清洁生产促进法实施情况回顾与思考

白艳英 马 妍 于秀玲 尹 洁

(中国环境科学研究院环保部清洁生产中心北京100012)

清洁生产促进法实施情况回顾与思考

白艳英 马 妍 于秀玲 尹 洁

(中国环境科学研究院环保部清洁生产中心北京100012)

本文剖析了《清洁生产促进法》实施以来我国清洁生产推进工作取得的成效及存在问题,提出现阶段我国清洁生产立法完善的建议,以期为2010年全国人大环资委开展的《清洁生产促进法》执法检查工作,提供思路素材。

清洁生产促进法;实施情况;回顾与思考

2002年6月29日,第九届全国人大常委会第28次会议审议通过了《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》),该法自2003年1月1日起施行。这标志着我国进入依法推行清洁生产的新阶段[1]。

1 《清洁生产促进法》的特点

《清洁生产促进法》是一部旨在动员各级政府、有关部门、生产和服务性企业推行和实施清洁生产的专项法律,具有以下3个特点[2]:①在立法名称上,体现促进实施清洁生产的立法宗旨。作为我国第一部清洁生产专项法律,其在制定过程中充分考虑到立法的市场经济背景,一方面强调企业等市场主体在清洁生产实施过程中的自主性,另一方面强调政府对清洁生产行为的引导、鼓励和支持。②在立法内容上,以促进实施清洁生产的鼓励性、促进性、倡导性法律规范为主,不以直接行政控制和制裁性法律规范为主要内容,强化了政府在清洁生产中的行政推动作用。③在法律责任问题上,规定只有当企业违反了法定强制性清洁生产要求时,才要求其承担相应的法律责任。指导性要求不附带法律责任,自愿性规定还可以依法得到奖励和享受优惠政策。

2 《清洁生产促进法》颁布实施成效

2.1 清洁生产法制化配套措施逐步建立

《清洁生产促进法》被视为我国清洁生产领域的基本法[3],为落实该法提出的任务,我国政府有关部门陆续制定并颁布了有关清洁生产的法规、规章,建立了相应的配套政策措施。表1列出了《清洁生产促进法》实施以来,国务院、国家环保部、国家发展改革委、工信部、财政部等政府主管部门颁布的主要政策、规定、管理办法等。

2.2 清洁生产审核是清洁生产推进主要手段

2004年国家制定《清洁生产审核暂行办法》后,清洁生产审核工作取得了很大的进展。清洁生产审核作为实施清洁生产的重要手段,在我国许多行业已大力开展起来,其从源头至整个工艺过程找寻清洁生产机会,而后再提出技术经济及环境可行的清洁生产方案的这一模式已广为各界接受。我国企业清洁生产审核也由最初的自愿性清洁生产审核发展到强制性清洁生产审核和自愿性清洁生产审核齐头并进状态。

2008年,各地有2027家重点企业开展了强制性清洁生产审核,有1363家重点企业完成了审核评估、847家重点企业完成了审核验收。通过清洁生产审核提出清洁生产方案54630个,已经实施48831个;实施清洁生产方案投入资金总计173.1亿元;实施效果明显:削减化学需氧量7.3万t、二氧化硫32.2万t,节水15.2亿t、节电43.1亿度,取得经济效益102.2亿元。[4]

2.3 强制性清洁生产审核及评估验收制度

为贯彻落实《清洁生产促进法》,2004年原国家环保总局、国家发改委发布了《清洁生产审核暂行办法》(16号令),明确提出了强制性清洁生产审核的概念。2005年原国家环保总局为了落实《清洁生产审核暂行办法》中关于强制性清洁生产审核的要求,发布了指导各地政府部门开展强制性清洁生产审核的《重点企业清洁生产审核程序的规定》(151号文),使强制性清洁生产审核有了操作层面实质性的法律依据[1]。2008年环境保护部颁布了《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》(60号文),发布了《重点企业清洁生产审核评估验收实施指南》,明确提出要开展重点企业清洁生产审核评估与验收工作,完善了清洁生产审核制度,有效地保障了重点企业清洁生产审核质量。

表1 政府主管部门推动中国清洁生产的行动

2.4 “重点企业强审工作年度信息通报”制度

从2006年始至今,环保部组织开展了年度全国重点企业清洁生产审核工作成果的调研工作,要求各省市报送《年度工作总结》,对2007年和2008年的调研结果以环办函文件的形式对进行了通报,内容涉及各省市重点企业清洁生产审核名单公布情况、开展清洁生产审核情况、重点企业清洁生产审核的环境效益和经济效益,初步建立了各省强制性清洁生产审核信息交流平台。

环境保护部逐步将年度重点企业清洁生产审核通报工作规范化、制度化,通过开展这项工作掌握了全国及各省市层面清洁生产推进清洁生产政策信息和企业清洁生产审核信息,为国家有关部门研究和制定清洁生产政策提供了有力的支撑。

3 《清洁生产促进法》实施中遇到的问题

《清洁生产促进法》具体贯彻落实了“经济建设和环境保护协调发展”、“预防为主、防治结合、综合治理”等基本原则,促进了环境保护法制的健全和发展,有效地促进了清洁生产的推进,但在实施过程中也暴露出一些问题。

3.1 清洁生产推进工作的协同机制亟需完善

推行清洁生产工作是一个复杂的系统工程,需要各有关部门共同努力、密切配合,形成在各级政府的统一领导下,各部门分工合作、齐抓共管的运作机制。

《清洁生产促进法》虽然规定了国务院各部门在推行清洁生产方面的职责,但过于抽象、笼统,就目前情况看:国家层面,发改委、环保部、工信部等各部委间缺乏协调与配合;地方层面,各地方政府协同推进机制没有建立,存在部门职能交叉现象。自愿性清洁生产审核和强制性清洁生产审核不能有机结合,缺少政府部门和相关政策支撑,这种局面影响了清洁生产工作的整体推进。

3.2 清洁生产技术服务机构管理混乱

我国出台了较完善的清洁生产法律、法规和制度,尤其是对重点企业清洁生产审核的法律体系和规章制度体系已经基本建成。但是,国家推进清洁生产的组织管理体系相对落后,《清洁生产促进法》中有关清洁生产的推行和实施条款中没有明确对清洁生产技术服务人员及机构的资质要求和管理,导致清洁生产审核咨询机构、人员的技术服务缺少规范管理,没有明确专门的机构对其进行指导和监督。承担重点企业清洁生产审核评估的评估机构至今未能正式建立,影响了工作的整体推进。

3.3 企业清洁生产技术改造缺乏资金支持

《清洁生产促进法》“鼓励措施”一章对清洁生产技术进步专项资金的出处及建立有利于清洁生产的财政税收政策做了规定,但实际情况是,企业清洁生产技术改造缺乏畅通的融资渠道,中小企业技术改造融资更难。目前国家鼓励企业清洁生产的财政资金中,缺乏扶持企业清洁生产技术改造的专项资金。可以安排清洁生产技术推广和应用的财政资金(技术进步专项资金、中小企业发展基金、排污费中部分资金)数量很少、没有明确规定的使用比例、资金管理渠道分散、目前查不到权威的统计数字,促进法中要求的财税鼓励企业清洁生产技术改造的作用甚微。

4 我国清洁生产立法的完善

《清洁生产促进法》是一定历史时期清洁生产实践经验的产物,随着我国清洁生产实践的推进,这部法律本身还需不断完善,就现阶段如何完善我国清洁生产立法,提出两点建议。

4.1 明确环保部门开展强审主导工作的职责

《清洁生产促进法》第十七条明确规定了“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门,应当加强对清洁生产实施的监督;可以按照促进清洁生产的需要,根据企业污染物的排放情况,在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单,为公众监督企业实施清洁生产提供依据。”[5]环保部为加强清洁生产实施的监督,先后制定并颁布了《清洁生产审核暂行办法》、《重点企业清洁生产审核程序的规定》、《重点企业清洁生产审核评估、验收实施指南》等一系列政策法规文件,近几年我国“双超”“双有”企业清洁生产审核的工作已经颇有成效,从公布强审企业名单到开展清洁生产审核、组织评估验收已形成一套完整的体系,强制性清洁生产审核企业数量有了快速增长。为了便于工作的开展,进一步强化环保部对于双超、双有企业强制性清洁生产审核工作的推动作用,建议对《清洁生产促进法》部分条款进行修订,赋予并明确环保部开展“双超”“双有”企业清洁生产审核的主导工作职责和地位,为有效推行重点企业清洁生产审核及评估与验收工作提供有利的保障。

4.2 明确对审核咨询服务机构的资质要求

目前,清洁生产审核咨询服务人员及机构的水平参差不齐,国家对“清洁生产审核师”的资质要求和管理缺乏有效法律依据。尽管《重点企业清洁生产审核程序的规定》(环发〔2005〕151号)对“自行组织开展清洁生产审核的企业”和“为企业提供清洁生产审核服务的中介机构”提出了要求,即“应具有5名以上经国家培训合格的清洁生产审核人员并有相应的工作经验,其中至少有1名人员具备高级职称并有5年以上企业清洁生产审核经历”[6],但环保部所颁布的政策性文件并没有上升到立法的高度。

为进一步规范清洁生产审核市场和加强对清洁生产审核咨询服务人员及机构的监督管理,建议对《清洁生产促进法》部分条款进行修订,增加相应内容对清洁生产审核技术服务人员及机构的资质要求和管理给予明确规定,具体可以借鉴《环境影响评价法》第19条,即“接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构,应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后,颁发资质证书,按照资质证书规定的等级和评价范围,从事环境影响评价服务,并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的资质条件和管理办法,由国务院环境保护行政主管部门制定。”

[1]段宁,周长波.我国强制性清洁生产审核法律政策形成过程的研究与分析[J].中国人口·资源与环境,2007,17(4):107～110.

[2]成红.我国清洁生产立法现状及完善的法律思考[C].西安:中国环境资源法学研讨会,2002:144-146.

[3]谢金玲.我国清洁生产法律制度研究[D].吉林:吉林大学,2006:1～42.

[4]环境保护部函.关于2008年度全国重点企业清洁生产审核情况的通报.环函[2009]315号.

[5]中华人民共和国清洁生产促进法(2003年1月1日实施).

[6]重点企业清洁生产审核程序的规定.环发〔2005〕151号.

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1673-288X(2010)06-0005-04

白艳英(1967—),女,内蒙古人,副研究员,主要研究方向为清洁生产政策。