强镇扩权的城市化升级之路

庄财康

摘要：2010年2月22日，“镇级市”这个新词，首次见诸于媒体，所谓“镇级市”，也就是县辖市。实际上.随着中国东部发达地区县域经济的发展，民间很早就有了建立县辖市的提议。

关键词：镇级市；扩权；强镇

按温州市的思路，龙港镇要成立“镇级市”，龙港镇现在已经升为副县级，县里还有很多放权到龙港镇的权限。

一、强镇扩权引出镇级市

温州市委书记邵占维在一次强镇党委书记座谈会上提出：把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为“镇级市”。

所谓建立“镇级市”，其实就是把几个规模比较大的镇，按照城市的功能来建设和管理，实质上就是强镇扩权，解决乡镇责大权小的问题。“镇级体制、县级工作量、市级要求”成为这些强镇体制运行的一个真实写照。于是，摆脱体制的羁绊，向上要“权和钱”成了这些强镇发展的内在诉求。

二、龙港镇现状

龙港镇的常住人口和外来人口已将近40万人，规模与温州泰顺、文成两县相当，而生产总值和财政收入则分别是泰顺、文成两县的两倍多。然而软环境与经济实力倒置，龙港镇的情景同样出现在其他试点镇。城市发展和规划的落后成了当地社会经济发展的瓶颈。

计划经济体制沿袭至今的乡镇政府权能已无法满足强镇的社会发展需求。环保问题、村镇规划、安全生产：用水供电等经济发展所带来的一切问题，乡镇因限于权限均无法解决，只能上报上一级主管部门。更要命的是，乡镇缺乏独立财政权，直接导致公共基础设施及其他社会保障建设严重滞后。

三、温州大胆推出“镇级市”

近日，以民营经济著称的温州，“大胆”酝酿一项新举措。温州市委、市政府公开提出，要努力将该市的龙港镇等5个强镇作为扩权改革的试点，建设成为“镇级市”。在探索强镇扩权的过程中，温州公开提出建立“镇级市”的想法，这在我国的行政区划改革方面可谓首例。“镇级市”，这一独具中国特色政治文明的新名词进入公众视野。“镇级市”可以按照城市的规划要求，解决城镇责大权小的问题。龙港镇在城市化发展的过程中，“权小”的问题成了当地发展的制约瓶颈。

四、改革核心：责大权小的突破

由于体制问题，30多万人口的龙港仅有一个20多人的派出所，而由于在镇一级还没有执法权，要抓一个犯罪嫌疑人，还要到县公安局去办理手续，责大权小的问题成为制约当地发展的一个瓶颈。这次同样被首批试点“镇级市”的柳市镇很多企业外迁，也是拘于同样困境。责任大权力小，已经成为温州等民营经济高度发达地区镇级区域经济的瓶颈。

扩权，正是温州“镇级市”改革的核心。“镇级市”实质上就是强镇扩权，解决乡镇责大权小的问题。这就要求在政策扶持上，首先是加大用地支持力度，安排一定数量的用地计划指标，单独切块，直接下达到强镇。其次是加大财政扶持力度。县(市)与强镇的财政关系原则上采取确定基数、超收分成、一定要几年不变的办法。土地出让收入分配时向镇财政倾斜。另外，还将加大项目支持力度和扩大县(市)派驻强镇部门的权限。

五、中西部不能复制“镇级市”

中央在文件中肯定了中国农村改革的方向是城镇化，这就是说中央肯定了“镇”这一级行政机构的存在和合理性，镇是农村城市化过程的一个方向。但是“镇级市”对于我国中西部地区没有任何意义，中西部的行政改革不可能复制“镇级市”，“镇级市”并不符台目前全国的国情，我国城市化发展的水平很快，但发展很不平衡，在我国东部沿海地区，许多建制镇的城市化水平早巳达到或者超过了设市的标准，而在中西部地区，城市化水平仍然比较落后。因此中西部是不可能复制温州的“镇级市”。

对于东部沿海地区，比如经济高度发达的温州，尝试“镇级市”强镇扩权改革未尝不可，但这个改革必然会是区域性的，不具有全局性。

六、“镇级市”并非撤镇建市

温州市的强镇扩权改革，今年进入全面实施阶段。而这场强镇扩权的温州实验，目前最引发外界关注的莫过于由这场改革而带出的“镇级市”概念。当外界都在纷纷为这一全新提法进行概念式解读时，却忽视了温州的本意并非“撤镇建市”，忽视了其背后乃是政府权力下放的深层之义，忽视了强镇扩权才是真正的重点。

“镇级市”其实是强镇的城市化表达，“镇级市”概念一出，在温州和外界产生了不同的理解，“镇级市”这个概念，是一个形象的比喻，应该给这个概念加个引号。“镇级市”的本意并不是说要建立行政层级上的“镇级市”。要从深化强镇扩权改革、加快城镇转型升级的角度，而不是从行政层级这个角度来理解“镇级市”的概念，并不是说今后五个试点镇要建立行政层级上的“镇级市”的市。如果仅仅从字面上理解，“镇级市”这个概念确实会引起一些人误读。尽管此次本意并非“撤镇建市”，但这次强镇扩权背后释放出了中国行政区划改革的迫切信号。来自今年全国“两会”的消息，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)，适度改设为市。

温州的五个强镇具体情况都不一样，发展趋势也不一样，因此不能按同一模式进行升级。区位优势突出、经济实力发达、辐射能力强的小城镇，应该过渡为中小城市的发展规模，比如龙港镇就具备成为一个县级市的实力，而不是一个“镇级市”。发展小城镇，关键不在于其名称叫什么，而应看其功能是否适应实际的发展需要。