政府行为与我国基层科技工作

清华大学科技与社会研究所 肖广岭

县级区域及其乡镇和乡村居住着我国2/3以上的人口并占据着我国经济的半壁江山，但科技资源绝大部分（80%以上）集中在地级以上的城市，使得科技与经济的布局严重失衡，使得我国基层科技能力薄弱。在这种情况下，要做好基层科技工作，既要发挥政府的支持和引导作用，又要发挥政府的组织作用。

基层科技工作需要发挥政府的支持、引导和组织作用

基层科技工作是基于县级区域及其乡镇乃至乡村的科技工作。国内外的实践和相关理论都表明，科技工作需要发挥政府的支持和引导作用，而对于我国基层科技工作，除了发挥政府的支持和引导作用，还要发挥政府的组织作用。

从国际上看，以美国科技政策的先驱万尼瓦尔•布什(Vannevar Bush)1945年发表那篇名垂史册的报告《科学——无止境的边疆》为标志，科技工作需要政府的支持和引导不仅越来越形成广泛的共识，而且越来越成为各国的普遍实践。即使是维护公平贸易的世界贸易组织（WTO），也通过《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs），允许各国政府对各类科技工作给予不同程度的支持和补贴。二战以后世界各国特别是发达国家的实践表明，政府对科技支持的力度不断加大，范围不断扩大，方式不断改进，特别是把科技发展与国家的政治、军事、经济和社会发展的各项目标紧紧地结合在一起。

从理论上讲，已有一些理论说明科技发展需要政府的支持和引导。例如，技术创新理论强调技术创新和进步是经济增长的根本原因和动力，因此，不管是中央政府还是地方政府要促进经济增长就要支持科技发展；再如，公共产品理论强调科技产品具有“正的外部性”，既需要又应该得到政府的支持，科技才能得到健康发展；又如，国家创新系统理论和区域创新系统理论都强调政府、企业、大学和科研机构、中介机构和金融部门的有机结合，强调只有发挥政府的支持和引导作用以及发挥市场的基础作用，科技才能得到健康发展。

从我国的实践经验来看，科技工作更需要发挥政府的支持和引导作用。新中国的科技工作就是在政府直接支持和组织下建立和发展起来的。即使改革开放以来特别是科技体制改革以来，虽然强调发挥市场的基础作用和企业的主体作用，强调改变和改善政府的行为方式，但政府对科技的支持和引导作用不是要削弱而是要加强。《国家中长期科学和技术发展规划2006—2020》对此给出了更明确的回答。

县级区域及其乡镇和乡村居住着我国2/3以上的人口并占据着我国经济的半壁江山，但科技资源绝大部分（80%以上）集中在地级以上的城市，使得科技与经济的布局严重失衡，使得我国基层科技能力薄弱。在这种情况下，要做好基层科技工作，既要发挥政府的支持和引导作用，又要发挥政府的组织作用。事实上，我国各级政府已经采取了一系列行动，诸如全国县市科技进步考核、富民强县专项行动、科技特派员、农业科技园区等等，从而有效地发挥了政府对基层科技工作的支持、引导和组织作用。

在当前和今后相对较长的时期，我国基层科技工作面临着新形势和新任务，需要政府发挥更大的作用。首先，县级以下（包括县级）与县级以上（不包括县级）的科技不平衡大于经济不平衡，而统筹城乡发展不仅要减少两者的经济不平衡而且还要减少两者的科技不平衡。很显然，减少经济不平衡需要发挥政府的调节作用，而减少科技不平衡更需要发挥政府的调节乃至直接的组织作用。

第二，“三农”问题是我国全面建设小康社会的“瓶颈”，也是各级政府应着力解决的重要问题。实践证明，加快基层科技工作是解决“三农”问题的基本手段之一，而只有充分发挥政府的支持、引导和组织作用，各类科技资源才能向基层倾斜，科技人员才能下得去，待得住。

第三，与地级及以上城市相比，县域经济转变发展方式和实现可持续发展的任务更加繁重，而科技创新和进步则是其根本手段和中心环节。这就要求各级政府更加注重基层科技工作，提高县域创新能力。

县级政府对我国基层科技工作具有特别重要的作用

做好基层科技工作需要发挥各级政府的作用，但由于基层科技工作是基于县级区域及其乡镇和乡村的科技工作，因而县级政府具有特殊地位。一方面，中央、省级和地级政府抓基层科技工作，要通过县级政府，也就是要依靠县级政府抓基层科技工作；另一方面，县级政府是基层科技工作的直接管理者和引导者，基层各种科技资源的整合、各种科技及服务平台的建设、特色产业共性技术的研发、科技信息网络的建设、科技特派员的组织、农业科技园的建设等等都需要县级政府的直接管理和引导。当然，在这一过程中要注意发挥乡镇政府乃至村级组织的作用，但从我国的总体情况来看（个别经济和科技强县（市）除外），乡镇的科技资源和科技能力往往比较弱，使得乡镇政府难以对科技资源进行有效的整合和形成足够的科技能力。

从落实科学发展观、构建和谐社会、统筹城乡发展来看，县市处于极为关键的地位。不仅县域经济占据我国经济的半壁江山，而且经济发展和社会和谐的很多问题也发生在县市。这就是说，县级政府往往处于这些问题的“第一线”，而要有效地解决这些问题需要县级政府加强科技工作，提高解决这些问题的能力。

当前我国县域经济和社会发展对科技创新和进步的需求越来越强烈，使得我国基层科技工作呈现一些新特点：一是科技进步和创新成为推动县域发展的主导性因素；二是科技既要服务于经济发展，也要服务于民生改善；三是科技不仅要对当前的发展发挥支撑作用，也要对未来的发展发挥引领作用；四是不仅要重视科技创新，也要重视体制机制创新。这些都要求县级政府更加注重科技工作。

政府部门纵横联动促进我国基层科技工作健康发展

做好基层科技工作需要有效发挥各级政府及其部门的作用。从纵向来看，我国有中央、省、地、县、乡镇和街道五级政府；从横向来看，每一级政府又有很多部门。由于基层科技工作的重要性和广泛性，要做好基层科技工作，既需要各级政府共同支持，又需要多个政府部门的协同工作，更需要政府部门纵横联动。

从实践上看，我国支持和促进基层科技工作的各种政策措施，特别是星火计划中农业科技成果转化资金、科技扶贫、农业科技园区、科技特派员、县市科技进步考核、富民强县专项、农村信息化等往往都是通过各级政府的联动实施的，与此同时，很多政策措施都需要同级政府多个部门的联动。其中，县市科技进步考核和富民强县专项是政府部门纵横联动的典型代表。

从纵向来看，县市科技进步考核由国家科技部组织，但初审由各省级科技厅（委、局）组织，考核地和县两级（对于地级只考核三项一票否决指标和是否所辖县区的60%以上通过考核），充分体现了中央、省、地、县各级政府的联动；同样地，富民强县专项是由国家科技部和财政部组织，并通过省级（有时还要通过地级）政府部门来选择所支持的县（市、区）的项目，还通过省级、地级和县级匹配经费的方式运作，也充分体现了中央、省、地、县各级政府的联动。

富民强县专项往往是由县市政府围绕当地某一特色支柱产业组织技术研发和成果转化，需要县市各个相关部门协助和配合。

从横向来看，县市科技进步考核是对整个县市科技进步的考核，即考核的主要责任人是县市长，但县市科技局作为政府科技主管部门是各种考核材料组织和表格填写部门，并且还会涉及财政局、统计局、发改委、农业局等部门，充分体现了县市各个部门的联动。人们常常把县市科技进步考核乃至整个县市的科技工作形象地比喻为“党委领导，政府指挥，科技局领唱，其他部门配合的大合唱”，也是对县市各个部门联动的形象说明。同样，富民强县专项往往是由县市政府围绕当地某一特色支柱产业组织技术研发和成果转化，显然，也需要县市各个相关部门协助和配合。

纵向联动体现了基层科技工作既需要上级部门的指导和引导，又能发挥下级政府部门的基础作用和首创精神。这里的联动实际上是一种双向互动和反馈循环过程。通过自上而下的过程，发挥上级部门对基层科技工作的引导作用，特别是中央政府部门对省、地、县、乡镇和街道的引导和支持作用。这种作用既包括资金方面的支持和引导，更包括行为方式的引导和指导。例如，我国县市科技进步考核的指标体系就能发挥引导和指导作用，包括县市科技工作有哪些内容，应该达到什么样的标准或水平，甚至包括县市科技工作的重点论与系统论的有机结合。这种引导和指导对县市政府特别是科技局如何推进本地科技工作是很有帮助的。通过自下而上的过程，我国很多基层部门所创造的经验，可以得到进一步的总结和提高，并能从中发现一些有较为普遍意义的典型经验、方式、模式等等，上级部门通过对其在更大范围的推广，从而产生更大的效果。例如，科技特派员制度既充分体现了自下而上的过程，又充分体现了自上而下的过程，进而形成一种双向互动和良性循环。

横向联动体现了基层科技工作的广泛性和系统性。所谓广泛性就是指基层科技工作不仅要面向经济增长而且要面向社会发展、环境改善、生态建设等等，涉及很多政府部门；所谓系统性就是指基层科技工作需要人、财、物等各种资源整合，需要政府各个部门乃至企业、科研机构、大学、中介机构、金融机构等密切配合。而要做好横向联动，有很多工作要做，如下三点特别重要：

一是需要各级政府特别是县市党委和政府加强对基层科技工作的领导，实施党政领导科技进步考核和科技进步目标责任制，真正做到“一把手抓第一生产力”；二是加强各级政府科技部门能力建设特别是县市科技局能力建设，要加强科技干部的配备，加强设施和信息系统建设，完善政策法规和改进管理等；三是加大各级财政对基层科技工作的投入，特别是县市要加大财政科技投入，达到和超过全国县市科技进步考核对财政科技投入占本级财政支出比例的要求。

综上所述，基层科技工作需要发挥各级政府的支持、引导和组织作用，并且县级政府对我国基层科技工作具有特别重要的作用，通过各级政府及其相关部门的纵横联动，能够促进我国基层科技工作健康发展。

然而，在强调发挥政府的支持、引导和组织作用的同时，还应注重发挥市场的基础性作用。只有政府行为与市场机制有机结合，才能使基层科技工作不仅本身健康发展，而且有效支撑县域经济和社会发展。