电子治理风险分析：基于政治、经济、社会、技术的视角

宋迎法，尹 红

(中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221008)

2010 - 09 - 01

宋迎法(1963-)，男，中国矿业大学研究生工作处处长、文法学院副教授；

尹 红(1986-)，女，中国矿业大学文法学院行政管理专业硕士研究生。

电子治理风险分析：基于政治、经济、社会、技术的视角

宋迎法，尹 红

(中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221008)

源于20世纪末的治理革命与信息通讯技术(ICT)的结合催生了以信息通讯技术为手段的电子治理，它将成为信息时代政府实现善治的新思路。然而，电子治理的发展却面临着政治、经济、社会和技术方面的风险，包括电子治理实施的制度与决策困境；资金缺乏；公民参与缺乏、数字鸿沟扩大，以及信息安全与创新问题。相应地，电子治理的实现需要从创新组织制度、完善法律法规；突破资金与技术瓶颈；培育公民社会、缩小数字鸿沟；保障信息安全、加快技术创新等方面形成应对策略。

电子治理；风险；政治；经济；社会；技术

基于政治(Politics)、经济(Economic)、社会(Society)、技术(Technology)视角的分析方法也称PEST分析法，它是外部战略环境分析的一种基本工具，它通过这四个方面的因素分析从总体上把握宏观环境，并评价这些因素对组织战略目标和战略制定的影响。

图1 PEST模型

电子治理是政府实现善治的重要手段，它是政府公共部门通过应用现代信息通讯技术和网络技术为公众提供信息及服务，以鼓励公民参与和实现民主治理。现代信息通讯技术和网络技术的快速发展是电子治理成功的重要保障，这导致当今社会上许多观点都陷入了技术决定论的窠臼。然而，电子治理的发展不仅是由技术决定的，同时也需要社会环境及制度的配合。科技与社会、政治的互动，才是社会建构的过程。但是，现代信息通讯技术无法自发地发展出有意义的政府制度安排。尽管拥有先进的工具，电子治理的实施仍然遭受着令人担忧的高风险和挑战，它的发展受到政治、经济、社会和技术的影响。因此，电子治理的PEST风险成为阻碍电子治理发展和政府创新的因素。正确认识电子治理的PEST风险是我们理性、客观地发展电子治理的前提。

一、 电子治理风险分析

(一)政治风险：制度与决策困境

电子治理的发展需要一定的政治环境。然而，传统官僚制、行政决策的困境成为电子治理发展的政治风险。

1. 制度风险：官僚制困境

官僚制是以马克斯·韦伯等西方学者为代表所构建的一种经典管理范式，意指“现代社会实施合法统治的行政组织，它是一种高度理性化的组织模式。”[1]从其诞生以来，一直在各国公共管理领域中发挥着重大的作用和影响。但随着信息技术变革的加速，官僚制的内在缺陷日益暴露，官僚制在现代社会中的专业化危机、服从危机、民主危机、信息危机，使其受到了广泛的批评与质疑。官僚制作为电子治理实现的政治环境，它对电子治理实施产生的阻力包括官僚制的结构和作风，腐败且缓慢的决策过程，政府的短视行为等。官僚制与信息技术以及民主的关系受到官僚制自身体制的阻碍，因而它必然被新的组织方式所代替。网络将人们推进到一个全新的时代，“网络对于现代社会的影响，已经超出纯技术、纯经济学和纯社会学的研究范围，它一方面聚合现代性的诸多特点，另一方面也不断地解构传统模式，对社会组织结构产生了巨大的影响。”[2]通过网络，工业化时代的大政府模式正转变为新的基于知识的电子治理系统。而官僚制对程序和等级的倚重所导致的大量官样文章和迟缓无效等，都是阻碍电子治理发展的政治环境。在电子治理的发展过程中，如果政治家和官僚缺乏电子政治意识和意愿，以及公共部门的业务流程在没有解决现有问题的情况下被电子化，则会导致更大的问题和风险。

2. 决策风险：行政决策困境

信息通讯技术的日新月异和社会的日益复杂多变促使中枢核心在决策过程中对信息的依赖性愈益增大，信息成为行政决策的控制力量；网络技术发展，又使行政系统越来越多地依赖网络进行信息的存储、利用与传输。同时，在21世纪的电子政府中，一旦行政机构集中的信息系统发生意外，就直接影响到决策过程的进行，而社会生活中需要政府机构发挥管理、控制职能的领域就会出现问题。电子治理发展所需要的信息集中化程度越高，决策过程就越受到阻碍，相应地，政府对社会控制的脆弱性就越突出，所以，政府在电子治理过程中就会受到一定的阻碍。

传统社会，行政决策中的失误现象多与信息量不足有关，而现代信息社会的行政决策领域在网络技术支持下，存在信息量过多的现象，这就容易导致盲目决策。一方面，信息量过多使方案抉择困难；另一方面，带有个人倾向性的过量信息，使决策者疲于应付。因此，信息社会中“信息爆炸”和“盲目决策”的现实困境成为电子治理实施和发展的障碍。

(二)经济风险：电子治理的成本收益分析

关于电子治理实现的一个重要的问题是经费。有限的财政资源是电子治理实现的障碍，特别是对于发展中国家来说，一个完整的电子治理方案必须把可用的资金作为考虑的重要指标。关于电子治理的成本问题涉及到资金来源以及利用企业家精神发掘政府的有效资金等。

对于管理者来说，电子治理的最初几年就是建立一个补充的管理渠道，这一渠道的每个用户比现有系统(如邮件、账户及电话)更昂贵，而且不产生任何即时的收益，其实际成本很难估算。另外，在电子治理发展道路上存在着谁来买单的问题，是个人用户？有影响的政党？还是公共部门？国际上的经验是建立一个远期的国际合作组织来筹措电子治理初期设置投资基金[3]。 这些问题的存在必然成为电子治理进程中的路障。

对企业家精神的推崇可以在一定程度上弥补政府进行电子治理的资金不足，但企业家型政府主要主张政府部门学习企业的若干机制，如竞争、诱因、市场导向，借以改变政府组织的体制，继续执行公权力所赋予的维护公平正义的使命。然而，政府使命的执行，有时是无法“成本效益化”的。在公共事务中实现效率比在私人企业中要难得多。商人可以计算出利润和产量，而公务员不直接制造利润和产品，而且也很难对其工作成果进行成本收益测量，这在无形中增大了电子治理成本的评估难度。

(三)社会风险：公民参与缺乏与数字鸿沟扩大

电子治理所产生的社会风险包括公民参与缺乏与数字鸿沟扩大[4]。

首先，公民参与的缺失。在电子治理语境下，搭建公民与政府间的交流互动平台已无技术壁垒，但现实的情况是公民仍然缺乏参与。其原因包括：一是仅把公民电子参与当作公民传统参与手段的补充而非替代；二是没有一套完善的公众电子参与的运作程序，虽有一些职能上的安排，但是比较模糊，如此的运作程序导致公民电子参与效果不佳，甚至出现失效、扭曲、变异。

其次，是数字鸿沟的扩大。20世纪90年代以来，以信息通讯技术和网络技术为支撑的国际互联网在全球的飞速扩张和发展，把人类带入了一个全新的信息网络时代。随着网络在全球的快速发展，发达国家成了全球化的受益者，而大多数发展中国家却陷入进一步的贫困化。同时，数字鸿沟也释放了新的权力和财富的不平等，把整个社会划分成信息的有者和无者。数字鸿沟的存在，使部分民众不能享受到电子治理的善果，这种相对剥夺感不但会侵蚀政府在迈向信息社会过程中所做的努力，更会造成不公平的现象而成为社会的隐患。信息使用的不平等以及信息垄断是电子治理发展中的重要风险。这种由国与国之间、人与人之间因为接入互联网和应用信息技术能力上的差距，所拉大的经济发展水平差距，无论是其扩大的速度，扩大的规模还是影响的范围已完全不同于以往任何时代。

(四)技术风险：信息安全与创新

信息安全问题是各国发展电子治理过程中不可忽视的重要问题。随着科技的发展，政府信息化必然由专属主机、封闭网络、开放式分散处理系统，逐步走向国际互联网的多媒体信息系统和业务处理，在此情况下，信息安全便成为一个极其重要的问题。政府上网所面临的安全威胁主要有两种：一是外部侵入，二是内部破坏。对于外部侵入，目前主要是设置防火墙、对内外网进行物理隔离等。但是，政府对于内部破坏的关注比外部安全威胁要少，而来自内部的破坏很可能是政府上网的主要威胁。在电子治理的整个环节中，如果某个环节出现问题，就有可能引起整个系统的崩溃。

电子治理发展过程中的信息技术创新是其成功的重要保障。网络化为政府收集、分析和传播信息提供了更为便利的条件，但是互联网作为开放的网络，其上存在着大量的“黑客”及组织，以及网络犯罪和网络“恐怖主义”。虽然有防范其破坏网络的方法和技术，如杀毒软件、防火墙等，但是由于现实和观念等因素导致信息技术应用面狭窄，技术创新和更新换代赶不上网络病毒的急速变化，或者由于网络病毒的高适应性、高灵活性和高隐蔽性等导致信息技术不易攻克这个难题。信息社会的不断发展，需要有相适应的高端技术来克服不良因素的破坏。科学技术虽然是第一生产力，但是与社会发展不相适应、缺乏创新潜力的科学技术也许会成为生产力进步的障碍。

二、电子治理风险的应对策略

电子治理的实施和发展在政治、经济、社会和技术的战略环境中面临着高风险和高挑战。在面对威胁的时候，电子治理实现需要形成战略决策，以应对不可预测的风险和挑战。

(一)创新组织制度，完善法律法规

如今，僵化的金字塔等级制已不适应高速发展的现代信息社会，集权无法满足个体需求的多样化，快速变化的社会只会加速证明集权的臃肿和无能，从而使集权必然走向分权。政府上网后，现代信息技术的应用将会使管理更为科学化、简单化，加深和加大管理深度和宽度。网络技术使处于最基层的民众开始了解高层权力机构的决策并与之对话，因此政府对于公民的需求等外界信息的反应要非常灵敏，这些都对组织制度提出了创新的要求。

其次，相关法律法规的配套建设是电子治理实施的重要保障。网络技术在带给人们利益的同时也带来了威胁。信息安全问题是各国电子治理所担心的重要问题，伴随信息通讯技术和网络技术的应用，许多新的问题出现。因此，创造良好的法制环境是电子治理实施的保障，同时也需要与电子治理相适应的稳固的法律法规框架来支撑，如国家信息基础设施保护法、信息自由法、政府信息资源管理法、隐私权保护法、信息安全服务法、电子交易法及电子通讯法等。

(二) 突破资金与技术瓶颈

充分发挥和利用相关经济政策优势，引进和吸收相关技术人才和专业人士。创新思路，突破两大瓶颈。公共部门在发展电子政府和实施电子治理时，都会遇到资金和技术这两大瓶颈。一方面是由于电子治理的实施需要较多软件和硬件设施的投入，并需要高层次专业技术人才的参与和支持；另一方面，近年来由于政府机构改革和职能转变，政府投入的经费和引进的人才数量都受到了一定的限制。

为了突破资金和技术的瓶颈，在资金方面，可以大胆吸收民营资本以及非政府组织的资金投入，在确保电子治理实施有效、安全的前提下，考虑通过适当方式授权企业参与筹资、建设、运营和管理。在技术人才方面，要积极主动地联合有实力的IT企业共同开发相应的软硬件产品，缩短产品开发时间，提高电子治理装备的水平。借鉴企业的透明化经验，实施招投标、电子采购的透明化。另外，要做好电子治理实施和发展的成本-收益分析。尽可能节约必要成本、有效成本，最大限度地减少超量成本和无效成本。

(三)培育公民社会，缩小数字鸿沟

互联网的普及使公众参与的成本变得很小，使个体需求倍增，这样，大量的公民参与便成为必然。因此，需要公众转变观念、提高认识。国家在实行基础教育的同时要加强社会公众的计算机能力教育，加快和加强社会民众的文化技能培训，减少文盲，提高社会识字率，为信息社会准备人才做好打算。电子治理需要根植于公民之中，才能促进公民社会的发展，才能有利于电子公民的培养。信息通讯技术和网络技术，只有在成为促进公民参与的工具时，才是真正有价值的。

然而，普遍存在的数字鸿沟成为电子治理受到攻击的主要威胁。缩小数字鸿沟成为电子治理发展的重要任务，需要加快信息基础设施建设，大力推广电子政府；营造有利的市场政策环境；提高公民的文化素质和信息能力，维护公民的信息权利，并实现与政府的双向互动。若电子治理忽视处于信息技术劣势的特定比例的公民，将最终不会成功。

(四) 保障信息安全，加快技术创新

目前电子治理面临的技术障碍就是网络信息安全问题。网络自身的缺陷、病毒入侵和黑客攻击构成了电子治理的最大威胁。这不仅涉及到个人隐私和信息的保护，而且涉及到国家安全和全球竞争。因此，要努力做好防范措施，要充分利用物理隔离、网络防火墙、数据加密、权限设置、电子认证等安全技术，确保网络安全。但是应用方便、实施高效，即安全和效率的博弈中，如何保障系统的安全，这又是政策制定实施策略中一个较难把握的问题。不同的电子治理应用系统对于安全的要求各不相同，所以，在具体设计某一方案时，应根据系统的实际应用情况，设定不同的安全级别，平衡安全和效率的关系。

其次，科学技术改革和创新是电子治理发展的生命。为了适应不断发展的信息社会，国家要积极参与国际信息技术交流与合作，借鉴国外经验，吸收先进技术和工具，引进专业技术人士，培养自主创新人才，增强国家自主创新能力，提高技术竞争力，提高将科学技术转化为生产力的能力，为社会公众提供更好、更快捷的服务。公共部门还要顺应时代潮流进行各方面的改革和创新，与私营部门合作并增强与私营部门的竞争力，提高竞争优势，才能有效地促进电子治理的实施和发展。

三、结语

随着信息化社会的快速发展，知识经济时代已经到来，德鲁克所谓的“知识社会”[5]将转变社会生产方式。政府对社会的治理也开始通过网络进行，电子治理成为公共部门改革和管理创新的新模式。由于信息社会的多元化和高复杂性，电子治理的实施和发展面临着许多挑战。由于发展中国家面临着比发达国家更多的电子治理安全、技术、资金、人才等问题，所以，进一步发挥电子治理的优势因素，探索回应和规避电子治理风险的对策是更多国家发展民主政治，保障国家安全，建立有效、责任、透明政府的重要任务。

[1] 黄宏伟，束顺民.官僚制:危机与超越[J].扬州大学学报，2004(2):68.

[2] 汪艳，管新华.网络社会对官僚制组织结构的影响[J].理论观察，2006(6):19.

[3] 王浦劬，等. 电子治理: 电子政务发展的新趋向[J].中国行政管理，2005(1):77.

[4] Michiel Backus. E-governance and Developing Countries. http://www.ftpiicd.org/files/research/reports/report3.pdf.

[5] 刘文富.网络政治——网络社会与国家治理[M].商务印书馆，2002:31.

RiskofE-GovernancefromPerspectiveofPolitics,Economy,SocietyandTechnology

SONG Ying-fa, YIN Hong

(College of Literature, Law & Politics, CUMT, Xuzhou 221116, China)

The combination of governance revolution and information and communication technology (ICT) promoted e-governance with ICT as the instrument. E-governance will be a new way for good governance. However, as it develops, there are political, economic, social and technological risks, which include problems such as the plight of system and policy for the implementation of e-governance, the lack of capital, the citizen participation, digital divide, information security and innovation. Accordingly, the realization of e-governance needs measurements, such as innovating institution, consummating law system, breaking funds bottleneck, fostering civil society and shortening digital divide, ensuring information security and promoting information innovation.

e-governance; risk; politics; economy; society; technology

D63

A

1009-105X(2010)03-0015-04