关于地级城市数字化城管架构设计及模式选择的探讨

◎ 烟台市数字化城市管理监督中心 郭 滨

城市是人类创造的最复杂的人工与生态的复合系统。在突飞猛进的城市化进程中，如何紧跟时代节拍，践行科学发展观，摒弃传统城市管理模式的诸多弊端，以全新的管理理念和管理模式取而代之，全面提高城市管理水平，是历史赋予的责任，更是城市管理者面临的重大课题。对此，烟台市在建设数字城管新模式中进行了有益探索，取得了初步成效。

一、烟台市数字化城管信息系统架构设计和模式选择

数字化城市管理新模式，是采用现代信息技术构建的闭环信息网络系统，其精髓在于借助现代技术，整合管理资源，再造管理流程，是对传统城市管理体制的变革与创新。因此，其架构设计和模式选择作为数字化城管的灵魂，就显得尤其重要。

（一）系统架构设计

烟台市数字化城管信息系统建设，遵循“注重实效，力求创新”的原则，把建立“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理长效机制为目标，刚化市级监督指导职能，强化区域城市管理功能作为设计方针，依据建设部数字城管建设的7个标准和规范要求，将系统技术架构设计为：一个平台，一组数据库，一套数字城管专网，两个中心，一套管理信息系统，一套安全保障系统 ,一套标准规范体系（见图示）。

（二）模式选择

依据烟台市的体制优势和模式创新要求，将系统的管理组织框架定为“集中受理，分区派遣，区级处置，统一考评”。主要包括以下五个模式：

◇管理体制模式：两轴垂直，高位监督；

◇管理网络模式：分层构筑，条块结合；

◇信息采集模式：市场运作，统一管理；

◇案件处置模式：属地管理，分级负责；

◇绩效评价模式：双轨并行，内外结合。

二、烟台市数字化城管新模式的创新点

1、对“双轴制”进行了新探索

数字城管模式管理体制的一般设计原理为，在一个管理平台上设立监督中心和指挥中心，两个中心相互独立，监管分离，俗称“两轴平行，监管分离”。而烟台市的不同之处在于，实行“两轴垂直，高位监督”的管理体制。这主要得益于，一方面烟台市原有的城市管理体制优势，即从市到县（市）区基本上采用的是建设管理和城管行政执法合宿办公的管理体制。另一方面，从2006年起，有步骤地进行了“重点下移、管干分开、以区为主、属地管理”的城市管理体制改革，作业层面基本下移到区。与这一体制相呼应，在数字化城管的体制设置上，市级只设立监督中心，对系统流程的各个环节进行全程监督检查和综合评价，进一步强化和落实了市政府的政策指导和监督职能；在区一级只设立指挥中心，全面负责案件的派遣和处置，加强了区政府的管理和执行功能。这种双轴垂直的管理体制，既坚持了“双轴制”监管分离原则，又减少环节、提高效率、避免重复设置，节约了人财物力。

2、对“处置指挥权”进行了新探索

数字城管案件的派遣机制，一般采用按事、部件的权属实行按条条或条块派遣方法，由于专业管理部门职能交叉、多头管理和管理职责不明晰等原因，可能出现推诿扯皮、管理效率和质量下降等问题。为避免上述现象， 烟台市在设计 “双轴垂直、高位监督”管理体制模式的同时， 实行了案件处置 “属地管理”原则，就是将区政府及其指挥中心作为城市管理案件处置中枢，对于辖区内拥有城市管理部件、事件权属和管理责任的部门和单位实施处置指挥权。辖区内各级专业责任部门都自觉服从区指挥中心的统一调度指挥，按时完成案件处置及反馈任务。对于区指挥中心的这种指挥权，通过市级考核制度加以保证，从而使区政府在城市管理中的功能与责任进一步放大。

3、对资源共享进行了新探索

数字化城管信息系统，是一项包含多项信息技术的复杂工程，若能在系统建设过程中最大限度地实现资源共享，不仅可以缩短建设周期，节省建设费用，而且可以实现技术要素的优化配置，推进区域信息化进程。因此，烟台市在数字化城管建设中，充分利用现有资源，最大限度地实现了资源共享。其中，系统平台建在市政府数据中心；空间地理信息使用市国土资源部门的地理信息数据；视频数据与市公安交警系统实现联网；系统网络与烟台联通公司、广电公司共享；“12319”服务热线整体并入数字化城管信息系统等等，从而大大节省了建设投资，市、区两级系统建设一次性投入约2000万元，低于国内同等城市的系统建设费用。

4、对信息采集方式进行了新探索

数字化城管业务流程中的信息采集，既是其工作机制的起点，是发现问题和案卷建立的重要环节，又是保证案件真实结案，获取客观公正评价结果的核心节点，地位十分重要。在前期试点中，一般将城市管理部门的巡查或执法人员作为兼职的信息采集人员，也有的把下岗失业人员作为信息监督采集人员的主要聘用对象。上述做法可能产生两个缺陷，一是有悖于数字城管新模式“监管分离”的基本原理，使相关管理部门既当“运动员”，又当“裁判员”，致使运行和评价结果出现偏差。二是聘用“4050”人员，虽然可能增加部分人群的就业机会，但对数字城管这一全新行业而言，在其使用和管理上容易出现人员素质不适应、效率不高、管理难度增加等矛盾和问题，而随之衍生的工资、福利和事务管理问题使管理成本大幅增加。因此，经过技术经济论证，烟台市本着“管事不养人”的原则，采用市场化运作方式，经政府采购招标，招聘了四个采集公司，由市监督中心实行合同管理，将其工作报酬与所采集信息数量和质量直接挂钩考核。这样，不仅强化了市级平台“高位监督” 功能，而且通过对立案前的“信息采集”和处置后的“核查结案”两个重要环节实行全方位、全过程监控，又优化了“监管分离”的原则，提高了关键数据的真实性。并且，还减轻了人力资源管理负担和资金支出压力。

5、对网络构建方式进行了新探索

数字化城管新模式运行系统中，各种信息数据是靠网络完成和实现的，宛若维系肌体生存与成长的血管。因此，烟台市在建设数字化城管信息系统网络时，按照“分层构筑，条块结合”的设计思想，构筑了“市监督中心、区指挥中心、市直主管部门和街道办事处以及相关处置单位与社区居委会”四级业务网络，形成了纵横交错、无缝覆盖的数字化城管网络系统。同时将 “12319”服务热线整合于数字化城管信息系统，用V PN专网联结市直城管部门和区指挥中心。从而加快了市区融合和实施“大城管”的进度，完善和强化了数字城管的服务功能，实现了城市管理的全覆盖，为绩效评价体系的外评价提供了考核依据。

6、对绩效评价方法进行了新探索

数字城管运行情况的绩效评价，特别是评价结果的使用，是关系数字城管新模式是否具有生命力的根本性问题。对此，烟台市注重三个环节。

（1）优化考核体系

按照“定性与定量考核相结合，以定量为主；内评价与外评价相结合，以内评价为主”的绩效评价体系的设计原则，对区域和部门的考核中加入了工作量的元素，充分考虑到任务量大小对考核结果的影响。同时将“公众举报”、特别是“12319”服务热线投诉案件量与处置结果的分析评价纳入考核体系。“内外结合，以外促内”的设计思路，丰富了数字城管的管理范畴，拓展了数字城管考核评价的内涵，使绩效评价体系趋向科学合理。

（2）固化考核责任

按照建设部《绩效评价》标准，市监督中心负责对各区和市级以上部门和单位进行评价考核。区指挥中心则依据本区数字化城管物权和事权的行政管理职能分工，对街道办事处和相关责任单位予以考核评价。同时将对相关责任单位的考核与其上级主管部门考核紧密挂钩，激发其协调和督办的主动性，合力提高城管案件处置质量与效率。

（3）强化考核结果使用

对数字化城市管理的绩效评价结果，除定期向市、区政府和各级主管部门通报外，还将其纳入了市政府对各区的年度城市经济工作考核指标体系，为数字城管新模式的健康运行提供强有力的制度保证。

三、烟台市数字化城管新模式运行的基本效果

烟台市的数字化城管新模式2008年10月份通过国家建设部专家组验收，第一批试点在芝罘、莱山、福山和开发区实行。运行情况表明，烟台市数字城管新模式系统架构合理，技术路线正确，运行网络畅通，工作机制完善，基本达到了预期的设计目标，城市管理也随之发生了五方面新变化。

（一）受理案件大幅增加，问题发现机制基本建立。城市管理问题的受理变过去的被动应诉为主动发现，提高了工作的敏捷性。运行一年来，共上报城市管理问题信息31万件 ，立案20万件 , 与实行数字城管前年度相比，分别增加了44倍和84倍。

（二）案件处置标准提高，工作效率大幅提速。城市管理标准变过去的“单位定标”为严格按部颁标准执行，管理质量与效率进一步提高。据统计，通过按部颁《立案处置结案》规范对原执行标准重新修订，使19项部件处置标准提升幅度在3倍以上。

（三）结案率不断提高，人居环境进一步改善。城市管理案件处置变过去的“亡羊补牢”为未雨绸缪，处置能力大大增强。运行一年以来，共处置城市管理案件20万件，较去年同期处置数量增加了80倍。到2009年10月份，数字城管案件结案率达到了96%。

（四）城市管理意识普遍增强，管理水平进一步提高。各责任单位按照新模式要求，理顺工作关系，建立工作机制，成立专业处置队伍，变过去的“市民投诉要我管”为现在的“主动服务我要管”，管理的事业心和责任感普遍增强。

（五）长效管理机制开始建立，新的管理体制已成雏形。各责任单位均建立考核机制，变过去的“定性考核、自我监督”为主，为“定量考核、社会监督”为主，监督考核的科学性和实效性进一步增强，沟通快捷、责任明确、监督到位、科学高效的城市管理长效机制开始建立。

数字化城管是一项新生事物，需要在实践中摸索前行。但是，数字化城管科学的设计理念和正确的发展方向，昭示其一定会在优化人居环境，搭建和谐社会，推动城市管理可持续发展的进程中发挥越来越大的作用。