检察资源整合与一体化机制研究

文◎庞祥海

检察资源整合与一体化机制研究

文◎庞祥海*

系统论原理告诉我们，任何事物都处在一个系统之中，受这个系统力场的影响，与其他事物相互作用，按照一定的规律运行。检察资源整合，就是按照系统论原理和法制统一精神，准确把握检察机关在宪法体制中的定位，充分发挥检察机关的政治体制优势、司法体制优势、检察体制优势，完善检察工作机制，凝聚整体合力，实现执法效能的最大化。承德检察实践表明，检察资源整合对于提高司法效率，建设公正高效权威的社会主义司法制度具有重要推动作用。本文就检察资源整合架构与机制建设问题作一探析。

一、准确把握检察资源整合的特征、层次和原则

从检察资源整合的含义看，它具有五个方面特征：一是主体性。在检察资源整合中，检察机关是主体，通过优化职能配置，突出检察工作主题，落实检察工作总体要求，维护宪法和法律统一正确实施。二是系统性。从国家政权架构看，检察机关隶属党委系统、司法系统，必须严格遵循所在系统的共性规则。三是整合性。我国刑事诉讼法规定，公安、检察、审判机关工作关系是分工负责，互相配合，互相制约。根据有关规定，不同的执法权都具有一定的独立性和排他性，这是保证正确执法的必然要求。但在实际执法过程中，还或多或少地存在规定过于原则造成衔接脱节、各自为战造成力量分散、利益驱动造成执法偏离等与法治精神相悖的问题。检察资源整合能够有效凝集力量，形成整体合力。四是法治性。检察资源整合，必须在法律政策规定的框架内，严格依法依规运行。五是创新性。检察资源整合，对内充分体现了整体性、统一性、协调性的检察工作基本规律，对外应当本着谦抑、协商与合作的精神，创新工作机制，整合相关资源，增强检察工作的科学性。

按照检察机关所在系统分类，检察资源整合可分为三个层次：其一，在检察层面，实行检察一体化。这是检察资源整合的基础。检察一体是大陆法系检察机关的重要组织原则，就外部关系而言，检察一体原则强调检察机关整体的独立性；就内部关系而言，检察一体原则调整上下级检察机关之间关系，以及同一级检察机关内部上下级检察官之间的关系，实行上级检察院领导下级检察院和检察长负责制。领导体制决定检察系统必须统一意志、统一标准、统一行动，成为和谐高效的检察统一体。其二，在司法层面，深化司法一体化。这是检察资源整合的方向。检察机关隶属司法系统，是司法一体化机制建设的重要力量。应在党委的领导下，整合司法资源，实现司法力度相当、司法标准一致、司法效果统一的目标，这也是建设公正高效权威的社会主义司法制度的有效途径。其三，在执法层面，对接执法一体化。这是检察资源整合的依托。检察机关与行政执法机关是监督与被监督的关系，在保障法律法规正确实施目标上具有高度的一致性，是执法一体化建设的有力推动者。通过履行检察监督职能，加强对行政执法机关的监督，用法律监督权凝聚行政执法权，以监督行政执法推进依法行政的一体化机制，实现执法成效的最大化，是促进依法行政的迫切需要。

检察资源整合应当把握三个原则：一是有利于加强党对检察工作的领导。我国的宪法体制规定，检察机关在党的领导下，依法独立行使检察权。党的领导是检察机关最大的政治资源和基本的工作原则，具有十分重要的作用，必须毫不动摇地坚持并不断加强。只有这样，检察工作才有旺盛的生命力。二是有利于检察机关依法独立行使检察权。以强化法律监督为基本诉求，增强法律监督的实际效果。三是有利于实现执法效果的有机统一。服务大局是执法机关的重要使命，当前保增长、保民生、保稳定是最大的大局，检察资源整合要有助于服务大局，有助于为经济平稳较快发展提供强有力的司法保障。

二、逐步建立检察一体化机制架构与规范

检察一体化改革涉及检察机关的组织发展战略问题，需要若干机制支撑，保证检察权有效运作。高检院有宏观政策指导，各地检察机关进行了有益的探索与实践。检察一体化改革应着力强化领导体制，完善检察工作机制。

（一）以落实领导体制为主线，强化上级检察院的领导权威。首先，加强政策上的统一领导。一方面，主动争取党委的领导，充分发挥党委政策的导向性、强制性和规范性作用，解决检察机关面临的政策环境、执法环境、检务保障等瓶颈问题；另一方面，充分发挥上级院党组和检察委员会政策指导作用，着力解决规范执法与科学发展两大问题。其次，加强下级院领导干部的统一协管。在检察系统形成上下级院干部双向交流制度，严格拟任领导干部法律专业化标准，推动专家型领导班子建设。在领导干部管理中，一个突出的问题是行政化管理倾向。科级干部52周岁、处级干部55周岁“一刀切”内退，一方面检察人员紧缺问题严重，一方面造成资深检察官资源流失。承德市检察院实行高级检察官重大工程预防专员制度，作为一种补救措施，初步激活了这部分人力资源。第三，加强检务保障上的统一领导。推进检察经费保障体制改革，建立健全与经济社会发展相适应的基层检察经费正常增长机制。按照循序渐进原则，采取“统一规划、分散购置、统一调配使用”方式，确保资源优化配置。这一点，在经济相对欠发达地区尤为必要。

（二）以实行精细化管理为保证，强化检察工作的司法属性。检察权具有司法性、监督性、人民性，必须严格遵循司法工作规律和法治精神，摒弃行政化管理倾向，实行精细化管理。把目标管理置于首位，统一执法导向。实行查办职务犯罪立案公诉率和有罪判决率 “双百”目标管理，落实精确打击要求，用办案的高质量赢得司法诚信度；实行办案零事故、当事人零上访和干警零违纪目标管理，落实从严治警要求，用检察官的高素质赢得社会公信度、公认度与和谐度。把规范管理置于核心地位，统一执法尺度。按照高检院《人民检察院规范化管理体系指导性标准》要求，逐步形成检察机关规范化管理的行业标准。制定统一的公诉工作操作规程、职务犯罪案件侦查工作规程、控告申诉案件首办责任制以及检务督察、检务公开等有关规则规定，加强检察业务工作的规范化建设。把质量管理置于重要地位，统一执法考核。按照司法规律和检察业务工作规律，科学确定各项检察业务工作的考评指标体系，确立正确的考评导向，建立健全执法绩效综合评估和考核体系。承德市院通过制定226条五大监督工作规程、100条检察委员会工作规范，形成系统的管理框架，促进了严格执法。

（三）以检察业务建设为中心，强化侦查一体化机制建设。在“三位一体”的检察工作布局中，检察业务居于主导地位。而在各项检察业务中，某种程度上侦查工作居于核心地位，对其他业务具有一定的辐射和带动作用。实行侦查一体化机制，是落实检察一体化改革的重要组成部分，适应了职务犯罪侦查模式的转变，为单一侦查模式向整体侦查模式转变提供了现实基础。相对而言，侦查一体化改革易于整合检察资源，迅速形成整体工作合力。实行侦查一体化，要充分发挥上级院侦查指挥中心功能，发挥侦查协作机制功能，发挥侦查人才库作用，提高侦查组织指挥能力，发现和证明犯罪能力，运用法律与政策审讯突破能力和防范翻供翻证能力。实行侦查一体化，要把握“整合、统一”等基本内核：整合信息资源，实行大要案件线索统一管理；整合警力资源，实行侦查人员统一调配；整合物力资源，实行侦查装备统一调配；整合内部资源，实行部门配合统一协调；整合管理资源，实行大要案侦查统一指挥。当前，在建立三级侦查人才库时，应加大鉴定、讯问、搜查等方面专家人才的引进或培养，解决高端人才紧缺问题，形成厚实的人才梯队和强大的技侦力量。同时，建立侦防一体化机制，落实公诉引导侦查工作机制，推行主诉主办检察官办案责任制，通过以上改革，强化领导体制，增强检察活力。

三、着眼全局推动司法与执法一体化机制建设

在党委的领导下，检察机关在司法机关互相配合、互相制约的权力结构和运行机制中，在对行政执法实际监督工作中，具有法律监督的独特地位。一方面，把强化司法权的监督制约作为推进司法一体化的基础，把和谐监督方式与刚性监督目标作为推进执法一体化的手段，逐步完善协作配合工作机制，形成更大范围的整体工作合力，对于促进公正高效权威的司法改革，增强执法公信力具有重要意义。另一方面，检察工作离不开社会各方面的支撑，只有充分挖掘社会资源，依靠社会力量，才能有效地促进司法效率。推进司法与执法一体化，应着眼以下机制的建立和完善。

（一）建立司法标准信息共享系统。公、检、法、司处于不同的执法诉讼环节，制定相关案件办理标准，对于统一执法尺度、促进严格公正执法具有重要作用。检察机关应重点制定刑事案件审查批捕标准、刑事案件提起公诉标准、刑事案件抗诉标准和民事行政案件抗诉标准，对公安机关移送的提请批捕、提起公诉案件予以引导，对法院审判也起到间接的“审判建议”作用。当然，检察机关也要深入研究公安、法院的办案标准，在严格执法的前提下，凝聚更多的共识。当前，特别要严格贯彻宽严相济刑事政策，把握“济严”和“济宽”两个点，解决该重不重、该轻不轻的问题。现在有一种倾向，从侦查到审判，认为宽严相济就是从轻，事实上，一味从轻难以取得预期社会治安效果。应当宽严适度，该宽则宽，当严则严，充分发挥刑法的打击功能，严厉惩治严重刑事犯罪。

（二）建立执法与司法相衔接机制。检察机关与行政执法机关处于不同的系统，依据有关法律法规的原则规定建立工作关系。建立检察机关司法与行政机关执法相衔接工作机制，对于强化监督与配合，增强执法效果具有重要作用。可通过联合制定文件，建立联席会议制度，借助预防指导委员会的平台，进一步完善刑事案件线索移送、重大疑难司法案件会商会诊、重大经济案件联合查办、重大信访案件联合处置等协调联动长效机制，实现司法与执法的优势互补。建立执法监管网络，实行事前、事中、事后全程监督模式，将监督链条前移延伸，形成刑检监督介入、执行监督接续、职务犯罪侦查监督跟进的监管网络，实现无缝隙不间断监督。

（三）建立配合法律监督长效机制。履行监督与配合监督是实现执法一体化的一体两面，履行监督是检察机关的法定职责，配合监督是要引导被监督机关全面履行被监督的各项义务。建立监督与被监督的长效机制，要以沟通为前提、预防为载体、协作为主体，强化执法情况通报、回馈查办结果、移交刑事案件等机制，形成对行政执法权的监督制约。检察机关在有效监督行政执法权的基础上，要深入行业单位调查权力运行的潜规则，掌握权力运作中形成的利益共同体，强化诉讼监督，不断规范依法行政，促进依法执政。

（四）推行和谐司法监督机制。实行法律监督说理机制，是提高监督效能的有效方法，对于促进法治和谐、形成执法合力具有重要作用。要拓展检察建议的使用范围，深化法律文书说理改革，在立案监督、侦查监督、审判监督、民行监督和执行监督中运用说理方式，增强监督功能。运用信息化促进和谐监督，包括职务犯罪侦查全程录音录像、示证系统、审讯及监管场所监控等手段，提高监督的说服力和效率。需要明确的是，和谐司法监督重在监督，重在扩大监督效果，绝不能为了追求部门之间所谓的“和谐”，而弱化监督甚至放弃监督职能。

（五）加强专项工作协作配合。查办涉农职务犯罪、查办破坏能源资源渎职侵权犯罪是高检院组织开展的两个专项工作，有很强的针对性。检察机关要坚持统筹兼顾方法，找准法律监督与维护社会和谐稳定的结合点，与经济社会发展的结合点，与保障改善民生的结合点，发挥法律监督综合功能，实现法律监督综合效果。与公安、审计、工商、税务等职能部门加强协作，将监督触角扩展到资源、金融、管理等部门，监督范围扩展到拆违、节能减排、矿山开发等项目，把经济运行当中、市场非规范竞争当中的潜规则揭露出来，能查得出防得住，以整体合力综合整治能源资源和生态环境经济管理秩序，营造良好的发展环境。组建“农村工作队”，深入到乡镇和重点村宣传法制、接受信访、受理举报、查办案件，全力促进社会主义新农村建设。承德市院专门设立了“经济犯罪侦查监督处”，在全省是首例，对涉税、涉矿等重大经济案件重点监督，收到“突破一线、监督一片”的良好法律效果。

必须看到，检察资源整合涉及到权力分配、资源调配、机制建设诸方面，以及由此产生的一些利益冲突。虽然检察一体化、侦查一体化等在实践中大量运用，但还没有上升到法律规定的层面。检察工作重在监督，监督工作重在实效。只要对深化检察改革、强化法律监督有利的事情，就有必要深入研究和实践。

*河北省承德市人民检察院检察长［067000］