非领导职务公务员考核量化管理模型构建及实现路径

□何宝辉

（辽宁省国家税务局，辽宁沈阳110016）

非领导职务公务员考核量化管理模型构建及实现路径

□何宝辉

（辽宁省国家税务局，辽宁沈阳110016）

目前，非领导职务公务员考核存在定性多、定量少，主观因素多、客观标准少等突出问题，缺乏一套科学、完整、民主参与、可操作性强的考核管理体系。因此，要解决考核的合理性与可行性之间的矛盾，就应当在科学理论指导下，运用先进的绩效考核方法，构建非领导职务公务员考核量化管理模型，积极探索切实可行的实现路径。

非领导职务；公务员绩效考核；量化模型

一、非领导职务公务员考核存在的问题

非领导职务公务员考核是指行政机关根据法定权限，运用科学的方法和手段考核其（除机关领导以外的公务员）完成岗位目标的过程，并评价其工作业绩和德才表现，为奖惩、培训及晋级增资等提供科学依据。2007年1月4日，中共中央组织部和国家人事部联合印发了《公务员考核规定（试行）》（以下简称《规定》），对非领导职务公务员考核的基本原则、内容、标准、程序、结果使用及相关事宜作了概括性规定。非领导职务公务员的工作具有工作目标多样性、工作完成协作性、工作难易差异性、工作成果非形态性等特征，但考核制度规定得简单笼统，要素细化、量化不够，使考核工作缺乏可操作性。具体而言，存在以下突出问题：

（一）考核内容笼统，考核指标细化及量化不够

目前，非领导职务公务员考核内容被概括为“德、能、勤、绩、廉”等五个方面，但没有具体而详细的规定和解释。考核内容的笼统化使得考核者无从下手，尤其是德、能、廉等主观性指标，没有给每个指标赋予合理的权重和量化的分值，使得定量考核很难确定测评标准，导致了非领导职务公务员考核往往以定性考核为主，忽视了定量考核的要求。每个人只能凭个人的理解和好恶进行评判，使考核结果差异很大。

（二）考核指标设定程序缺乏民主和沟通

《规定》没有从制度层面要求制定考核指标时应与公务员充分沟通，让公务员参与指标设定，使得考核指标只单方面体现了管理者的意愿，一些指标与公务员的工作实际不符，难以达到考核的目的。

（三）没有规定平时考核与定期考核如何结合

《规定》只是提出了平时考核与定期考核相结合，定期考核以平时考核为基础的原则性要求，没有划定平时考核的周期，也没有明确平时考核与定期考核如何衔接，使不少单位忽视或弱化了平时考核，只是采取年末测评的简单形式替代了定期考核，使工作绩效考核异化为人际关系考核。

（四）没有建立分级分类的考核体系

《规定》没有针对职位性质、特点和对不同层级人员能力、业绩的不同要求，建立差异化的分级、分类考核体系，而是对各单位的部门级管理人员和一般工作人员都实行一个标准的考核体系，这样，就难以对不同层级的非领导职务公务员的工作绩效做出科学、合理的评估。

（五）缺少绩效改进和绩效反馈机制

平时考核只是规定主管领导对考核结果予以审核评价，年末考核结果以书面形式通知被考核者，没有要求主管领导应帮助被考核者诊断绩效不佳的原因，并通过绩效面谈等方式与被考核者进行沟通、反馈信息，弱化了通过考核提高人员素质和提升组织绩效的作用。

（六）考核结果的等次偏少

年度考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，在称职与优秀两个等次之间缺乏过渡，加之优秀等次人数有比例限制，实际评定中不称职和基本称职的人又很少，这就使称职人员中相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员与一部分德才表现和工作实绩都比较差的公务员没有任何差别，大多数的人都集中在称职等次，不管实际工作表现如何都能享受相同待遇，使得考核激励功能弱化。

（七）对考核主体在考核的不同环节中应负何种责任，出现考核失职失误后该如何追究和惩处未作明确规定

目前，公务员绩效考核的主体主要是被考核者的上级，考核结果基本体现领导者的意志。在考核实践中，因考核者碍于面子，让一些存在严重问题的被考核者顺利过关，使得公务员考核管理缺乏实际意义。

总之，我国非领导职务公务员考核的突出问题是定性多、定量少，主观因素多、客观标准少，缺乏一套科学、完整、具有可操作性的考核指标体系，考核指标的设计没有被考核者的民主参与，考核结果反馈沟通不够。纵观公务员绩效考核方法的发展历程，就是一个减少考核者主观随意性，增加客观量化标准，逐步实现考核者与被考核者互动的日益完善与科学化的过程。［1］要解决这个问题，就应如法学专家唐超华教授呼吁的那样，“途径就在于公务员考核指标的具体量化，用具体的量化指标来考核每个国家公务员”。

二、构建量化管理模型

（一）制度框架——现行法律法规

公务员绩效考核具有法定性，即对公务员的绩效考核要依据法律法规及相关规范性文件，依照法定程序进行。以《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》为制度框架来构建模型，使绩效考核量化管理模型具有合法性和应用性。即考核实行领导与群众相结合，平时与定期相结合，定性与定量相结合的方法，考核内容应在“德、能、勤、绩、廉”的规定范围分平时考核与定期考核。考核程序为个人总结、主管领导评价、考核委员会或小组审核评定考核等次、书面通知考核结果等程序。考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

（二）指导理论——绩效管理理论、才能“三态”论、“乔哈里之窗”理论

⒈绩效管理理论。20世纪70年代后期，研究者在总结绩效评价不足的基础上提出了“绩效管理”的概念。在绩效管理理论发展过程中，对绩效管理的认识有三种观点：一是绩效管理是管理组织绩效的体系，二是绩效管理是管理雇员绩效的体系，三是绩效管理是把对组织的管理和对雇员的管理结合起来的体系。绩效管理的中心目标是挖掘员工的潜力，提高他们的绩效，并通过将员工的个人目标与组织的战略结合起来，以提高组织的绩效。［2］（p145）绩效管理是一个完整的系统，包括制定绩效计划、实施绩效跟踪、绩效诊断评价、绩效结果应用反馈四个部分。理想的绩效管理应该是有效落实组织的战略目标，增加战略目标的执行力，在战略目标和组织成员之间建立起明确的目标等级链，让组织成员清楚感受到自身工作与组织发展的关系。同时，通过组织成员工作绩效的执行、评估和反馈来提升组织战略目标的实现和成员个人能力素质的提高，取得组织与个人的双赢。

绩效管理理论给我们的启示是，公务员考核应坚持以提升组织绩效和提高个人能力为目标，考核指标应与组织目标、部门目标紧密结合，用科学的方法对考核结果进行量化管理，以增强考核结果的效度和信度。同时，考核应是包括制定计划、跟踪管理、评价分析、结果反馈等环节的一个绩效持续改进完善的循环系统。

⒉才能“三态”论。1985年，我国学者王通讯提出了才能“三态”论，指出人的才能在社会实践中可以分为三种存在形态：一是“持有态”，指人本身所具有的才能，包括学历、职称等外在标志和技能的熟练程度以及创造性的高低等潜在的劳动能力；二是“发挥态”，即人在社会实践中发挥持有才能的状况，如出勤率的高低度、积极性与主动性的大小、协作精神的强弱等；三是“转化态”，是指人的能力素质转化为工作结果或业绩的状况，通常用物质成果或服务质量来衡量。［3］同时，还用等式表达了才能“三态”的关系，发挥态＝持有态×发挥率，转化态＝发挥态×转化率。“持有态”、“发挥态”、“转化态”分别对应我国公务员考核指标中的能、勤、绩。

才能“三态”论对公务员考核指标的确定和考核方式、方法的选定给予了重要的理论支持。勤是反应工作状态指标，是对个人工作努力程度的衡量，是个人潜能转化为工作业绩的中介变量，需要经常性的督促和激励，并具有一定的可观测性和量化标准，应采取平时纪实的方法重点考核出勤情况和工作表现。绩为工作业绩指标，应采取以绩效为导向的考核方法，重点考核工作数量、质量和效益。由于工作任务具有随机发生、动态处理、持续改进的特征，应采取平时考核、督促改进的方式进行量化考核。

⒊“乔哈里之窗”理论。20世纪50年代，美国心理学家乔瑟夫·勒夫（Joseph Luft）和哈里·英格拉姆（Harry Ingram）在研究组织动力学时提出了“乔哈里之窗”理论，用来解释自我和公众沟通关系的动态变化。此理论被广泛引入到人际交往心理学、管理学、人力资源等领域。“乔哈里之窗”理论把人的内心世界比作一个窗子，它有四格，一为开放区：代表所有自己知道，他人也知道的信息。二为盲目区：代表他人知道而自己不知道的信息。三为隐秘区：代表自己知道而他人不知道的信息。四为未知区：这个区域指的是自己不知道，他人也不知道的信息。

“乔哈里之窗”

从属性来看，公务员考核中的“德、能、廉”指标都属于个人的特质指标，属于个人的内在世界，符合“乔哈里之窗”理论的规律，都存在于开放区、盲目区、隐秘区、未知区之中。他人很难知晓隐秘区和未知区，应主要考核开放区和盲目区，因为有盲目区，所以要广泛征询他人的意见。为此，在考核公务员的“德、能、廉”时，不应对隐秘区和未知区进行考核，如“德”中的政治忠诚度和“廉”中的违法违纪行为，即使进行考核，得出的结论也是无效的。而应对开放区和盲目区进行考核，如“德”应主要考核“政治品德、职业道德、家庭美德、社会公德”等方面表现出的可测行为；“能”应主要考核依法行政能力、公共服务能力、学习创新能力、表达沟通能力、组织协调能力、调查研究能力、协作配合能力、培养人才能力等方面表现出的可见行为；“廉”应主要考核外在的廉政作风和合法而不合理的不廉行为。另外，因为有盲目区，所以要广泛征询他人的意见，且他人需要较长的时间才能对被考核人进行认知和了解，所以，对公务员“德、能、廉”考核应采取平时记录、年底多方位测评的方式进行。

（三）模型概况

非领导职务公务员考核量化管理模型是指以《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》为制度框架，以绩效管理理论、才能“三态”论、“乔哈里之窗”等理论为指导，通过民主互动和细化、量化的方式制定合法有效的考核计划，平时考核动态跟踪管理“勤、绩”，年末考核360度评估“德、能、廉”表现，在定量的基础上对考核结果进行综合定性评定，并正确运用和分析反馈考核结果的一种分级考核管理模型，也是一个以制定计划、跟踪管理、评价分析、结果反馈为重点的“四位一体”的考核管理系统。具体模型如下：

⒈制定考核计划。根据单位及部门的工作目标、岗位职责、内外部的要求，采用工作分析法与组织成员共同研究年度考核计划，讨论考核信息的收集途径，运用目标管理法（MBO）和关键业绩指标法（KPI）建立以“德、能、勤、绩、廉”为核心的考核指标体系，确定考核指标和评价标准。考核实行百分制，采取层次分析法（AHP）确定各项考核指标的权重，再赋予分值，实现考核指标的量化管理。

⒉实施考核跟踪。采取工作纪实的方法，按月考核勤、绩，记录德、廉表现，监督被考核人实施绩效计划。管理者要给予被考核者绩效指导和反馈，当被考核者面临困境时，应给予方向指引和必要支持，对能力欠缺人员应给予具体的指导、指示。同时，管理者要听取和采纳被考核者的合理意见，动态调整绩效计划。

⒊考核评价分析。年末采取360度测评的方法，对“德、能、廉”表现进行测评，用模糊综合评估法对测评情况进行量化评价。然后，将平时考核勤、绩得分与年末测评得分加总，形成考核总分，作为年度评定考核等级的依据。同时，管理者根据平时考核和年度测评的信息对个人的德才表现和工作业绩进行分析，找出个人的优缺点和业绩优劣的原因，写出具有针对性的考核评语和改进建议，并将考核等次建议情况报送考核委员会审定。

⒋结果反馈运用。考核结束后，管理者与员工进行绩效面谈，反馈考核结果和考核诊断情况，并共同商议绩效改进计划。同时，人事部门登记考核等次，并将其作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，兑现考核结果，将考核结果与公务员的职业发展规划相联系。

⒌模型特点。考核量化管理模型力求做到考核内容具体化、考核标准数量化、考核方式民主化、考核方法多样化。具体而言：一是将绩效管理与公务员考核有机结合，着力解决考核指标和内容的细化、量化问题。二是将过程管理与平时考核管理有机结合，有效实现公务员的自我管理和日常管理，激励公务员完成好工作任务，并为年度考核提供客观、准确的依据。三是将平时考核与年度考核有机结合，使考核结果全面、完整。四是将传统考核方法与创新考核方法相结合，使考核更具科学性、客观性。

三、非领导职务公务员考核量化管理模型的实现路径

（一）营造“以人为本”的考核文化，树立追求优异绩效的核心价值观

各单位和部门应当加大对工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效评估理念的宣传力度，增加公务员队伍对绩效考核的认同感。在考核过程中，加大公务员参与力度，使其在指标设定、过程管理、结果评定上有更多的话语权，通过绩效面谈、会议讨论等方式及时向其反馈考核信息，并使考核结果不仅与薪酬、晋升、培训、奖惩挂钩，还要与公务员的职业发展相联系，让公务员在为组织做出贡献的过程中获得成就感和自我实现感。

（二）构建“政府——部门——团队——个人”的考核目标层级链条

公务员考核仅有法律制度的刚性约束是不够的，还要给予公务员考核以足够的外在压力和动力，以避免考核走过场。应构建“政府——部门——团队——个人”层次分明的考核等级链条，将公务员的业绩与工作部门的业绩紧密相连，围绕组织中心目标，明确各部门和个人职责，通过推动公务员个人绩效的提高来共同实现组织的可持续发展战略目标。

（三）改革、完善公务员考核管理制度

一是建立健全岗位责任制，详细制定职位说明书，使每个公务员都有明确的职务、责任、权力和应有的利益，为公务员考核提供科学依据。二是在优秀与称职两个等次之间增加良好等次，以期进一步科学反应考核结果，完善考核激励功能。三是实行分类分级考核制度。按照职位特点和行政级别，逐步建立综合管理、行政执法、专业技术人员的分级别考核指标体系。四是完善考核救济制度，不论考核为何等次，都允许公务员向上级领导和人事部门提出申诉，及时纠正出现的偏差。五是建立考核责任追究制度，对考核主体应负的责任、工作中出现的失职失误行为的追究和惩处作出明确规定。六是建立依据单位或部门业绩确定优秀等次人员比例的制度。业绩优秀的单位或部门，可按20%的比例确定优秀等次人员，业绩较差的单位或部门只能按10%或更低的比例确定优秀等次人员，达到以考促后、奖优罚劣的激励效果。

（四）培训考核人员

科学完整的绩效考核系统会涉及许多评估方法及相应技巧，是一项专业性、技术性很强的工作，多数机关考核人员对其并不熟悉。这就需要在较大的范围开展专项培训，特别是对主管领导及人事部门的工作人员进行必要的专业培训，使其掌握考核和评估的专业知识和能力，从而避免和减少考核及评估过程中的主观误差，增强考核指标的有效性。

（五）考核手段现代化

目前，我国多数行政机关公务员考核还处于手工操作阶段，难以科学、准确、快捷、高效地处理考核信息，分析考核情况，出具考核结果。为此，必须实现考核手段的现代化，利用计算机、网络等信息化手段实施公务员考核，为公平、公正、公开地实施公务员考核提供便利。

［1］马兴法，武代春．我国公务员绩效考核方法的有效性分析［J］．中共南昌市委党校学报，2007，5（04）．

［2］赵曼．公共部门人力资源管理［M］．华中科技大学出版社，2008．

［3］王通讯．考核：现代人力资源管理的核心［J］．中国人才，2009，（02）．

（责任编辑：高静）

The Management Model and the Implementation Path about the Quantitative Assessment of Non－leading Members of the Civil Service

He Baohui

there are many obvious problems such as more qualitative and less quantitative，more subjective factors and objective criteria less，the lack of a scientific，integrity，democratic participation，and operable assessment management system in the management of non－leading members．How to effectively solve the rationality and feasibility about the issues？It should be using the advanced methods of performance assessment，building the management model of non－leading members and actively exploring the practical realization of the path under the guidance of scientific theory．

civil service examination；quantitative model；implementation path

D035．2

A

1007－8207（2010）10－0013－04

2010－07－30

何宝辉（1973—），男，辽宁辽阳人，辽宁省国家税务局财务处副处长，公共管理硕士，研究方向为公共管理。