新型城市化与新农村建设协调推进

文/袁海平 顾益康

新型城市化与新农村建设协调推进

文/袁海平 顾益康

“十二五”时期成为浙江全面建设小康社会的攻坚时期，也成为缩小城乡差别的一个历史转折点。新型城市化与新农村建设协调推进是缩小城乡差距、促进发展方式转变的最有效战略

努力实现城镇化和社会主义新农村建设协调推进，是党中央在新形势下为加快缩小城乡差距推进城乡一体化作出的重要战略决策。近年来，成都、重庆、嘉兴、湖州等地开展了统筹城乡综合配套改革试点，并取得了一定的成功经验。这些地区实施统筹城乡发展的实践探索及改革创新的经验，为浙江在“十二五”时期实施新型城市化与新农村建设协调推进战略提供了可资借鉴的经验，同时也从实践角度提供了“十二五”时期推进城乡一体化的实现路径。

战略的重要性和紧迫性

“十二五”时期是浙江加快突破城乡二元结构、加速城乡融合发展的新时期，也是全面建设小康社会的战略攻坚时期和加快发展方式转变的重要转折期。浙江必须从城乡区域和收入分配差距还在持续扩大的严峻现实出发，把加快推进城市化和社会主义新农村建设，形成两者协调推进的机制体制，开创城乡统筹社会发展一体化的新局面作为最重要的战略任务。

全面提升社会主义新农村建设水平是“十二五”时期发展的攻坚任务。统筹城乡发展、建设社会主义新农村是贯穿于社会主义现代化建设全过程的长期任务。根据国家对长三角地区发展规划要求，浙江要提前到2015年实现全面建设小康社会目标，到2020年提前实现基本现代化目标。目前离浙江全面建设小康社会的目标只剩五年时间了，“十二五”时期成为浙江全面建设小康社会的攻坚时期，也成为缩小城乡差别的一个历史转折点。

城市化是“十二五”时期发展强大的动力。城乡二元结构尚未突破，城市化滞后于工业化和城市化路径的严重偏差已成为影响经济社会持续发展的一个障碍性因素，也是“三农”问题比较严峻的深层次原因之所在。经过30多年的发展，浙江已经具备加快城市化进程的经济社会基础条件。“十二五”时期，浙江应该把城市化作为“十二五”发展最强大的动力源，努力使城市化成为提升工业化水平，加速推动特色农业现代化，实现从投资外贸拉动为主的外源型的发展方式向内需拉动为主的内源型发展方式转变；重视纠正以往城市化建设的一些偏差，把“以物为本”的城市化转到“以人为本”的城市化，把务工经商农民的市民化，特别是农民工的市民化作为推进城市化的核心任务。

新型城市化与新农村建设协调推进是缩小城乡差距的最有效战略。实践证明，只有城市化和新农村建设协调推进，才能解决农村人口和农业劳动力过多，农民就业难、增收难和现代农业建设难的问题。各地遇到的区域发展空间有限，城市化、工业化的土地资源瓶颈制约，也只有通过城市化和新农村建设协调推进来解决。以往的那种“要地不要人、见物不见人、重城不重乡、重工不重农”的城市化建设的偏差，不但严重弱化了城市化对新农村建设的拉动作用，在一定程度上又扩大了城乡差距，而且也使城市化失去了内在的动力。那些统筹城乡综合配套改革的地区把城市化与新农村建设有机结合起来，使城市化真正成为新农村建设重要的拉动力，有效地缩小了城乡差距，加快了城乡一体化的进程。

新型城市化与新农村建设协调推进是促进发展方式转变的重大战略。浙江必须注意防止把发展方式转变等同于经济增长和工业发展方式转变的片面性，从重工轻农、重资本轻劳动的工业化突进的资本主导的经济发展方式向注重一二三产业协调发展和增加劳动者收入、保护劳动者权益的人本化的经济发展方式转变，必须把城乡分割的二元经济社会结构向城乡一体化的经济社会结构转变，从偏重于GDP增长和财政收入增长为目标的经济发展型政府向注重经济社会协调发展和民生改善的服务型政府转变。从这一认识出发，实现城市化与新农村建设协调推进在促进发展方式转变中就显得特别重要。

图/金川

战略的内涵与思路

新型城市化与新农村建设协调推进战略，是相对于原有的城乡二元的经济社会体制下城乡分割发展、差别发展的传统发展模式而言的，也是相对于就城市化抓城镇化、就新农村建设抓新农村建设的传统发展格局而言的。这一新战略首先在战略指导思想上，把城乡经济社会发展一体化作为新型城市化与新农村建设协调推进的战略目标；在战略导向上，走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路和以城带乡、以工促农的新农村建设道路；在战略布局上，把城镇化与新农村建设放到同等重要的战略位置，作为统筹城乡发展的两个战略着力点，并形成两者互为依托、互为关联的内在联系。充分发挥新型城市化在经济社会发展中的动力导向作用和新农村建设的基础支撑作用，以新型城市化来引领和带动新农村建设，以新农村建设来促进和推动新型城市化，使两者形成互进共促、互补互惠的协调发展的内在机制和发展格局。

具体来说，就是要以城乡居民共享平等发展机会和文明幸福生活为目标，把城乡经济社会发展作为一个有机的整体加以统一筹划，把推进新型城市化作为解决“三农”问题的战略举措，把缩小城乡差别作为根本要求，有效地整合新型工业化、新型城市化、新型农业现代化和新农村建设的各项举措，整体推进城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态文明建设；以深化城乡综合配套的体制改革为动力，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，消除城乡二元结构，推动城乡资源要素的合理流动和优化配置，优化城乡生产力和人口布局，促进二三产业向城镇集聚和农业劳动力向二三产业转移、农村人口向城镇集居、现代生产要素向农业投入，加快城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射；调整国民收入分配格局，加快建立城乡全覆盖的公共财政体制和公共服务体系，完善以城带乡、以乡促城的发展新机制。

实现城乡经济社会发展一体化的科学路径就是要实施新型城市化与新农村建设协调推进的战略。一方面，要充分发挥都市圈和中心城市在全省经济社会发展中的核心和龙头作用，不断增强县域城市化的主阵地作用，把一批县级强市拓展为实力更强、集聚力更大、吸纳人口与劳动力更多、城市功能更全、城市品位更高的区域中心城市，把中心镇培育成为小城市，成为吸纳周边农民进城务工经商和辐射带动周边农村的经济中心。另一方面，要强化“以工哺农、以城带乡”的动力机制，以更大的力度、更高的层次，全面提升现代农业和社会主义新农村建设的水平，并按照优化城乡生产力和人口空间布局的战略导向，在实现农村土地资源向城市转变的同时，带动农村人口和劳动力向城市非农产业转移，向市民化转变。通过新型城市化与新农村建设的联动推进和良性互动，形成浙江特色的工业化、城镇化与农业现代化和新农村建设协调推进、整体提升的发展格局和体制机制，使更多的农民转为在城镇务工经商安居乐业的市民，使居住在中心村新社区的务农农民也能享受市民一样的社会保障和文明幸福的品质生活，促进城乡经济社会发展一体化新局面的快速形成。

协调推进的战略任务

在统筹城乡发展新时期，实现新型城市化与新农村建设协调推进的重点是要在思想观念创新、城乡一体化规划制订、新型城镇建设、新型农村社区建设、公共服务建设、基础设施建设和推进统筹城乡综合配套改革等方面形成有利于城乡协调发展的体制机制。

任务一：把思想观念的创新作为新型城市化与新农村建设协调推进的起始点。

针对现实中新型城市化建设和新农村建设中存在的种种认识和工作偏差，以科学发展观为指导，推进思想观念的创新；纠正“要地不要人、见物不见人、重工不重农、重城不重乡”的错误的城市化做法，摒弃把“大圈地、大马路、大广场、大高楼”等同于推进城市化的错误认识；克服就农业抓农业、就农村搞农村建设的片面的做法和认识。把统筹城乡发展的方略贯穿于城市化和新农村建设的全过程，以城乡一体化发展的新理念引领城市化和新农村建设，形成以人为本、城乡一体、和谐发展的新型城市化与新农村建设协调推进的理论构架。

任务二：把城乡一体化的建设规划作为新型城市化与新农村建设协调推进的大前提。推进城乡一体化的建设规划，把新型城市化规划与新农村建设规划都纳入城乡一体化的规划之中。根据到2020年城市化的发展趋势以及全面建设小康阶段的新农村建设目标，科学地编制好推进区域城乡一体化的发展规划。“十二五”的经济社会发展规划要与城乡一体化的规划思路统一起来，统筹做好城乡生产力布局、人口迁移、劳动力转移、土地资源利用以及城乡基础设施建设、公共服务体系建设和社区建设的规划。以这种城乡一体的规划建设为引领，协调推进新型城市化与新农村建设的各项工程建设。

任务三：把县域作为新型城市化与新农村建设协调推进的主战场。县域作为贯彻统筹城乡发展方略、推进城乡一体化和新农村建设的基本实施单位，浙江要把它作为新型城市化与新农村建设协调推进的主战场，并且要把实施新型城市化与新农村建设协调推进的战略作为促进县域经济社会发展转型的最重要抓手。要根据浙江不同的地域特点和经济社会阶段性特征，确定不同的任务和路径。东部发达地区的县域经济应该积极推动县域经济从工业经济主导向城市经济主导方向转变；欠发达山区也要把加快新型城市化作为县域经济社会发展的强大动力，通过“小县大城”的战略路径，有效实施新型城市化与新农村建设协调推进战略。

任务四：把做大做强县城、中心镇和农民市民化作为新型城市化的主攻点。提高县域城镇化水平是推进大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化道路的一个战略重点，也是加快农民市民化的主要载体。县城和中心镇的扩容要与统筹城乡综合配套改革紧密结合，把有条件的县城培育发展成为区域中心城市，把有条件的中心镇培育成为现代化的小城市，通过综合改革的各项举措全面带动县域的新农村建设。充分发挥县城和中心镇的公共服务中心的作用，构建完善的从县城到中心镇到中心村的公共基础设施和公共服务的网络，逐步形成城乡一体化的产业体系和服务体系。

任务五：把土地流转和现代农业主体培育作为现代农业的着力点。实施新型城市化与新农村建设协调推进战略必须把加快现代农业建设放到特别重要的位置，把实现农业劳动力稳定转移、农民工在城镇安居乐业、务工经商农民市民化作为新型城市化建设的核心内容，形成大城带乡、强工促农的新机制。同时，把搞活农户承包地的流转，推进农业适度规模经营，培育现代农业经营主体作为现代农业建设的基础工作。要致力于建立以专业化、规模化的家庭经营为基础，以农民专业合作社、龙头企业、农产品行业协会为产业化经营、社会化服务主体的新型农业双层经营体制，加快农业发展方式的转变，大幅度提高农业的经营水平和农业劳动生产率。在此基础上，大力推进以农田水利的标准化建设为基础的农业园区化建设、农业科技推广体系的建设、农产品质量安全体系建设、农产品现代物流体系建设和现代农业政策保障体系建设等一系列工程建设措施，形成完整的现代农业产业体系。

任务六：把中心村和农村新社区建设为重点的美丽乡村建设作为提升新农村建设水平的新载体。让生活在农村社区的农民有一个美好的家园和幸福的生活是社会主义新农村建设的主要目标，也是缩小城乡差距、推进城乡一体化最重要的标志。从浙江农村基础设施、公共服务落后，村庄布局零星分散，农村生产生活条件普遍比较差的实际出发，必须把统筹城乡发展、建设新农村建设的基础放到村一级。要按照新型城市化与新农村建设协调推进的新战略，把中心村和农村新社区建设作为农民居住中心、农村公共服务中心，作为农村接受城市现代文明的辐射点、城乡基础设施和公共服务的连接点，形成村庄布局优化、环境洁化和农业园区化的新格局，让农民群众生活在特色农业与绿色村庄交相辉映的美好家园中。

任务七：把城乡基本公共服务均等化作为新型城市化与新农村建设协调推进的关键点。实现城乡基本公共服务均等化是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的一项重要任务，也是城镇化与新农村建设协调推进的重要标志。要充分发挥政府在公共服务中的主导作用和城镇在公共服务中的以城带乡的中心作用。按照城乡基本公共服务均等化的要求，推动城镇基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，重点做好城乡一体的公共交通、供水供电、通讯信息等基础设施和教育培训、医疗卫生、文化体育、社会保障等公共服务工作。

任务八：把统筹城乡综合配套改革作为新型城市化与新农村建设协调推进的总抓手。具体来说，就是要联动推进土地流转制度、户籍管理制度、住房制度、社会保障制度、集体资产产权制度等五项改革，全面实现农地经营规模化、进城农民市民化、农民居住社区化、养老保障社会化、集体资产股份化。这种“五改五化”的城乡联动改革的创新之点在于联动上，也就是要在改革的目标取向上相互一致、在改革的时间进度上相互呼应、在改革的空间维度上相互衔接、在改革的政策举措上相互配套、在改革的作用效果上相互促进。通过这种“五改五化”的联动改革，实现“五大转换”，即把农民从农业生产就业增收转换为二三产业创业就业致富、把农民户籍身份转换为城镇市民身份、把农村住房转换为城镇住房、把土地养老保障转换为社会养老保障、把土地共享的集体福利转换为量化到人的股权收益，从而在突破城乡二元结构和形成新型城市化与新农村建设协调推进的机制体制上形成实质性的进展。

（作者单位：绍兴文理学院法学院/浙江大学中国农村发展研究院；本文为2010浙江省社科规划办应用对策类课题“以新型城市化引领新农村建设战略研究”、浙江省科技厅2010软科学研究计划项目（第一批）“浙江省联动推进城镇化和新农村建设战略研究”、绍兴市哲学社会科学研究“十一五”规划2010年度重点课题“城镇化与新农村建设协调推进战略研究——以浙江省为例”阶段性研究成果）