浅谈事业单位人事制度改革

上海教育电视台 廖文坚

近几年来，各部门积极推进事业单位人事制度改革，在很多方面进行了积极探索。比如：实行多种形式的选人、用人制度、深化职称改革、促进人才流动、搞活工资分配等，虽然这么做积累了一些有益的经验。但是从整体上看，事业单位人事制度改革的进程与社会主义市场经济体制还不适应各项事业的发展，存在的问题比较多。因此，推动事业单位的人事制度改革势在必行。

一、事业单位人事制度概述

（一）事业单位的概念

事业单位是指一个社会服务组织，它是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，主要目的是为了社会公益。它主要从事教育、科技、文化、卫生这方面的活动。它作为一种社会组织实体，具有与企业组织、党政社团等不相同的特征。其最主要的特点是政事不分。事业单位的设立是以维护和实现公共利益为目的，在专属范围内通过提供公共产品和服务为有需要的单位组织和个人服务。事业单位之所以依附于政府组织是由于公共权力扩张至社会领域引起的。

（二）人事制度的含义

人事制度有狭义和广义之分。广义的人事制度是指对所有职工进行管理的制度，而狭义的人事管理制度则是指对国家机关工作人员进行管理的制度。管理的内容包括国家机关工作人员的录用，待遇、考核、退休等。事实上，现代意义的人事制度涵盖了公务员制度和事业单位人事制度两部分，本文所要探讨的则是事业单位的人事管理制度。

二、事业单位人事制度存在的主要问题

（一）产权不明确

目前，事业单位的领导管理单位与事业单位自身对于本身的产权关系都不是十分明确，上级领导单位于下级单位之间权责关系不明确，使得我国事业单位的运行机制明显不适应当代市场经济体制下的发展。产权不明确导致的最大问题就是，事业单位的管理体制（包括决策领导机制、人事组织机制等）效率低下，具体到人事制度方面来看，事业单位的人才流动、福利分配等都存在相当大的问题。机构人员浮肿，办事效率低，单位效益差，导致事业单位缺乏活力。

（二）人员流动困难

事业单位面临的一个突出问题，是人员流动困难。一方面，对于需要的人才，事业单位无法以最合适的方式引进，吸引不住人才，即便想法设法引进来了也难以长时间留住。另一方面，对于事业单位的冗员，难以有效分流安置。造成这种现象的主要原因有几个方面：第一，我国事业单位目前仍沿用传统的福利制度，使得事业单位人员的福利明显优于一般单位人员，进来的人员不想再出去，造成改革的内部阻力大；第二，户籍制度、社会保障制度等使得事业单位人员更有保障，造成事业单位改革的外部阻力大。因此，事业单位改革的成功主要是取决于外部大环境下进行配套的整改，而并非是事业单位内部的小环境。

（三）缺少用人自主权

目前来看，政府部门把事业单位当做下属机构，对事业单位的的管理事无巨细，尤其是对于人事权，更是被政府部门当做是管理事业单位的主要手段。事业单位用人权的缺失导致了两个问题的产生：第一，政府部门过度的人员安置，使得事业单位机构臃肿，有限的经费使用效率更低；第二，事业单位本身无法根据需要引进满意的人才，即便是看得上的人才也需要政府主管部门的审批，这样加大了事业单位人事流动的难度。人、财、物是事业单位发展的三要素，其中人是处于第一位的。如果缺乏用人自主权，也就意味着事业单位缺乏最起码的事业发展自主权。计划经济体制下观念和产物依然还是事业单位视为行政机关的附属物和政策性工具，是事业单位改革最大的障碍。

三、事业单位人事制度改革的对策

事业单位人事制度改革不是单一的，如果要使改革取得实际成效，必须从多方面加大改革力度。

（一）产权制度改革

事业单位产权制度改革的目标是，使事业单位成为具有完全独立法人资格的主体。事业单位要想恢复活力，就必须建立起自我约束机制和自我发展能力，使事业单位的产权能够在市场环境中完全自由自主的流转。这样，市场配置资源的作用才能够充分发挥。当然，事业单位改革要想取得实效，产权制度与人事制度改革就必须同步进行。二十年改革的实践和经验告诉我们，事业单位改革中最敏感最核心的环节是产权改革。事实上，如果事业单位的产权制度不改革，那么无论什么形式的改革都改变不了事业单位浓厚的政府色彩。因此，进行事业单位人事制度改革、建立起法人治理结构、经营者持大股、技术与管理要素参与收益分配的机制必须从产权制度改革入手，从调整各相关利益主体的关系入手，以产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学”为导向，才能调动各方面的积极性。

（二）户籍制度改革

一直以来，户籍制度改革都是事业单位人事制度改革的一个重要组成部分，人事制度改革的原因中户籍制度是一个很重要的因素。目前，我国的户籍制度仍然沿用城乡二元制的传统户籍制度，这在很大程度上阻碍了人员的自由流动，不利于事业单位人事制度改革的推进。人事制度改革必须依靠户籍制度，而户籍制度改革的首要任务是使城市户籍与高福利脱钩，使城市户籍不再成为人事制度改革的障碍。其次，户籍制度改革要逐步消除城乡户籍之间的福利差异，尽量通过各种方式缓和城乡户籍差异引起的利益冲突，并逐渐是户籍制度过度到一元化的管理制度。

（三）大力推行社会保险制度

从长远看，事业单位改革的目的是要把事业单位推向市场和社会，然而这个过程必然是会涉及到人员流动的。而人员流动中的最关键问题仍然是分流人员的安置。要实现人员的安置就必须解决好这些分流人员的社会保障问题。目前，我国社会保险制度总的来说还不是很发达，这就要求政府不仅要改革事业管理体制，更要推进社会保障制度的建立与完善。国民经济运行的稳定系统是社会保障，它具有稳定社会的功能。良好的社会保障制度不仅是促进人才流动、减少事业单位工作人员走向市场的阻力，还会使需转岗、下岗的工作人员安心坦然地面对现实、寻求新的工作岗位。社会保障水准高、作用大，就能成为社会进步和人民幸福的有力保障。

四、结束语

我国事业单位人事制度改革是当前改革的热点、难点，为国人所关注，我国事业单位改革，与经济体制改革和政府机构改革紧密联系，起步于20世纪70年代末。在改革初期，我们进行了积极的探索，虽然取得了一定的成效，但是从总体上看，这些改革从根本上没有动摇事业单位人事制度的基础。因此，针对我国现状，对事业单位人事制度改革研究有着重大的现实意义。本文的研究表明事业单位人事制度改革仍存在一些问题，需要更为细致的进行改善。

[1]黎英.进一步促进政事分开.重庆学刊，2005；2

[2]刘江颖.论事业单位人事管理制度改革.华东经济管理，2006；9

[3]夏小林.事业单位人事制度改革要更注重法制、制衡、公平和增强公共服务.探索与争鸣，2006；15