南非农业支持政策及启示

宋莉莉，马晓春

（1.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；2.中商流通生产力促进中心，北京 100006）

南非农业支持政策及启示

宋莉莉1，马晓春2

（1.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081；2.中商流通生产力促进中心，北京 100006）

虽然同为发展中国家，但是南非实行农业支持政策的历史却早于我国。从种族隔离政策时期以“商业农场”作为主要支持对象发展到民主选举后以“家庭农场”作为主要支持对象，南非农业支持的主要对象发生了根本调整。另外，为履行在WTO农业协议中的承诺，南非逐步降低农业支持水平，2005—2007年南非总体支持水平和对生产者支持水平不仅低于美国和欧盟等发达国家，而且低于中国。本文通过研究南非农业支持政策，为完善我国农业支持政策提供借鉴。

南非；农业政策；农业支持

Abstract:China and South Africa both are developing countries,but the history of South African implementing agricultural support policies is much longer than China.From the period of apartheid to the period of democratic election,the main object of support had transferred from commercial farms to family farms.And the main objects supported by South Africa had been fundamental changed.In addition,in order to perform WTO commitments,South Africa gradually reduce agricultural support level.From 2005 to 2007,the percentage of South African TSE and PSE were not only lower than developed countries,such as the United States and the European Union,but also lower than China’s.Through studying South African agricultural support policy,the author puts forward some suggestions to perfect Chinese agricultural support policy.

Key words:South Africa； agricultural policy； agricultural support

从17世纪至20世纪初，南非先后经历了荷兰、英国近300年的殖民统治。1910年经英国议会批准，成立了南非联盟。1910—1994年，白人掌权的南非当局通过立法和行政手段实施了种族歧视与种族隔离政策。1994年南非进行了第一次民主选举，为弥补由于实行种族歧视和种族隔离政策对黑人造成的各种损失，农业方面南非政府在土地改革的基础上，针对黑人经营的家庭农场实行了一系列的农业支持政策。

1 民主选举后南非农业的基础政策

1.1 鼓励黑人发展农业经济的计划

为弥补种族隔离政策对黑人造成的各种损失，南非政府制定了一个 “鼓励黑人发展经济的计划”（Broad Based Black Economic Empowerment,BBBEE），通过该计划推动整个社会和经济政策向公平竞争的方向发展。农业方面，为促进黑人公平参与农业生产，2004年7月南非农业部和土地事务局推出了“鼓励黑人发展农业经济的计划”（AgriBEE）［1］，该计划的主要内容是南非政府通过对黑人农业生产者免费培训，提高黑人农业生产者的文化素质和农业生产技能。

1.2 土地改革政策

在南非种族歧视和种族隔离政策期间，白人剥夺了许多黑人的土地，这导致在1991年约占人口总数10%的白人却占据了南非87%的土地［2］。民主选举成功后，针对土地所有权严重扭曲的状况，南非政府实施了土地改革，其目的是归还黑人曾经被掠夺的耕地，促进黑人家庭农场的发展。改革方式具体有以下三种。

①土地权益归还。土地改革政策规定，1913年6月19日后，由于《种族隔离土地法》的实施而被剥夺土地权利的个人或社区，有权依据议会法案要求归还土地或要求等价赔偿。

②土地再分配。政府通过立法或采取其他措施，在尽可能的情况下，创造条件使公民公平的获得土地。即在土地改革政策的帮助下，处于劣势的黑人能够购买土地。

③土地使用权改革。过去由于种族隔离政策致使土地使用权没有得到保障的社区或个人，有权根据议会法案获得土地使用权的法律保障 （或获得相当的赔偿）。土地使用权改革的目的是使所有人在同一种土地制度获得土地使用权［3］。

土地改革政策成为民主选举后南非实行农业支持的基础。南非政府在归还黑人土地所有权的基础上，为促进黑人家庭农场的发展，缩小家庭农场（主要是黑人拥有的、生产规模较小，主要依靠家庭劳动力经营，生产现代化水平较低的农场）与商业农场（主要是白人拥有的、生产规模较大，占有较多耕地，主要依靠雇佣劳动力来经营，生产现代化水平非常高的农场）的差距，实施了以黑人家庭农场为主要支持对象的农业支持政策。

2 农业支持政策

南非实施农业支持的历史相对较早。1937年南非颁布的《市场法案》明确提出针对商业农场生产的食糖、葡萄酒等产品实行价格支持，这标志着南非农业支持政策的开始。随后经过了近60年的发展，特别是1996年《市场法案》取代1937年法案后，南非的农业支持政策发生了较大的调整，支持对象由商业农场为主转向家庭农场为主。以下按照OECD农业政策分类标准对南非农业支持政策进行研究。

2.1 对生产者的支持

（1）市场价格支持。

市场价格支持政策是农业支持政策中最常见的一种支持方式。政府通过设定目标价格来稳定农产品市场价格；当市场价格低于目标价格时，政府向生产者补偿市场价格与目标价格之间的差额；当市场价格高于目标价格时，政府关于市场价格支持的开支为零。虽然市场价格支持政策对稳定农业生产和农业生产者收入能够起到积极的作用，但是其有碍农产品自由贸易，是WTO《农业协议》规定的“黄箱”政策，属于被削减的内容。

南非1996年《市场法案》明确提出废除农产品市场价格支持政策（食糖等产品除外）。根据OECD对南非农业支持水平测算数据显示，2001—2007年南非一直获得市场价格支持的农产品仅有甘蔗；在此期间，曾获得市场价格支持的农产品有小麦、玉米、甘蔗、牛奶、牛肉、猪肉、羊肉、禽肉等。另外，1996年《市场法案》对政府干预农产品市场的行为作为严格限制，并规定每两年对政府干预市场的行为进行1次评价。总体来看，虽然市场价格支持开支占南非农业支持总开支的比重持续下降（2000年南非对市场价格支持的开支占其农业支持总支出的53%，2007 年下降到 25%［4］），但是截至 2007 年对“市场价格支持”的开支是仅次于南非的第二大农业支持方式“农业科研和推广”（OECD,2010）。

（2）信贷支持。

1994年以前，农业信贷局 （Agricultural Credit Board，ACB）是南非执行农业信贷支持政策的唯一机构，它负责对商业农场提供低于市场利率的贷款业务，信贷资金来自农业部的财政预算。

随着农业信贷支持造成的财政负担不断加重，1994年民主选举后，土地银行取代农业信贷局成为南非执行农业信贷支持政策的金融机构；土地银行主要的支持对象有农业合作组织、农产品营销组织以及个体农户等。土地银行的贷款利率低于商业银行的利率。土地银行利用自身收益来维持发展，运营的资金主要来自于金融市场。南非政府对土地银行给予的优惠政策是：土地银行不需要向政府缴纳税费和股息。

2002年南非政府颁布了《土地和农业发展银行法案》（2002第25号法案），该法案指出土地银行应该在促进“公平获得土地所有权，特别是帮助历史上曾经处于劣势地位的黑人获得土地所有权”方面提供金融服务。土地银行是在纯粹商业型运营的基础上向不同的客户（包括农村企业家）提供金融服务。作为南非金融机构，土地银行获得南非政府的授权，为农业扶持综合计划（CASP）提供服务。除了为商业农场和农业产业提供融资服务，土地银行还为土地再分配计划（LRAD）提供贷款服务。那些想购买耕地的家庭农场第一次可以得到土地银行的“特别贷款”服务，即：家庭农场主可向土地银行申请其所购耕地开支80%的贷款，贷款利率为10%（低于南非其他商业银行的贷款利率）。

另外，为促进农村地区发展，2005年1月南非政府批准建立“南非小额信贷计划”（MAFISA），其主要内容是：优先向小规模家庭农场的农场主、佃户、农村小企业家等涉农人员提供储蓄、信贷、保险等服务。

（3）税收优惠。

为促进农业的发展，民主选举之后南非政府制定了延缓征收农业税的支持政策。具体的征收方式为：将一年一次全额征收改为3年分批次征收，即：第一年征收当年农业税的50%；第二年除征收当年农业税的50%外，再征收前年农业税的30%；第三年除征收当年农业税的50%，前年农业税的30%外，再征收前年农业税的20%。另外，为提高家庭农场农业机械化应用水平，从2000年开始南非政府实行了“柴油退税制度”（Diesel Refund System），免除因农业生产使用柴油的燃油税金 （南非的燃油税率为31.6%）。2001年南非政府对农业生产使用燃料的财政支持为3.28亿兰特，2007年增加到4.93亿兰特（OECD，2010）。

2.2 一般服务支持政策

（1）农业科研和推广。

1990年南非政府依据《农业研究委员会法案》，在15个政府特别研究所的基础上组建了农业研究委 员 会 （Agricultural Research Committee,ARC）；1992年ARC正式从南非农业部分离出来，成为一个独立的国有科研机构，主要负责农业科研、技术推广和技术转让等工作。为满足小规模家庭农场对农业技术的需求，ARC设立了农村生计可持续发展部（Sustainable Rural Livelihood Division），通过该部门加强农业科研与家庭农场之间的联系。为避免对同一个项目出现重复研究的现象，ARC加强了与农业部、各省农业部门之间的联系，明确各自的研究项目，为及时掌握南非农业发展状况，南非农业部制定了 “经济研究和分析计划”（Program Economic Research and Analysis）。在每个季度里，“经济研究和分析计划”都为农业部门的决策制定者提供及时、准确的农业、经济和统计信息。南非的各所农业大学主要针对农业领域的基础性研究，教育部负责向农业大学和生物科学院划拨财政拨款。

目前来看，南非农业推广主要的服务对象是小规模家庭农场，服务的内容包括：农业生产方法，农产品营销方法、组织农民集体购买农业投入生产资料等内容。进入21世纪以来，南非在农业科研和推广方面的财政开支呈现出持续增长的态势：2001年南非农业科研和推广的财政支出为11.17亿兰特（当年南非农业财政支出的第二大项目），2007年增长到33.12亿兰特 （当年南非农业开支的第一大项目）（OECD，2010）。

（2）建立发达的农产品市场流通机制。

为促进农产品市场流通，南非农业部（DOA）制定了农产品贸易和营销发展计划。为此，南非国家农业市场委员会（NAMC）每年向农业部（DOA）划拨相应的支持资金，2000/01年划拨资金670万兰特，2006/07年增加到1160万兰特，年均增长率为9.7%（OECD,2006）。

另外，为提高南非农产品的国际竞争力，南非政府实施的支持政策有：①加强对农产品出口市场的研究，培养农产品国际贸易专家，建立农产品虫害、疾病监测和控制服务体系；2001年南非政府在农产品质量检测和检疫方面的财政支出为2.92亿兰特，2007年增加到6.84亿兰特（OECD，2010）。②建立农产品市场准入体系的同时建立出口市场投资援助框架；③加强信用保险公司为农产品出口企业提供贷款服务。④通过举办农产品交易会、组织农产品出口访问团等形式，增加南非农产品的国际影响力。⑤划拨专项资金对农产品市场及国际贸易发展趋势进行研究，向国内市场公开发布农产品市场信息。

（3）农业基础设施建设。

对农业基础设施建设的开支一直是南非最主要的财政支出项目。农业基础设施建设的财政资金主要来自两方面：国家财政；省一级政府筹集。农业基础设施建设的主要内容包括：修建农业灌溉设施、农业公共设备的更新或升级、建设农场围栏、建设大坝、建设向农户输水系统等。根据OECD的统计数据显示，2001年南非支持农业基础设施建设的开支为5.76亿兰特（占南非支持农业总开支的13%），2007年增长至13亿兰特 （占南非支持农业总开支的14%）［4］。

（4）农业用水政策。

由于南非的气候及土壤条件，能否实现水资源可持续利用成为南非部分地区农业持续发展的决定性因素。1998年南非政府颁布了《国家水资源法》（1998 年第36 号法案），明确提出解决缺水地区居民（尤其是家庭农场）的用水问题。

通常来说，南非的农业灌溉用水量约占其用水总量的60%（OECD,2006）。1998年南非水资源法针对农业用水主要提出以下五方面的内容：①优先考虑小规模家庭农场的用水；②终止河流附近居民自然拥有水资源的原则；③整合流域管理体制；④通过流域管理协会分散水资源管理；⑤终止对用水的价格支持［5］。1998年水资源法的实施，不仅改善了农村居民的饮水条件，也改善了家庭农场的生产条件和食品卫生条件。

3 农业支持水平

为履行从1995年开始生效的WTO农业协议，南非不断下调其国内农业支持水平。从总体支持水平占GDP的比重（TSE%）和对生产者的支持水平占生产者收入的比重（PSE%）两个指标看，1994-2007年南非农业支持水平总体上表现出持续下降的态势。以下运用OECD农业政策评价体系的主要指标，对南非农业支持水平的变化情况进行研究。

3.1 总体支持水平

从1994—2007年南非总体支持估计（TSE）、生产者支持估计（PSE）和一般服务支持估计（GSSE）的变化情况（见图1）发现：南非的TSE仅由生产者支持估计（PSE）和一般服务支持估计（GSSE）两项组成。1994—2001年南非TSE基本维持在50亿兰特左右。进入21世纪后，特别是2002—2007年南非政府明显加强对农业的支持力度，每年的TSE值均维持在100亿兰特左右。

具体从TSE的组成来看，1994—2001年南非生产者支持估计值（PSE）处于持续递减的态势（为履行WTO农业协议，南非减少了对贸易造成扭曲的MPS政策，而MPS是南非PSE的主要组成部分）；由于2002年土地银行加强了对农业信贷的支持，2002年南非PSE显著增长；2003—2006年PSE基本保持平稳，2007年出现较为明显的下降。另外，1994—2007年南非政府在调整PSE水平的同时，加强了对一般服务支持（GSSE）的支持力度，因此这一期间南非GSSE水平表现为持续增长的态势。

虽然南非执行农业支持政策的历史比较长，但是南非总体支持估计占国内生产总值比重 （TSE%）不仅低于美国和欧盟等发达国家（经济体），同时也低于中国（见图2）。1994—1996年南非的TSE%平均值为1.18%，低于OECD大部分成员国 （澳大利亚、新西兰和加拿大除外）和中国的TSE%平均值；2005—2007年南非的TSE%平均值下降到0.66%，低于OECD大部分成员国（除澳大利亚和新西兰）和中国。

3.2 生产者支持水平

生产者支持估计值占生产者总收入的比重（PSE%）是 OECD农业政策评价体系中衡量一国PSE对农业生产者收入影响的指标 。 从 1994—2007年南非、美国、欧盟和中国的PSE%的比较结果 （见图 3）发现，南非的PSE%水平一直低于欧盟、美国（1995 年除外）：1994 年南非PSE%为11%，而欧盟和美国分别 为 36%和15%；2007年南非的PSE%降为3%，欧盟为26%，美国为 10%；与中国相比，2000年以前南非的PSE%一直大于中 国 ，2001—2004年南非与中国的PSE%水平上下交替；2005年后随着中国支农力度的增强，南非的PSE%水平一直低于中国。

虽然南非的PSE%水平比较低，但是从南非生产者支持估计主要组成部 分——市 场价格支持（MPS）占 PSE 的比重看（见图 4）：1994—2007年南非MPS占PSE的比重呈现持续下降的趋势，1994年南非MPS占PSE的比重为97%，2007年下降为69%。1994—2007年南非MPS在PSE中所占比重持续下降的主要原因是为履行WTO《农业协议》，南非减少市场价格支持的结果。

3.3 消费者支持水平

从南非消费者支持估计（CSE）及其组成的变化情况（见图5）看出，1994—2007年南非的消费者支持水平（CSE）一直呈现负值状态；作为CSE最主要的组成部分，消费者对生产者的转移支付在1994—2007年间一直为负值，这说明南非一直实行市场价格支持（MPS）政策，即：消费者一直对农产品生产者有转移支付。另外，1994—2007年消费者的其他转移支付和纳税人对消费者的转移支付都为负值，这说明：①南非政府不但对消费者没有任何支持，反而对消费者征收农产品消费税；②南非消费者还有其他转移支付。持续为负值的CSE证实南非农业支持政策中的部分支持是来自于南非国内农产品消费者。

4 对我国的启示

4.1 优化我国小额信贷支农方式

南非信贷支农最突出的特点是：具体执行信贷支农政策的部门由政府财政拨款的农业信贷局转变为依靠市场融资的土地银行；政府在限定小额信贷利率的同时，对土地银行的优惠条件是免除土地银行纳税和股息。南非信贷支农运营模式的转变，不仅避免了信贷支农可能对政府财政造成的巨额负担，而且保障了信贷支农政策的顺利实施。目前，我国小额信贷支农机构由农村信用合作社独立承担逐步向农村信用合作社、邮储银行和民间资本成立的小额信贷组织等多机构共同执行的方向转变。小额信贷支农机构的增加虽然丰富了农户获得信贷的渠道，但是面对不同信贷机构参差不齐的信贷利率，是否实现信贷支农有待分析。为此，我国应借鉴南非经验，优化我国小额信贷支农方式，明确支农贷款利率，保证信贷支农效果。

4.2 完善以农户需求为导向的农户与科研机构衔接体系

南非农业科技推广的一个显著特点是：为满足小规模家庭农场对农业技术的需求，农业研究委员会（ARC）组建了沟通农户与农业科研机构的“农村生计可持续发展部”。这一机构起到了连接农户与科研机构的桥梁。农村生计可持续发展部通过及时收集、整理家庭农场对农业技术的需求，并向农业科研机构发布，引导南非农业科研机构有针对性的开展研究，对提高农业科技成果转化起到了积极的促进作用。目前我国的部分农业科技推广模式，如“政府主导型”、“公司加农户”等存在一个共同的问题是：这是一种填鸭式、单方面的推广，难以满足农户对农业技术的实际需求。因此，我国应借鉴南非经验，完善以农户需求为导向农业科技推广体系，提高我国农业科研成果的实际转化率。

4.3 加强农产品出口体系建设

农产品顺利流通是稳定农业生产者收入的重要因素，农产品出口是农产品流通的重要渠道。为保障农产品的顺利出口，南非政府在“培育农产品国际贸易专家”、“建立农产品市场准入体系”、“加强对农产品国际贸易研究”等方面加大财政支持力度。作为农产品生产大国，当前我国的农产品出口面对“技术性贸易壁垒”、“苛刻的农产品检验检疫规则”等制约，在人力方面，我国应加快培养农产品贸易实务专家；技术方面，提高农产品质量安全检验检疫标准。总之，通过加强农产品出口体系建设，提高我国农产品在国际农产品市场的份额，保障我国农产品流通顺畅，稳定农业生产者的收入。

4.4 加强农业基础设施建设

虽然代表南非农业发展现状的商业农场生产现代化程度非常高，但是南非依然把支持农业基础设施建设作为其财政支农的重点。建设大坝、修建农业灌溉设施、建设输送水系统等是南非农业基础设施建设的主要内容。在全球气候变暖对农业生产的影响逐步加强的背景下，如何提高我国农业生产抗击自然灾害的能力是一个亟待解决的问题。例如，2009年北方干旱、2010年春季南方干旱对我国农业生产造成严重影响的事实充分暴露我国农业基础设施薄弱的现状。因此，加强农业基础设施建设是促进我国农业可持续发展的一个刻不容缓的任务。

［1］MF Viljoen.South African agricultural policy 1994 to 2004:some reflections［J］.Agrekon,2005，44（1）：3-8.

［2］South Africa Department of Agricultural.Abstract of Agricultural Statistics［DB］,2009.

［3］李新烽.南非土地制度研究［D］.北京:中国社科院博士论文,2000.30-45.

［4］OECD.PSE/CSE 数据库［DB］.2010.

［5］OECD.Review of Agricultural Policies in South Africa［R］.2006.39-45.

（责任编辑迟凤玲）

South African Agricultural Support Policies and Its Enlightenments

Song Lili1，Ma Xiaochun2
（1.Institute of Agricultural Economics and Development,Chinese Academy of Agricultural Sciences,Beijing 100081,China；2.Distribution Productivity Promotion Center of China Commerce,Beijing 100006,China）

F323.3

A

国家社科基金“农业补贴政策的国际比较研究”课题（08BJY136）资助。

2010-07-14

宋莉莉（1980-），女，山西临汾人，中国农业科学院农业经济与发展研究所在读博士；研究方向：农业经济理论与政策。