当前我国公共投资存在的问题及建议

吉林省财政厅 崔显凯

延边州财政局 慕永玲

当前我国公共投资存在的问题及建议

吉林省财政厅 崔显凯

延边州财政局 慕永玲

公共投资是我国政府实现经济建设职能、公共服务职能和宏观经济调控职能的重要政策手段，在我国经济发展过程中扮演着重要角色。结合当前我国公共投资的现状，对其中存在的整体规模不足、结构不合理，地区分布不均，效应发挥不充分以及对民间投资的引致效应不明显等问题进行了分析，并针对这些问题提出了相应的建议。

公共投资 问题 建议

改革开放以来，我国综合国力不断增强，经济高速增长。公共投资在我国经济发展过程中扮演着提供公共基础设施，促进经济发展，调节经济周期，调整经济结构和协调区域经济发展的重要角色。特别是2008年全球金融危机爆发之后，国务院及时出台扩大内需的十项举措，确定4万亿投资计划，投资于建设保障性安居工程、农村民生工程、基础设施、社会事业、环境保护、自主创新和结构调整以及灾后恢复重建等方面，都是国民经济和社会发展的重点领域和薄弱环节，效果显著，在这里就不一一赘述，本文仅就目前我国公共投资存在的问题进行探讨，并提出相关政策建议。

一、中国公共投资的现状及存在的问题

公共投资对经济增长作用的发挥，不仅取决于投资规模的大小与投资结构的调整，在更大程度上取决于公共投资运行效率和对民间投资的引进。而事实证明我国公共投资在各方面都存在问题并在一定程度上制约着经济的发展。

第一，整体规模不足、结构不合理

从整体规模上看，1981——2007年我国公共投资占GDP比重在4.01%——10.93%之间波动，27年间公共投资的平均规模为6.99%。根据发达国家经验，要能有效的支持经济持续增长，该比例应为16%左右。为应对国际金融危机的冲击，国家在2008年末增加安排中央政府公共投资1040亿元的基础上，2009年中央政府公共投资9243亿元，2010年计划安排9927亿元，分别比2008年预算增加5308亿元和5722亿元，两年内新增1.21万亿元。尽管如此，仍与发达国家水平相差很多，究其原因，私人资本进入公共领域的体制性障碍以及存在的腐败、寻租等问题是造成公共投资整体规模严重不足的主要壁垒。

从投资结构方面看，我国长期以来坚持发展劳动密集型和资本密集型产业，走出了一条粗放型增长模式的道路。基础设施投资长期居于投资的较高水平。近年来，对于人力资本投资逐步开始重视，其占公共投资比重一直处于上升态势，2007年达到57.01%。科技研发投资比重一直维持在9%——12.67%之间，比重偏小且变化不大。为应对全球金融危机，2009年公共投资投资结构做出相应调整，其中保障性住房、农村民生工程、社会事业投资占44%，自主创新、结构调整、节能减排和生态建设占16%，重大基础设施建设占23%，灾后恢复重建占14%。全社会固定资产投资增长30.1%，结构已经进一步优化，但就目前情况而言，我国资本市场发育水平较低，市场化筹资能力有限。

第二，地区分布不均匀

我国的公共投资的地区分布呈现出以下特点:东部地区的公共投资总量相当于中、西部地区的总和；西部地区的公共投资总量已经基本持平甚至超过中部地区。尽管中西部地区的公共投资总量不断扩大，但由于我国落后地区的人口基数过大，东部地区与中西部地区的公共投资的人均差距依旧在不断扩大。

在行政区划上，城乡间公共投资力度差异巨大。我国城市化水平发展惊人，而中国农村现代化建设进展相当缓慢。这种差距不但表现在基础设施建设上，相应地，表现在“民生”问题上的，诸如养老保险、医疗卫生、农田水利、广播电视、农村救济和教育培训等方面的差距更大。

公共投资在区域间分布不均匀的状况和区域间发展差距的实际，与改革开放以来，国家制定的整体发展战略对公共投资体制导向的影响有着直接关系。中国的东西差距和城乡分割问题是阻碍经济健康发展的重要问题，也是当前必须面对的问题。

第三，效应发挥不充分

我国公共投资效应发挥不充分主要表现在：首先，受公共投资外部环境和内在体质的影响，导致公共投资产出效应、人力资本投资和科技研发投资产出效应均不显著；其次，由于公共投资的“挤出效应”，私人资本对经济增长的贡献率不大；再次，粗放型增长方式在经济中仍然占有主导地位，因此劳动力因素对经济增长的贡献最为明显。另外，我国公共投资管理带有浓厚的行政监管色彩，所以监管效率低下甚至监管失效的情况经常出现。总体看来，我国公共投资效应发挥不充分的因素很多，诸如:社会政治经济因素、公共投资结构因素、公共投资规模因素和公共投资体制因素等。

第四，对民间投资的带动作用仍欠缺

这一轮政府公共投资主要集中在与能源、交通、基础设施等垄断、半垄断性质的相关行业上，民间资本参与的机会较少。在2009年全年和2010年1-2月的城镇投资中，非国有及国有控股投资分别增长27.8%和26.1%，增速比国有及国有控股投资分别低7.4个和1.3个百分点，占城镇投资的比重比上年同期分别下降1.6个和0.2个百分点；民间投资较为集中的制造业投资增速比上年同期分别回落3.8个和7.8个百分点。《2009年中国民营经济发展形势分析报告》指出，2009年“民”虽没有“退”，但部分领域存在民间资本被挤出的现象。针对这一现象，国务院曾于2009年10月通过的《关于进一步鼓励和促进民间投资的若干意见》就明确鼓励和支持民资进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域，同时加快推进铁路、电力、市政公用事业等垄断行业改革。可是事实证明，制约民间投资发展的困难和障碍仍“挥之不去”：在一些传统垄断行业和领域仍然存在着制约民间投资进入的“玻璃门”或“弹簧门”问题；银行信贷更多投向大项目和大企业，中小企业融资难的问题未得到根本解决；民间投资的政策环境需要不断改进等等。

二、改善当前我国公共投资现状的建议

针对当前我国公共投资存在的一系列问题，本文在这里提出以下几点建议。

第一，科学界定公共投资范围，保持合理规模

中国经历了三十年的粗放型增长模式，要走以创新为导向的内涵式发展道路，必须注重界定以政府为主导的公共投资范围的合理性，适度地弱化其行政职能，正确地发挥其现实作用。

应该明确公共投资在国民经济中引导资本流向的调节职能，进而针对具体的经济形势确定公共投资的重点内容。当前，我国公共投资主要集中于基础设施建设、教育及公共卫生领域，在经济萧条期，政府加大对这些领域的投资是为了加大私人资本对国家经济状况的信心，进而引导私人资本的流入，而在经济繁荣时间，通过公共投资的挤出效应，抑制这些领域的过度增长。公共投资应该始终发挥引导为主、补充为辅的作用，针对不同时期、不同经济形势相应地制定合理的范围。

当然，确定公共投资“质”的同时，还应注意“量”的控制，即保持一个合理规模。根据国内一些专家和学者的计算，我国公共投资的合理规模也应保持在16%左右，我国每年固定资产投资占GDP比重大至在35%左右，据此推算，公共投资占固定资产投资的合理比重约为45%，否则则不利于经济发展。而从我国的实际情况看，我国占比重最高值也仅为1999年的39.52%，远远低于45%的合理比重。

第二，优化公共投资结构，调整地区分布

公共投资的供给量对经济增长的质量和效益影响较大，公共资本的过度拥挤和稀缺都不能有效的促进经济稳定持续的增长。根据我国当前的国情与国际环境，调整和优化目前公共投资的结构，对维持我国经济高速增长具有重要的指导和现实意义。

在公共投资结构方面，应进一步向经济社会发展的薄弱环节倾斜。一是增加自主创新和结构调整方面的投入。建立政府投入的稳定增长机制，大力支持研发能有效促进产业升级、技术改造的自主创新技术；有序支持新能源、新材料、节能环保等新兴产业的发展。二是进一步增加对节能减排和生态环境建设的投资。进一步增加重点领域节能、城镇污水和垃圾处理及配套管网建设以及水土资源保护、荒漠化沙漠化治理、建立生态补偿机制和应对气候变化能力建设等方面的投入，大力推动能源资源节约和环境保护。三是增加对人力资本的投资。劳动者技能培训、公共就业服务平台建设等尚未纳入这一轮中央投资范围。四是适当控制交通基础设施投资规模。考虑到目前国内交通基础设施已有较大改善，部分地区甚至出现一定的闲置，交通基础设施建设摊子不应铺得太大，更不能过度超前。同时，应加强对地方投资的正确引导，防止各地盲目进行投资攀比。

另外，在地区分布方面，应适当调整和控制，以达到均衡发展。首先应加大对西部地区的公共投资，改善西部地区经济增长的微观基础，加快西部地区经济增长。其次是加大对农业农村的公共投资规模，进一步增加水库治理、垃圾处理等系统的投资，加强对农民的技术指导和教育。

第三，提高公共投资的引致效应，鼓励民间投资

民间投资与公共投资对经济发展具有同样重要的作用，只是在不同环境中有不同表现而已。公共投资对于民间投资具有很强的诱导功能。为提高公共投资对民间投资的引致效应，可采取如下手段：第一，合理界定国有经济的范围和领域。国有投资应限定在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，有序退出一般竞争性行业，防止对民间投资的挤出效应。第二，为民间资本创造良好的投资环境，加强服务和引导，出台政策措施鼓励和促进民间投资。建立公平的市场竞争环境，破除民间投资投入的障碍，综合运用政府投资补助、贷款贴息等多种手段，引导民间资本投向政府鼓励项目和符合国家产业政策的领域。第三，完善民间投资服务体系。清理和规范涉及民间投资管理的行政审批项目，健全产业政策导向和市场供求状况等信息发布制度。依法保护民间投资的合法权益，提倡和营造尊重劳动、尊重创业、尊重守法经营企业家的社会氛围。第四，借鉴国外发展较好和国内比较成熟的一些民间资本进入公共投资领域的模式，如BOT模式（建设一经营一转让），实现了公共产品的私人生产或提供；TOT模式（移交—经营—移交）为缓解我国交通基础设施建设资金供需矛盾找到一条现实出路，可以加快交通基础设施的建设和发展。另外PFI和PPP模式也是近几年国外发展很快的两种融资模式，值得我国借鉴和学习。

第四，提高公共投资效率

针对我国公共投资效率不高的现状，可以采取以下措施。第一，正确认识公共投资的特点，灵活调整其定位，避免对民间投资产生挤出效应。第二，营造良好的创新环境，积极推动科研的发展与技术的进步，从而推动产业的升级和经济的增长。第三，正确利用政府调控职能，加强公共投资与市场的联系，减少相关的交易费用，清理不必要的支出，进而提高资源的配置效率。

在经济全球化背景下，全面开放的中国经济不可能在粗放增长模式上走得很远，因而在金融危机爆发后，发展道路和增长方式的选择问题就显得更加重要。目前失衡的结构和失调的发展直接威胁着经济的稳定与安全。中国经济实现平稳快速增长，完全可以走出一条符合国情的新型工业化道路。进一步增加公共投资，优化公共投资结构，鼓励民间投资，从而转变经济增长方式，提高经济效率，这是中国实现现代化和可持续发展的唯一出路。

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（责任编辑：袁晓军）