水资源可持续利用公共政策研究

南水北调中线干线工程建设管理局 王晓燕

水资源可持续利用公共政策研究

南水北调中线干线工程建设管理局 王晓燕

水资源不仅是自然资源，而且对环境有相当的制约能力，它对国民经济的发展、人们生活福利的提高以及人类社会的可持续发展都有重要影响。随着社会经济的发展，水资源已越来越不能满足社会的需要，因此，要合理规划，无论是产业结构的布局与调整，还是各项政策的制定和实施，都必须充分考虑水资源的制约因素，建立节水型社会，保证水资源的可持续利用。

一、水资源的管理一体化

所谓水资源的管理一体化，是指将水资源放在社会环境、自然环境所组成的复合系统中，用综合的系统的方法对水资源进行高效管理，即水资源管理不能采取“头痛医头，脚痛医脚”的方法，而应该采取“牵一发而动全身”的系统方略。水资源管理一体化方略在客观实施上具有多层次性。如，区域水量与水质管理的协调统一，流域管理与行政管理的协调统一，水资源管、供、用和治理协调，水资源利用和湿地保护统一，水资源地表与地下水、降雨协调统一，水资源开发利用与森林保护相统一，区域产业结构的调整和布局要充分考虑水资源的承受能力等等。

管理上的一体化，其中起重要作用的是机构的协调和目标的一体化，要求有关部门管理协调统一，部门之间必须拧成一股绳，协同作战，不能各自为政。水资源管理涉及众多部门，如，节水农业是一个系统工程，涉及到农业、水利、科技、气象、城建、环保、宣传、计划等众多部门，单靠某一部门开展节水农业是难以实现的。如果各自为战，难以形成合力发挥最大效益，效率低下，而且会造成国家财富的损失。

另外，从效益上看，水资源管理一体化的最终目标是水资源的开发利用要达到经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。这种协调是流域性的，不是区域性的。如充分利用当地的降雨资源的做法，从局部来看，可能提高了水的利用效率，具有较好的社会效益和经济效益；但从整个流域的角度来看，如果流域的各个区域皆以留住当地水资源为己任，流域水资源地表径流就会发生大的改变，甚至导致大江大河的断流，引起更大的生态环境问题。所以，充分利用当地水资源是以流域的承受能力为极限的，对于大空间的水资源一体化必须通过政府的调控来实现，区域是无法完成的。

二、水资源的优化配置利用要引入市场机制

传统水资源的供应是按需分配，在水资源日益短缺的情况下，这种分配方式越来越不能满足社会发展的需要，水资源的分配引入市场机制势在必行。引入市场机制有利于增强人们的节水意识，有利于水利工程的建设维护，还可以吸引政府外的资金进入水资源市场，加大水资源的开发利用程度。

在市场机制下，首先，要明确水是一种商品，可以参与到经济流通的全过程中去。其次，要实行水权制度，即通过明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度。我国《水法》规定，水的所有权属于国家，因此，水权要明确的重点是使用权。政府可以通过一定的程序将水资源的使用权分散化、个性化、确定化，将特定的水资源由共享资源变为专有资源，即对水资源的使用权依法进行分配。这种由政府分配取得的水权为初始水权，它的取得不是无偿的，应按一定标准缴纳水资源费。

初始水权分配后，由于各地、各产业、各具体用水单位之间在经济结构、生产力发展水平、管理水平等方面存在的差异，水的使用效率存在很大差别，这就为水权的有偿转让提供了可能，也对建立水权交易市场提出了要求。水权转让可以提高水的利用效率和效益，促进节约用水，实现水资源的合理配置。当然，政府部门应制定水权交易市场规则，建立水权交易市场，在一定的规则程序制约和监督下，实行水权依法有偿转让。

三、推进水资源管理体制改革

目前，我国水资源管理体制不合理，造成水资源的开发利用出现了许多问题。如，水资源短缺与水资源浪费共存；现行体制和政策难以形成有效的节水机制，管理单位失去节水的积极性，不利于节水，甚至鼓励多用水；水利工程管理单位收不抵支，举步维艰。为了给水资源的可持续发展，水利管理体制必须进行改革。

首先，必须将节约用水、保护水资源作为一项基本国策，并像实施计划生育国策那样来施行这一国策，在全社会形成节水和保护水资源的风气，把它作为全民的行动，与社会经济可持续发展结合起来。其次，在管理方面，改变原有的管理方法，由供给管理转向需求管理与有偿使用的有机结合，进而逐步实现行政引导、市场化运作的管理模式。第三，改革现行的行政管理体制，实施“事企”剥离政策。其目标是在水行政主管部门的宏观指导下，真正做到产权清晰，权责明确，建立用水户参与管理决策的民主管理机制。第四，制定《节水法》，依法促进节水型社会和水管理体制的转变，通过法律途径规范节水型社会的建设和高效水管理体制的形成。

综上，水资源管理必须以科学规划为前提，以优化配置水资源为核心，根据流域、地区、经济、社会发展状况，坚持高起点规划。在水资源调查评价的基础上，着手制定水资源综合规划，逐步完善和编制水资源保护规划、节约用水规划等水资源专业规划，建立整体性、权威性、科学性统一的水资源规划体系，使水资源管理逐步走上规范化、科学化的轨道。