论新背景下国库集中支付制度的问题与对策

甘肃省水文水资源勘测局 张英

一、写作背景

目前，规模巨大的世界性金融危机已席卷全球。为抵御国际经济环境对我国的不利影响，必须要出台积极的财政政策和适度宽松的货币政策来扩大国内需求，促进经济平稳较快增长。为实现这一目标，我国政府制定了十项措施，初步预算将投资4万亿元。然而面对如此巨资我们不禁会问：通过何种支付渠道才能保证它顺利到达目的地，并有效的发挥其促进经济增长的作用？ 国库集中支付显然就是其最佳答案。

二、国库集中支付的定义及作用

近几年来我国政府为了实现宏观调控、加大监督力度、稳定经济发展和实现资金的优化配置，对财政管理体制进行了三项改革，即实行部门预算、建立国库集中收付制度和推行政府采购。毫无疑问，实行财政国库集中收付制度是这三项改革的核心。而国库集中支付制度则是国库集中收付制度中的重中之重。

（一）国库集中支付制度的定义

国库集中支付制度是市场经济国家普遍实行的现代国库管理制度，由政府财政部门对所有政府性收支实行集中收缴和支付的管理制度，通过国库单一帐户对财政性资金进行集中管理，因此也称为国库单一帐户制度。所有的财政性支出均通过这一账户进行拨付,是从预算分配、资金拨付、资金使用、银行清算到支付商品劳务供应商价款的全过程的资金监控制度。它是我国国库集中收付制度的重要组成部分。

（二）国库集中支付的作用

我国的国库集中支付制度改革始于2001年。它对改善我国公共财政的国库服务功能有着极其重要的作用：一方面，实行国库集中支付制度不但可以通过减少中间环节,实现财政支出直达从而降低行政成本，而且能够有效提高政府宏观调控能力和配置资源的效率。另一方面，国库集中支付制度的实行也是强化预算管理、规范预算收支、防范财务风险、完善财政监督和有效遏制腐败的一项有力举措。

三、当前国库集中支付业务存在的问题

虽然国库集中支付制度在我国的经济改革和发展中正起到越来越大的作用，但是不可否认的是：无论是在它的制度设计还是在执行环节上，都不可避免的存在一些问题。这些问题使得国库集中支付制度改革在实际的运行中,还没有真正的发挥其应有作用。

(一)相关部门和人员对国库集中支付制度的认识理解不到位

长期以来，我国的财政拨付实行的都是分散支付制度，而国库集中支付制度只是近几年才逐步推行开来的。因此，相关部门和人员的思维方式很难快速转变。他们对实行国库支付制度改革的意义和作用的认识理解不到位，有的甚至存在抵触情绪：他们认为实行国库集中支付会削弱预算基层单位的财务管理权限，取消单位的货币资金支配权或者取消预算单位的会计,把国库集中支付简单等同于会计集中核算。这种认识上的偏差必然会影响他们行动上的效率，并最终导致财政国库集中支付制度改革的效果和进程。

(二)数据安全和网络共享亟待完善

首先，数据安全难以保证。实行国库集中支付制度就会使数据集中处理成为必然。而数据的集中处理就主要要依赖于计算机，否则众多单位的大量数据就不能够被及时准确的处理。倘若在工作过程中出现因人为因素或不可抗力所导致计算机系统瘫痪、数据丢失等情况，就会严重影响国库集中支付的顺利进行。其次，网络共享尚不完善。国库集中支付的实现完全依赖于高效成熟的国库集中支付资金管理信息系统。这不仅需要大型计算机网络支持,更需要完善的软件和硬件支持,但目前部分地区尚没有通用的计算机网络系统软件,能够同时在银行、预算单位和财政部门三者之间顺利运行,更无法满足在它们之间实现无缝链接和数据共享的要求。

（三）资金用途和实际支出相脱节

预算单位重复和分散设置帐户，使财政资金流经过多环节，致使财政资金缺乏全程有效的监督。相关单位所属帐户的使用使得他们拥有资金的实际支配权，这就导致支出行为随意性较大，挤占、截流和挪用财政资金的现象时有发生。特别是某些项目资金，往往不能足额落实到相应项目上。而在此过程中，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，也就不能及时发现和处理支出过程中的违纪违法行为。

（四）财政资金清算环节多效率低

从清算流程看，无论是财政直接支付还是财政授权支付，在财、税、库、行尚未全面实行横向联网之前，《财政直接（授权）支付凭证》通过财政人工操作转移到代理银行，代理银行完成支付后，填制《申请财政资金划款汇总清单》、《申请财政资金划款清单》作为《代理银行申请划款凭证》附件，通过人工的方式完成从代理银行→人行国库部门→人行会计营业部门→代理银行的转移，最后到完成资金的清算。其大部分的操作都是通过人工完成，加上凭证的审核和记账，所消耗的时间较多，影响资金的清算速度，很难及时完成代理银行与国库单一的当日清算。

四、相应对策

(一)加强宣传使相关部门和人员转变观念

国库集中支付制度的实行对我国的财政改革起到诸多积极作用，使我国财政管理的水平迈上了一个新的台阶。因此财政部门应重视政策宣传和舆论导向，加大对此项改革的宣传力度，通过各种途径使相关单位和人员认识到此项改革的目的和意义，避免他们因为办理相关收支业务比原来程序多、手续复杂、要求规范而产生抵触和排斥情绪，使他们在思想上做到统一、行动上积极配合，最终实现国库集中支付改革的顺利进行。

（二）加强对财务人员的业务技能培训

由于实行国库集中支付制度后，会计核算、支付方式将发生很大的变化。这就要求有更多综合素质高的财会人员与之配套。因此相关工作部门必须加大对财务人员的培训力度，并实行定期的业务技能考核和淘汰制，使每个工作岗位上的业务人员都能够熟知国库集中支付制度中相应的业务要求和业务流程，并严格的按照具体的行为规范进行各种操作，使国库集中支付制度不但能够在正常情况下顺利开展，而且在突发事件发生时也能从容应对。

（三）加快数据网络的软硬件建设

首先，加大数据保护工作的力度。第一，通过培训使工作人员系统的掌握计算机操作的规范方法，使人为因素导致的系统数据丢失等情况的风险降到最低。第二，创建备份数据库。各个工作部门应尽快完善数据备份工作，创建即时的备份数据库。一旦有不可抗力因素所导致的计算机网络系统崩溃等情况发生，就可以立即启用备份数据库来恢复正常工作。

其次，加快构建数据网络一体化，实现信息共享。目前部分地区的财政、税务、国库和代理银行之间的联合信息网络尚未构建起来，因此要加快这些地区的网络一体化建设。第一，要建立完善国库资金银行支付清算系统参与同城实时清算；第二，大力开发与国库业务有关的应用软件程序，包括国库会计核算、统计分析和预测以及综合管理软件，建立起严密、安全的国库数据资料信息库，以便及时获取财政资金运行的数据资料；第三，在相关工作部门之间建立财政支付信息网络系统，实现信息资源共享。

（四）进一步健全完善责任和监督机制

实行国库集中支付制度后，财政部门的支付管理对象不仅是预算单位，而且还包括众多分散的用款单位。因此，必须采取切实有效措施，建立健全监督机制。首先，财政部门要进一步强化预算约束，建立收支审批权限等制度，加强对单位收支的控制和管理，并建立财务公开制度，提高财务管理的透明度。其次，财政部门要强化内部监督制约机制。财政国库支付机构内部要设立专门的稽核部门，使内部监督检查制度化、规范化。再次，在建立健全内部监督机制的同时,还要和审计等外部监督搞好协调。最后，人民银行应加强对代理银行的资信、资金清算业务的监督，确保财政资金能够高效安全的运行。

（五）规范业务内容，简化业务流程

首先应调整预算批准程序和时间。我国现行预算编制方法程序复杂环节繁多，时效性很难保证。因此，若要使国库集中支付制度顺利实现，使当年批准的预算作为用款申请的依据，那么我国预算编制审批时间就必须提前，即做到年度前编制、年初确定批复。其次，应合理划分支出的分类，进一步规范支付方式和支付程序流程。参照国际通行做法并结合我国国情,现阶段实行以国库集中支付为主,授权预算单位分散支付为辅的资金支付方式，比较适应加强财政管理监督和提高支付效率的要求。

[1]徐曙娜.我国国库集中收支制度研究.上海财经大学学报,2003,(2)

[2]徐军.推行国库集中支付提升财政财务管理水平.扬州大学税务学院学报,2006,(2)

[3]张青.公共部门预算研究.北京:中国财经出版社,2007,（3）