建设费用的不断升高,加大了各级政府的财政负担。

表1 辽宁省部分公共体育场馆建成时间、投资情况一览表

2.2 经营模式对传统行政控制型事业单位管理体制有所突破,但改革的力度不大

被调查的公共体育场馆中有33%属于全额拨款的事业单位,34%属于差额拨款事业单位,33%属于自收自支的事业单位。其中,有59%采用事业单位自主经营模式,其余的41%采用事业单位企业化运作模式。

从场馆的经营模式来看,通过采用事业单位自主经营和事业单位企业化运作模式,对传统的行政控制型事业单位管理体制有所突破。但是,调查的结果也显示,没有一所场馆采用承包、租赁、特许经营等民营化模式。总体来看,辽宁省的公共体育场馆仍旧是体育行政部门下属的事业单位,多数场馆需要靠政府拨款来维持运营。表明我省公共体育场馆管理体制改革进展缓慢,改革仍停留于表面层次,未触及体制的深层次问题。

通过访谈得知,虽然各级体育管理部门也在按照市场经济发展的要求推进体育场馆由行政型管理向经营型管理转化,但是,体育管理部门的观念仍比较落后,政府对场馆管理体制改革的动力不足。普遍认为能够有政府投资建设场馆,就没必要搞民营化改革。这种落后的观念及管理体制是制约辽宁省公共体育场馆改革的重要因素。

2.3 开始注重对场馆功能的开发,但地区发展不平衡,多数场馆主要服务于承办赛事等公益项目

在调查的公共体育场馆中,有55%左右表示开展了经营性的健身娱乐活动,有55%的场馆提供商业演出及会展等服务。通过访谈得知,这两类功能在不同地区开展得并不平衡。沈阳、大连等经济发达的城市,健身娱乐和商业会展服务开展较好。比如沈阳奥体中心,在2009年将作为新沈足主场承办十几个主场的中甲比赛,还将举办刘德华的沈阳演唱会及一场高水平的国际足球比赛[1]。而朝阳、辽阳、铁岭等城市,虽然公共体育场馆具备这类功能,但由于健身市场和商业演出及会展的需求有限,很难得到发挥,场馆在这些方面创造的效益有限。

调查发现,开展运动训练和举办大型赛事仍旧是辽宁省公共体育场馆的主要功能,被调查的场馆中有大约82%开设运动训练和运动竞赛服务。在举办赛事方面,有73%左右的场馆举办过省级以上大型赛事,每年举办一次的占62.5%,2至5次的为25%,5次以上的占12.5%。所有被调查的公共体育场馆均举办过免费的群众体育活动,为学校提供体育场地等公益服务。

2.4 经营方式多元化,但总体的经营效益不佳

近年来,辽宁省的一些公共体育场馆逐渐扩大了场馆对社会开放的程度,有80%左右的场馆开设商业门市并提供场地出租服务,其中,提供场地出租服务的更多一些。

据调查,辽宁省公共体育场馆大部分能向公众开放,开展健身娱乐服务。根据场馆的地点、占地面积、设施等的不同,每天接待健身的人次各不相同。其中,在200人以下的约为37.5%,200-500人之间的为50%,500-700人和700人以上的均为12.5%。就所调查的场馆来看,造成这一现象的原因,并不是场馆的接待能力问题,而是大众的体育消费需求有限,消费水平较低。通过对公共体育场馆管理者的访谈得知,社会大众体育消费能力不强、体育消费意识差是影响场馆经营效益的重要因素之一。体育消费是人们在物质生活条件改善,已经满足基本生活需要的前提下,为了追求个体的发展和享受所引发的适应更高层次需要所做出的一种消费选择。因此,体育消费受经济发展水平的影响较大。辽宁省除沈阳、大连等城市外,各市的经济发展水平有限,居民的收入相对较低,这直接影响人们体育消费意识和消费行为的形成和发展,进而影响场馆体育消费的人群数量。

冠名权是公共体育场馆的无形资产,蕴藏着巨大的商业开发价值。成功地进行冠名权的开发,可以为体育场馆带来可观的经济效益,补充其经费缺口。被调查的公共体育场馆中只有36%进行了冠名权的开发,这些场馆的经济效益比较明显,至少保持盈亏平衡,最好的如丹东市体育馆,年盈利能达到50至100万元。

辽宁省的公共体育场馆通过开设商业门市、场地出租、向公众开放以及冠名权开发等方式,扩大场馆的资金来源,增加场馆的经济效益。但是,由于场馆的养护和维修费用巨大,加之经营管理方式落后等原因,多数场馆经营状况不佳,调查中,有5家体育场馆年经营状况基本保持收支平衡,3家场馆盈利,4家场馆处于亏损状态。

2.5 存在大量冗员,同时又缺乏专业的场馆经营管理人才

调查表明,经营管理人才缺乏是当前辽宁省体育场馆面临的主要问题之一。长期以来,公共体育场馆成为安置就业的场所,体育系统内部的干部、退役的运动员等,纷纷被安置到公共体育场馆工作,致使人员结构失衡。一方面专业的经营管理人员缺乏,另一方面公共体育场馆的工作人员又严重超编。高素质经营管理人才的缺乏,使大部分场馆经营方式落后,缺少创新意识。多数场馆基本上被动地按照政府的要求实施管理,自主经营意识不强,经营方式陈旧。

3 辽宁省公共体育场馆民营化改革的必要性

3.1 公共体育场馆民营化的内涵

民营化在20世纪70年代至80年代发端于英国和美国,并迅速在世界范围内推广。其核心是“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众的需求。”[2]公共体育场馆提供的体育服务属于非竞争性和非排他性均不完全的准公共物品,具有较强的社会公益性。同时,公共体育场馆作为城市中重要的公共基础设施,还存在着沉淀成本大、投资大而回收期长等特点。从理论上讲,由政府统一生产和提供可以避免私人提供的低效率。但从我国的实践来看,由政府集中统一管理公共体育场馆却存在着投资不足、机构冗员、效益低下、资源浪费等“失灵”现象。民营化所主张的“依靠市场和社会的力量,引入竞争机制”,可以有效克服公共体育场馆领域的“政府失灵”。按照民营化的理论,“政府并不是公共物品供给当然的或者唯一的主体,政府应该是公共服务的提供者,决定什么应该通过集体去做,为谁做,做到什么程度,如何付费等。而服务的生产完全可以由私营部门或社会机构完成。”[3]因此,公共体育场馆的民营化,就是建立政府与民间机构的合作关系,由政府负责公共体育场馆规划与决策,提供相关的政策、法律支持,以及必要的资金支持等。至于公共体育场馆的经营管理则可以完全交给民间机构来实施。

3.2 辽宁省公共体育场馆民营化改革的必要性

民营化是公共体育场馆管理体制改革的有效路径。实施民营化改革,引入民营机制,有利于解决当前辽宁省公共体育场馆经营中存在的诸多问题。

首先,民营化有利于吸引民间投资,推进公共体育场馆管理体制改革。公共体育场馆推行民营化将使民间资本通过各种渠道和途径注入到公共体育场馆的建设及运营中,调动民进资本参与体育事业的积极性。民间资本的参与能较好地解决制约辽宁公共体育场馆发展的资金“瓶颈”,减轻政府的财政压力,形成公共体育场馆建设和运营的多元化投资局面。而且,投资主体的多元化有利于改变政府包办公共体育场馆的陈旧体制,利于推进公共体育场馆管理体制改革的深化。

其次,民营化能改善公共体育场馆的经营管理,提高效率。民营化改革能够使公共体育场馆的产权得到明晰,克服由于产权不清导致的管理混乱,提高管理效率。同时,由于民间资本的介入,也会引起公共体育场馆人力资本和管理机制的变化,民间投资者为保证公共体育场馆经营的经济效益和社会效益,必然引进专业的管理人才,实行现代化的管理机制,这些无疑都有益于改善公共体育场馆的管理,提高效率。

再次,民营化能降低公共体育场馆运行成本。由于公共体育场馆民营化引入了市场竞争机制,使其必然注重和突出成本与效益的分析,利用改进技术及管理创新、减少雇员等方式,节约成本,提高效益。使社会获得成本收益比更高的公共体育场馆服务。

4 辽宁省公共体育场馆民营化改革的障碍

西方民营化的实践表明,政府的大力支持、丰富的制度资源、良好的市场环境是公共产品民营化改革得以成功的必备条件[4]。在我国,公共体育场馆的民营化还处于探索阶段,已有的项目如:北京部分奥运场馆设施的建设、天津奥体中心、佛山“世纪莲花”体育场和“岭南明珠”体育馆等。这些项目都产生在经济发展水平较高、政府管理改革比较超前的省份。相比较来说,辽宁省实施公共体育场馆民营化改革还面临着一系列的障碍。

4.1 政府职能转变滞后,民营化动力不足

公共体育场馆民营化改革的实质是引入竞争机制,其实现的关键是政府应积极转变职能,主动打破集投资主体、决策主体和经营主体于一身的管理模式,在公共体育场馆的投资和运营中,引进民间机构,形成多元竞争的格局。但是,实际的情况却是政府部门习惯于旧体制的管理方式,对公共体育场馆民营化改革认识模糊,推行的动力不足,或是在已经进行的民营化实践中,仍旧以行政力量进行干预,挫伤民营机构的积极性。

4.2 相关制度安排缺失,制约民营化发展

公共体育场馆民营化改革应该在一系列政策法规文件和合约的约束下运行,需要有一套比较完善的法律条文作为依据,使合作双方有章可循。但是,现阶段我国在促进民营化的制度建设方面还存在诸多不足。首先,关于包括公共体育场馆在内的基础设施民营化的法律法规不健全。辽宁省也没有出台相关的地方性政策、法规;其次,金融体制和资本市场的信用体系还不能为公共体育场馆民营化提供支持;最后,缺少必要的风险分担机制。

4.3 体育产业欠发达,不利于吸引民间资本

将民营资本引入公共体育场馆的建设和运营中,前提条件是这一领域能为民营机构带来利润回报,这无疑需要相当规模的体育需求和良好的体育产业发展作为支撑。但是,辽宁省地处东北老工业基地,经济发展水平有限,居民的体育需求与经济发达的省份相比还有很大差距。另外,辽宁虽然是体育强省,但是其体育产业却并不发达,尤其是健身娱乐业、竞赛表演业等的市场规模不大。这样的市场环境无疑也不利于吸引民营资本参与公共体育场馆的运营。

5 促进辽宁省公共体育场馆民营化改革的建议

5.1 加快政府职能转变,推进公共体育场馆民营化改革

政府应由过去的主导者角色,变为与民间机构合作,提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对公共体育场馆的投融资及管理体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导的职能。

另外,政府部门的管理方式和运行机制也要适当变化。对公共体育场馆建设项目,应注重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理,控制工程质量、进度和投资规模,达到投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时,主要依靠经济或法律手段而不是行政干预来解决。

5.2 完善制度建设,促进公共体育场馆民营化改革

政府部门应该抓紧制定法律法规,对政府部门与民间机构在民营化过程中需要承担的责任、义务和风险等进行明确界定,保护双方利益。

现阶段,政府部门应抓紧完善资本市场,开发适合民营化项目开展的金融工具;大力发展如法律、设计、建筑、融资、体育运营等相关中介服务市场,培育一批具有专业知识及国际运作经验的中介机构,引导和支持他们参与公共体育场馆建设项目。

政府部门简化审批程序、制定合理的定价机制以及与之相配套的补贴方案,树立良好的信誉,减少由于政策变动带来的风险,赢得私人投资者的信任。

5.3 培育市场环境,吸引民间资本投资于公共体育场馆

辽宁省应积极发展地方经济,提高居民的经济收入,利用引进大型赛事等方式,刺激大众的体育需求。在发展竞技体育的同时,注重在政策上对群众体育及体育产业的发展予以适当倾斜,尤其应利用辽宁传统的优势项目,开发竞赛表演市场,以品牌竞赛带动体育场馆发展,进而吸引民间资本投资于公共体育场馆的运营。

[1]2009刘德华演唱会场馆沈阳奥体中心介绍[EB/OL].http://news.yule.com.cn/html/200903/39157.html.

[2][4][美]E.S.萨瓦斯著,周志忍等译.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[3]周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京:国家行政学院出版社,1999.

Study on Present Management Situation and Privatization of Public Gymnasiums in L iaoning

Feng Xinxin,Cao Yadong,Zou Ying
(Sport Social Science Center,Shenyang Sport University,Shenyang,110102,Liaoning,China)

In recent years ,there are some explores on the privatization of public gymnasiums in our country. Liaoning is one of the most powerful province in sports and rich in gymnasiums resources. This essay analyzed the management situation of public gymnasiums. It discussed the necessities and impediments on the privatization of public gymnasiums in Liaoning. The writer advanced some suggestions that will promote the privatization of public gymnasiums in Liaoning.

public gymnasiums;management;privatization

G80-05

A

1672-1365(2010)02-0041-03

2009-08-12;

2009-10-16

辽宁省教育厅人文社会科学研究项目“辽宁省公共体育场馆民营化问题研究”(2008JD55)。

冯欣欣(1970-),女,辽宁锦州市人,硕士,副教授,研究生导师,研究方向:体育公共政策和体育行政管理。