欧洲首都大都市区经验对我国首都区建设与发展的启示

■王玉婧

大都市区是区域经济发展的引擎和全球化进程中最具竞争力的地区，是城市化高级阶段的城市空间形式。20世纪后半叶以来，国际大都市区的发展呈现出新的趋势：不同规模的城市聚集在一个或多个较大的中心城市周围，而且形成功能上密切联系的具有巨大经济实力的城市聚集群。在世界主要大都市区中，包含纽约区、东京区、伦敦区和巴黎区四个首都区，在中国，京津冀首都区涉及北京、天津、河北、山西、陕西、内蒙古、辽宁和山东等8个省市区，以京津为中心，以河北为延伸，依赖晋陕蒙的能源资源供给，包括北京、天津、大连、青岛等多个核心城市，属于国家级都市圈，对经济和社会的发展起着举足轻重的作用。探讨欧洲首都大都市区的形成和发展的特征和共同规律，对实现我国首都区建设的可持续发展具有重要现实意义。

伦敦首都区的建设与借鉴

（一）地理位置与地域结构

伦敦大都市圈以伦敦——利物浦为轴线，包括伦敦、伯明翰、谢菲尔德、利物浦、曼彻斯特等大城市，以及众多小城镇。该城市带面积为4．5万km2，人口3650万， 是产业革命后英国主要的生产基地和经济核心区。由伦敦城和其他32个行政区共同组成的大伦敦是这个都市圈的核心，构成大伦敦区 （GreaterLon-don） ， 其 半 径 约30km， 面 积 达1，605km2，共33个次级行政区。大伦敦也是欧洲议会选区之一，设有9个欧洲议会议员 （MEPs）席次，也是全国人均GDP最高的行政区。靠近伦敦城的12个市区，称为 “内伦敦”；内伦敦以外的20个市区叫做 “外伦敦”，相当于一般城市的郊区。大伦敦区从雾都时代的工业中心，慢慢演变成当今的金融和贸易中心，最近10多年，以广告、建筑、艺术品与古董、设计、时装设计、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版、软件与计算机服务、电视与广播等创意产业为主的新兴产业开始在大伦敦地区异军突起。凭借着每年210亿英镑的产出值，创意产业目前已经成为仅次于金融服务业的伦敦第二大支柱产业。

(二)大伦敦区域发展战略规划

1944年的第一次伦敦大都市圈规划，体现了盖迪斯的 “组合城市”的概念，在距伦敦中心半径48km范围内，规划为总体结构为四个同心圆：第一圈是城市内环，第二圈是郊区圈，第三圈是绿带环，第四圈是乡村外环。大伦敦的规划结构为单中心同心圆封闭式系统，采取放射路与同心环路直交的交通网路连接。为了解决城市人口集中，住房条件恶化，工业发展用地紧缺等问题，50年代末，离伦敦市中心50km的半径内建成了8个被称为伦敦新城的卫星城，目标是 “既能生活又能工作，内部平衡和自给自足”。60年代中期，大伦敦发展规划编制，该规划试图改变同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端分别建设三座具有 “反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。70年代，英国政府调整了疏散大城市及建设卫星城的有关政策，1978年通过 《内城法》，开始注重旧城改建和保护。

伦敦的迅速发展，也产生了一些问题，如空气和水污染、交通拥塞、就业机会减少等，最主要的是东西部空间利用失衡问题。西部是经济发展热点地区，就业率和收入高，但土地和住房价格飞涨、交通状况恶劣、劳动力短缺；东部地区引资少，贫困和失业在伦敦东部尤为突出。20世纪70年代末到80年代，由于撒切尔政府对公共政策的忽视，几乎不存在政府批准的区域规划行为。自90年代起，曾先后有伦敦规划咨询委员会 (LPAC)、伦敦论坛、伦敦优先等非政府机构就大伦敦发展战略进行规划。如1992年，LPAC提出了 《伦敦战略规划白皮书》，突出体现了四点指导思想：一是重视经济的重新振兴；二是强化交通与开发方向的关联性；三是重视构筑更有活力的都市结构；四是重视环境、经济和社会可持续发展能力的建设。

1999年，英国通过了 “大伦敦市政府法”，以 “典范的、可持续的世界城市；民享之城、繁荣之城、公平之城、可达之城和绿色之城”为总体发展目标。大伦敦发展战略规划包括《伦敦经济发展战略》、 《空间战略》、《交通战略》、 《文化战略》、 《城市噪音战略》、 《空气质量战略》、 《市政废物管理战略》和 《生物多样性战略》等八项内容。 《伦敦经济发展战略》(2004年制定)在发展目标中明确了促进人口和经济增长，并使之与空间容纳能力相适应的要求。该战略既研究了经济结构调整、新经济产业发展等经济政策，为伦敦的经济发展提供了支撑，又强调经济增长要容纳在现有建成区范围内，按照紧凑型城市的方向更加有效地利用土地、水、能源、交通等资源进行开发活动，从而为经济发展战略的实施提供了更好的保障。

在发展战略规划的制定和实施过程中，伦敦非常重视保护环境，致力于可持续发展，在统一发展规划中（UnitaryDevelopmentPlan， UDP） 提出了保护、加强和增长三个可持续设计目标。保护是保护绿带和城市开发地带以及自然资源；加强指规划设计应以环境保护为目标，土地使用不得减少郊区的开放地以及历史遗迹等；增长指在土地使用和居住建设等方面维持适当的密集度和良好的交通秩序。其中最关键的是保护环境，在UDP中列出了一些环境参数，包括：空气质量和受空气污染的人数；噪音质量和受噪音影响的人数；水质量和洪灾风险；灯光污染状况；小气候 （如风速、温度等）；以及其他对环境和人类有损害的污染物情况。为此，其环境政策中制定了五项责任指标，即：强有力的社区领导能力；减少浪费、循环利用；高效利用资源 （如水和能源）；可持续地旅游；可持续采购。

（三）经验借鉴与启示

大伦敦规划划分出高密度开发地区、更新重建区和区域更新的走廊、重要的开敞空间和蓝带网络等不同类型的空间分布，全方位制定具体政策，促进区域开发空间的紧凑发展和整体可持续发展。

伦敦大都市区域协调发展重在长期推进农业现代化、郊区工业化、乡村城镇化。中心城区与郊区的协调发展是伦敦大都市区域协调发展的重点，中心城区制造业、零售业等产业大批向郊区转移，人口加快向郊区扩散，郊区小城镇和各种规模的商业、工业、聚居中心大量涌现。英国政府根据霍德华提出的 “田园城市”理论，在伦敦周围建设新城以控制伦敦中心区的人口，这样既可以控制中心城市的发展，又可创造优美的居住环境，从中体现 “城乡一体化”的概念。伦敦战略发展规划不仅注重区域经济一体化，更加重视区域经济、社会、环境协调发展。接受以往 “城市病”的教训，逐步改变单一追求经济一体化的发展模式，而致力于城郊经济、社会、环境的协调发展。一方面加大城市尤其是郊区的生活基础设施建设，规定新兴工业区和居民住宅区都必须有相应的排水、给水和道路设施及垃圾处理设施；另一方面，加强环境保护规划，加大环境治理力度，提倡可持续发展。

《伦敦经济发展战略》和 《伦敦空间战略》告诉我们，都市圈建设成功与否的关键在于能否选择合理的城市空间扩展方式，能否有机整合城市关系。在强化核心城市功能的同时，应避免核心城市的过度膨胀和连绵外溢；而在建设周边城市、疏解核心城市人口和功能的同时，需要考虑如何避免核心城市的 “空心化”的现象。在制定都市圈战略规划时，必须注意大都市区内部城市与区域之间、区域与区域之间的空间结构和产业布局的区别。在大都市区各级中心、次中心的规划布局方面，制定产业在大都市区内部地域空间上的合理配置规划，包括基础设施建设、交通、通讯、供排水等的空间布局以及环境整治和规划等。大都市圈的扩展取决于经济、城市化进程、社会、人文、自然环境等多种因素，每一个都市圈的规划建设都应充分考虑上述因素，选择适于自己的城市空间拓展和产业布局方式。

大巴黎区的建设与借鉴

（一）地理位置与产业结构

大巴黎区或巴黎大区位于法国北部，由巴黎市和埃松、上塞纳、塞纳-马恩、塞纳-圣德尼、瓦尔德马恩、瓦尔德瓦兹和伊夫林等7省组成，是法国22个行政大区之一。全区面积2，072km2，占全国面积比例为2.2%，人口1，100万，占全国的18.8%，是法国人口最多的大区。作为世界历史名城，巴黎有着丰富的历史文化遗产、旅游胜地和丰富的都市文化生活。巴黎产业部门齐全，奢侈品生产是巴黎工业的一大特色，在工业生产中居第二位，产品有贵重金属器具、皮革制品、瓷器、服装等，汽车、电子、机械等制造业发达，资本高度集中。巴黎的金融、保险、商业、会议博览和旅游业都很发达，第三产业就业人口占巴黎就业人口的70%。巴黎水、陆、空交通运输发达，是欧洲的交通枢纽，巴黎是欧洲主要口岸之一，是法国第一大内河港口；区内铁路和公路网络密集，加上郊外的高速铁路系统，可以通达整个欧洲；在历史遗迹和文化教育方面，巴黎更是驰名世界，2000多座建筑为历史古迹，具有数不胜数的剧院，因此每年吸引大量的世界各地的旅游者。巴黎大区有十多所大学，集中了许多科研机构。

表1 巴黎大区六次规划主要内容

（二）巴黎大区规划

巴黎自19世纪初就是世界的金融和贸易中心，19世纪末，巴黎城市发展进入扩张阶段，出现了市内交通拥挤、设施不足等城市问题，由于市区发展受到限制，工业规模的扩大和人口的增长促进了郊区的发展。政府意识到必须建立起以巴黎为中心的区域概念，开始探索巴黎区域规划，到20世纪末，巴黎大区已经进行了六次规划。

1932年，法国第一次通过法律提出打破行政区域壁垒，根据区域开发需要设立巴黎地区，并对城市发展实行统一的区域规划。1934年的PORST规划针对郊区扩散日益严重的现象，从区域高度对城市建成区进行调整和完善。该规划将巴黎地区划定在以巴黎圣母院为中心、半径35km的范围之内，对区域道路结构、绿色空间保护和城市建设范围三方面作出详细规定。第二次规划名为 《巴黎地区国土开发计划》 （PARP）。PARP继续PORST的思想，通过设定地域范围限制巴黎地区城市空间的扩展，并提出降低巴黎中心区密度、提高郊区密度、促进区域均衡发展的新观点，该规划试图通过建设新的增长极来探求区域的均衡发展。这两次规划的共同特点是注重城市布局建设、区域交通结构和大型住宅等设施建设，对于巴黎的未来发展战略有所忽视。

1960年戴高乐政府提出了制定新的 《巴黎地区国土开发与空间组织总体计划》 （简称PADOG规划），其中心思想依然是限定城市建设区范围来遏制郊区蔓延，在既有的城市聚集区内建设新城。PADOG规划的创新之处在于将建设新的发展极核作为城市发展战略的重要内容，这是关于的 “新城”概念第一次出现在正式区域规划文件里。规划在现有城市聚集区内建设新的城市中心，沿城市主要发展轴和城市交通轴建设卫星城市，一是疏解城市中心区人口，提高城市生活质量；二是利用城市近郊发展多中心城市结构；三是在巴黎东、南、西、北四个方向分别设立新的城市发展极核，集就业、居住和服务等于一体；四是建设发展区域性交通运输系统；五是合理利用资源，保护自然环境。

第四次规划为 《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要 （1965-2000）》（SDAURP规划），被称为巴黎都市圈规划的转折点。主张开发新城作为中间层次的地区城市中心，吸收就业和新建设项目，将新城建设沿交通干线布局，形成城市发展轴线，在郊区和新城地区建多功能城市中心。1976年的第五次规划 《法兰西之岛地区国土开发与城市规划指导纲要 （1975-2000）》 （SDAURIF规划）， 重申了巴黎大区城市发展的基本原则，即轴线——多中心空间格局原则；地区增长中心综合化多样化建设原则；区域开放严格空间保护原则和环状放射的交通便利系统原则等。

第六次规划为1994年的 《法兰西之岛地区发展指导纲要 （1990-2015）》（SDRIF规划），制定了新世纪巴黎地区发展总体目标和战略。针对巴黎都市圈在世界、欧洲、法国和巴黎盆地等不同层次区域的城市功能定位，阐述了区域发展的总体目标和基本战略，并从自然环境保护、城市空间整合和交通运输系统三个方面对规划原则进行了详细说明。同时SDRIF规划在城市空间整合、自然空间保护和交通设施建设等方面体现对人文和环境因素的关注，力求维持城市的多元化特点。SDRIF规划的空间布局原则依然是“多中心的大巴黎地区”，新城建设和近郊空间重组是区域空间调整的重点，同时，更加强调不同层次城市极核在规模、功能和区位上的多样性及相互之间的联系与协作，作为加强区域整体性的重要手段。

（三）经验与启示

1．城市、产业空间布局与分工

在城市空间布局方面，为避免向旧城聚集，两次制定了沿塞纳河南北两岸平行轴线发展新城和建设多中心的城市布局规划。20世纪60年代后期，巴黎工业重心西移，从市区西郊到西部形成工业轴心，两侧组成西北-东南向的工业带。巴黎大都市圈产业结构以第二、三产业为主，主要表现在：制造业主要在郊区，如西郊的汽车工业、南郊的航空、电子工业、东郊的基础化学、制药工业等；第三产业集中在市区，如金融、保险和商业等，而且高科技、教育、研发、贸易、管理等人员比重在市区高于郊区，但是近郊的一些如金融、商业和运输业也相当发达。

2．以法律形式规范城市规划

在巴黎都市圈建成过程中，政府首先可以运用法律手段支持都市圈规划执行，以法律形式规范城市规划是成就巴黎都市圈最重要的特征。从1934到1994年，60年的历程中，城市规划一直不脱离法律规范，保证了规划的权威性和可执行性。1994年的《巴黎大区总体规划》成为大区建设的指导性文件，将保护自然环境作为首要目标，在这一首要目标的指导下，尊重自然环境与自然景观、保护历史文化古迹、保留城镇周围的森林、保留大区内的绿色山谷、保留农村景色、保护具有生态作用的自然环境等等都被列为必要的措施。

3．重视环境保护和社会人文要素

现代的城市区域发展规划重视三种空间的协调，即城市空间、农业空间和自然空间，三者兼顾，协调发展。区域协调发展不仅体现在产业结构和经济布局方面，而且将环境保护、服务设施、社会安全、文化娱乐、教育水平等均包含在规划内容之中。在土地利用方面，必须遵守三条基本原则：保护自然环境和文化遗产，取得大区内自然和人文环境的平衡；优先发展住房，能够提供就业以及有利于地区协调发展的服务设施项目；预留交通设施用地，预留能够促进居民参与社会活动、享受商业服务与娱乐活动等项目的建设用地。

柏林-勃兰登堡大都市区规划及借鉴

（一）柏林-勃兰登堡大都市区规划的基本内容

德国统一后的首都是柏林，勃兰登堡 （Brandenburg)）是环绕柏林的一个州，二者均为独立的联邦州。但柏林面积狭小，仅900km2，因此必须与勃兰登堡联合发展。柏林是一个城市州，包含23个地区和自治市。勃兰登堡州出于区域规划的目的，在州和自治市间设立了5个规划区，它们围绕柏林形成了 “馅饼”结构。柏林市和勃兰登堡州共同组成了德国的首都地区，是欧洲高活力经济区之一。勃兰登堡州地域辽阔，与大都市柏林相辅相成，是最理想的结合。

柏林为促进中心城市与周边地区协调发展，在协商基础上通过了柏林及勃兰登堡整个地区协调发展的战略方案，以及大都市区的发展方案，将柏林和勃兰登堡作为一个整体来进行空间规划。该方案原则上是为整个地区提供均等的发展机会，以此缩小大都会、大都市区以及周边地区之间的发展差距。同时，柏林-勃兰登堡大都市区通过空间结构的规划，确立了大都市区各级重点增长区域。实质是以柏林为中心的，两者利益共享互助的区域规划和空间发展框架。

柏林-勃兰登堡大都市区可持续发展规划的具体项目是城市基础设施建设和开敞空间的保护，基本任务是通过产业结构升级来提高整体经济实力和竞争力。柏林-勃兰登堡大都市区可持续发展的目标具体来说就是实现大都市区的功能转换，发展信息和通讯技术，医药和生物工程，以及金融、房地产、贸易、研发、传播媒体等第三产业。柏林-勃兰登堡大都市区可持续发展规划主要包括联合州发展纲要、联合州发展规划、技术规划 （如基础设施规划）等。联合州发展纲要是柏林-勃兰登堡大都市区未来发展的多边和空间相关的规划战略。强调在空间规划过程中需综合考虑基础设施建设的空间相容性、土地利用是否冲突等因素，并进行环境影响评估，尤其是在进行诸如高速公路、国际航空港、污水处理、大面积零售不动产以及大型综合娱乐设施的建设中。柏林-勃兰登堡大都市区可持续发展规划中特别提出对两者进行空间结构整合，保护自然环境和人文以及历史景观。在都市区规划中，确定了 “总体扩散模式下的局部集中战略”，旨在推动城市空间扩展，实现城市综合性功能的重建。依次包括都市影响区范围内各功能中心开发计划，包括CBD重振计划等；各功能中心的都市便捷通道的建设完善、物流集散中心建设、若干绿色园的保护等重大工程。

由于柏林-勃兰登堡大都市区内贸易和服务业发达，因此运输量很大。原有的大型货车公路运输产生大量空气污染和噪音，对于都市区的可持续发展产生了负面影响。为此，柏林—勃兰登堡货物综合运输工程项目建立了对环境危害小的水上和铁路运输网络。在柏林东、西、南位于欧洲铁路和公路交叉点的三个地方规划了三个货物运输中心，采取合适的方式集散、运输货物，减少城市范围内的货物运输量和交通污染，将贸易与服务部门良好结合，力求达到避免交通拥塞、转移和流动。

（二） 柏林-勃兰登堡大都市区规划的经验与启示

首先，从柏林-勃兰登堡大都市战略发展规划可以看出，可持续发展理念一直贯穿其中，从污染控制、资源合理配置、保护环境直到生物多样性保护和社会公平等各个层面，而可持续发展的一个重要特征就是共同性，就是说，各个城市和地区只有协调一致行动，才能解决发展中所面临的资源与环境问题。

其次，大都市区的发展必然涉及跨行政区的管理，因此，必须要加强城市管制研究，强化制度环境建设势在必行。区域的经济发展是依据经济规律，在经济合理的原则下进行布局，这就必然会跨越行政边界，所以，跨越行政区管理的研究和制度环境建设具有重要意义。

最后，在城市规划方面，实施战略规划理念，对城市的总体结构、功能及影响城市功能的环境和各种因素进行评价、预测和引导，在战略规划中进行SWOT分析，政府很少干预城市布局中的产业分布。政府调控作用主要体现在区域发展的产业空间组织布局上，而且对第三产业按照新的经济形式组织，如大型零售商业区聚集、博览城建设 （汉诺威博览城）、大型物流集散地建设等，从而实现城市创新。对于跨区域的发展，需要在政府主导下合作，如跨区域大型基础设施建设、区域性环境治理以及商贸和旅游网络建设等。在城市管治方面，避免政府自上而下的支配和控制，而是强调所有利益相关者广泛参与，与非政府组织合作，共同作用于城市规划、建设和发展。

参考资料

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2.Gavron,N.TheSpatialDevelopmentStrategyforLondon,ApaperpresentedattheEuropeanCouncilofTown PlannersConference,2000,12, www.ceu-ectp.org/en/confreport

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