美国金融监管改革法案内容评析

巴曙松 吴 博

美国金融监管改革法案内容评析

The Comment of the U.S.Financial Regulatory Reform Bill

巴曙松 吴 博

2010年7月21日，经美国总统奥巴马签署，美国金融监管改革法案正式生效成为法律。这项法案全名为《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，是美国监管者和立法者对2007年爆发的金融危机全面反思的集中体现，被认为是20世纪30年代大萧条之后《格拉斯-斯蒂格尔法案》颁布以来，对美国金融业影响最为深远、对金融监管改革最为彻底的一项法案。

《多德-弗兰克法案》主要致力于解决金融危机暴露出来的主要问题，如防范金融市场系统性风险、限制银行的高风险经营、保护金融市场上消费者利益、增加衍生品等金融产品透明度等。其最终目的是维护金融系统整体稳定，防止类似本轮的金融危机再次出现。综观法案全文洋洋30余万字，具体条款超过1600项，其对美国金融机构、金融产品、金融监管部门改革的规定极为详尽，不愧被称为“推土机式”的金融监管改革。对改革法案内容和影响的深入了解，需要从具体条款的规定中才能得到最为直观的启示。本文通过总结美国金融监管改革法案的主要内容，并基于此对本次改革进行简要评论。

一、提高对“系统重要性”金融机构的监管标准

“大而不倒”的金融机构在金融危机中给全球金融市场带来了巨大风险和严重损失。因而法案针对资产规模较大、对美国金融体系可能带来系统性风险的“系统重要性”金融机构，设立了更为严格的监管标准。

（一）对“系统重要性”金融机构的认定

法案规定必须通过金融稳定监督委员会（FSOC）2/3以上的成员投票赞成，并经过委员会主席的投票确认，才能认定金融机构或其支付、清算、结算活动是系统重要性的。为此委员会要综合考虑以下因素：金融机构交易活动所处理的总的货币价值规模，尤其关注对资产规模在500亿美元以上的金融机构的严格监管；金融机构对其交易对手总的债务暴露程度；和其他金融机构之间的相互依赖关系或相互影响程度；经营失败对关键市场、其他金融机构或更广泛的金融系统可能造成的影响。

（二）对银行提出更高的资本金要求

一是提高系统重要性的银行及银行控股公司的资本金水平。要求将现行的资本金比例作为未来资本金要求的“底线”，也即银行和银行控股公司未来会面临更高的资本金要求。二是资本金质量的规定更为严格。要求银行不能将“信托优先证券”等混合型资本工具继续作为一级资本。三是规定银行监管者应建立顺周期的资本金分配机制。在经济扩张时期增加对机构的资本金水平的要求，而在经济紧缩时相应减少资本金要求。从而使银行的资本金水平与经济波动周期、进而与银行的风险暴露周期相匹配，防止银行“逆周期性”经营对金融稳定的冲击。

（三）“沃尔克法则”对银行高风险业务的限制

法案吸收了美联储前任主席、奥巴马政府经济顾问保罗·沃尔克（Paul Volcker）的建议，限制银行实体（包括存款机构及其分支机构和子公司）发起或者投资于对冲基金和私募股权基金。具体有两方面的限制：一是规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益，必须限制在基金所有权益的3%以内；二是规定银行实体在对冲基金或私募股权基金中的权益合计，不能超过其自身一级资本的3%。且规定银行实体不能从事与客户服务无关的自营交易，以降低银行投机性交易带来的潜在风险。

（四）避免“大而不倒”金融机构的形成和对其的救助

法案防止规模过大的金融机构给金融市场带来系统性风险，避免新的AIG那样“大而不倒”机构的形成并危及金融体系稳定。美联储可对资产规模在500亿美元以上的机构，提出更严格的资本金水平、杠杆比率、流动性管理等标准。而且要求单一银行在储蓄市场的占比不能超过10%，以限制银行机构规模扩张和集中度过高。具有系统重要性的金融机构要定期提交“葬礼计划”，以便在经营失败时可根据计划进行快速有序的关闭，降低消费者和市场带来的损失和风险。

法案也避免未来再对“大而不倒”的机构进行救助，尤其强调不再由纳税人承担这些机构的救助或者清算成本。对经营失败的机构，将必须通过有序的清算程序进行拆分清算，而不是继续得到美联储紧急贷款的救助。

（五）对陷入破产的系统重要性机构建立有序清算程序

对经营失败的系统重要性金融机构，其破产可能对美国金融稳定带来显著的系统性风险，将根据一个有序的清算程序进行清算。财政部可以任命美国联邦存款保险公司（FDIC）作为接收者，负责其清算拆分。而FDIC则必须保证：所有债权申请在公司股东权益之前得到满足；由公司股东和未担保的债权人承担破产损失；破产公司的管理层和有过失的董事被撤销；FDIC没有得到任何资产权益，也不可以成为破产公司的股东。

这些机构的破产清算成本应由机构本身而不是纳税人承担。FDIC可以破产公司清算资产预期回收金额为限，借出一定资金进行清算；而且在公司清算后的债务偿还序列中，政府处于优先地位，从而保障纳税人的利益不受损失。

二、加强对消费者的金融保护

法案通过建立专门的消费者金融保护局、增加公司治理中高管薪酬透明度等，力图使金融体系真正为消费者和投资者服务。

（一）成立消费者金融保护局

新建立的消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），专门致力于保护消费者的金融权益。CFPB是联储的一个分支机构并接受联储的资助，其独立的主管将由总统任命，并要通过参议院的批准。CFPB具有相对独立的权限，能自行拟定消费者保护法规，管理所有提供消费者金融服务的、资产规模超过100亿美元的金融机构（包括银行和非银行机构），及这些机构发行的按揭贷款、信用卡等金融产品，以保证消费者在购买金融产品时，不受隐性费用、欺骗性条款和欺诈行为等的侵害。CFPB还将设立一条新的免费投诉热线，以方便消费者投诉有关金融产品和服务的问题。

（二）完善公司治理和增加高管薪酬透明度

赋予股东参与董事提名的权力，促使管理层把重点从短期利润转移到长期增长和稳定性上来。增加公司高管薪酬披露的透明性，证券交易委员会（SEC）要求公司提供5年内高管薪酬和股票表现的对比图，以促使机构按照其金融业绩、而不是基于错误的会计信息来支付高管薪酬，恢复基于合理激励的薪酬计划。金融机构至少三年进行一次专门的股东投票，对高管薪酬和“金色降落伞”机制进行表决，使股东获得更多关于高管薪酬支付的话语权。

三、对衍生品等金融产品的规范和约束

本轮金融危机的导火线就是美国的“次级抵押贷款”市场，同时信用违约掉期（CDS）衍生品等尤其是场外衍生品交易，给金融体系和投资者都带来了巨大的风险和损失。因而法案限制过度的金融创新和过于复杂的金融产品的使用，达到金融监管对金融创新的合理约束。

（一）增加衍生品交易的透明度和规范性

法案加强了对场外市场（OTC）的风险管理，要求证券交易委员会和商品期货交易委员会（CFTC）颁布管制措施，对大部分能够清算的场外衍生品进行中央结算和交易所交易，从而将场外交易纳入到更为透明有序的场内交易，弥补危机前对场外衍生品过度放纵的监管漏洞。

法案还明确禁止银行进行衍生品交易活动，要求银行必须建立一个具有独立资本的分支机构，专门从事信用违约互换（CDS）等高风险的交易。银行可在最多24个月内终止所从事的高风险衍生品交易，或将其转移到分支机构。

同时授权CFTC增加衍生品市场的透明度，要求对互换交易价格进行数据收集和公开披露。对互换交易商等衍生品参与者，提出更严格的资本和保证金要求。

（二）对抵押贷款的改革

首先是对抵押贷款发放设立最低标准。要求发放住房抵押贷款机构，要明确借款者的收入和资产数量，确定借款者具有贷款偿还能力。其次要求资产支持证券的发行者持有其金融产品5%的权益，以避免发行者直接或间接地将产品信用风险进行对冲或者转移。从而一定程度上实现发行者和借款人之间的激励相容，防止发行机构私下做多或做空金融产品损害投资者利益，降低借款人面临的道德风险。另外还有一系列增加抵押贷款合理性、保护借款人利益的改革，如打击高息贷款、禁止提前还款罚金、增加贷方对利率和最大支付额的信息披露、对不负责任的借贷行为进行处罚等。总之，改革将使住房抵押贷款市场更加透明和规范，违约和欺诈风险将会得到更严格的监督和处罚。

四、填补对对冲基金等金融行业的监管空白

改革法案不仅完善了对保险业等行业的监管规则，更填补了原来对对冲基金、私募股权基金等“影子银行系统”以及信用评级机构的监管空白。

（一）对对冲基金和私募股权基金的监管

影子银行系统由于其特有的高杠杆比例、灵活复杂的金融产品和不透明的场外交易，容易累积金融风险；加之对冲基金等影子银行系统没有资本充足率和存款准备金等的约束，基本上处于监管真空。本次改革法案要求对冲基金和私募股权基金的投资顾问在证券交易委员会注册其身份，并将联邦管制的投资顾问的资产门槛从3000万美元提升到1亿美元。同时要求投资顾问提供他们交易和资产组合的相关信息，以供监管者对基金的系统性风险进行必要的评估。SEC对这些基金要进行定期的和专门的检查，并每年向国会报告保护投资者、维护市场完整性等的监管情况。

（二）信用评级机构

为了改变金融危机前后人们对美国信用评级的主观性、滞后性和非可信性的广泛质疑，法案规定在SEC中创建一个信用评级办公室（Office of Credit Ratings），拥有对信用评级机构进行监管和处罚的权力。对“国家认可的统计评级组织”（Nationally Recognized Statistical Ratings Organizations，NRSROs），至少每年要检查一次并公布结果。同时要求这些评级组织向SEC提交年度报告，对其内部控制的有效性等工作进行总结和评价。如果SEC认为一个评级机构没有足够的资源持续进行完整的评级活动，将有权延后或废除评级机构的资格。

对评级机构所采用的评级方法、历史评级记录等信息，都要求进行披露；在评级过程中应采用更为客观和可信的信息，而不仅仅采用被评级公司提供的信息。此外，还要求评级分析师进行专业资格考试，为减轻对信用评级的过分依赖而鼓励投资者自行进行信用风险分析，防止资产担保证券的发行者自行选择对自己评级较高的评级机构等。

（三）对保险业的监管

在财政部内部设立联邦保险办公室（Federal Insurance Office），负责监控保险业的各个方面，防止保险业的系统性风险。具体如，对保险业服务覆盖不周的社区如少数民族及中低收入者，促进推出他们能够负担得起的保险产品；协调联邦和州的对保险业的管制措施；改革对全国的超额保险和再保险的监管方式等。

五、对原有监管机构和职能的重构

本轮金融危机的重要教训之一，是金融监管从之前对分割的行业、单个的机构的风险进行微观审慎监管，转而关注可能影响整个金融系统稳定的风险因子，也即强调宏观审慎监管。改革法案通过对原有联邦监管体系调整监管结构、重构监管功能，实现对金融市场更为全面的监管覆盖，从机构职能上保证对系统性风险有效的宏观审慎监管。

（一）设立金融稳定监督委员会

改革法案专门设立金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSOC），负责认定具有“系统重要性”的金融机构，识别和监控金融系统中出现的系统性风险，协调多个监管机构之间的监管合作。委员会由10位成员组成，财政部长任主席，其他成员有美联储、证监会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、联邦住房金融局（FHFA）、美国信用社管理局（NCUA）、新成立的消费者金融保护局（CFPB）的长官，以及1位独立人士。还有5名无投票权成员分别来自联邦公报局（OFR）、联邦保险办公室（FIO）以及各州的银行业、保险业和证券业监管机构。

（二）改革联邦存款保险公司的职能

金融危机导致大量银行倒闭，这直接要求对美国的存款保险制度进行多方面的改革。首先在对存款机构的联邦存款保险公司（FDIC）中的保险进行测算时，将以存款机构的总资产（而不是有形资产净值）为基础进行估价。其次存款保险基金（DIF）不再以保险存款的1.5%为上限，也不再要求FDIC归还DIF中超过1.5%比例的金额。再次，针对一个确定会威胁美国金融稳定的流动性事件，FDIC将有权担保濒临破产的被保险存款机构及其控股公司的债务，但担保计划必须得到财政部的批准。

（三）对美联储监管职权多方面的调整

在本轮金融危机中，由于没有及时发现并妥当处置金融系统中的风险、在对“大而不倒”机构的救助中前后不一致等，美联储的表现受到广泛质疑。改革法案对美联储的监管职权进行了多方面的调整。

首先，联储的监管范围有一定扩展。在继续监管州会员银行和银行控股公司的同时，由于储蓄机构监管局（OTS）被废止并合并到货币监理署（OCC），联储的监管范围也还将扩展到储蓄和贷款控股公司。对资产规模在500亿美元以上的银行控股公司，联储有权对其设定更为严格的资本、流动性和杠杆率要求，以限制其对美国金融体系带来的系统性风险。

其次，联储的紧急贷款权将面临更严格的限制。联储必须保证紧急贷款只用于缓解流动性，而非救助濒临倒闭的机构，也禁止联储向无力偿还的借款者放贷。

再次，联储的货币政策等业务面临严格审计。美国政府审计局（GAO）将对金融危机时期的紧急贷款进行审计，并公布贷款细节。GAO还将要求联储定期披露紧急贷款、贴现贷款、公开市场操作等的详细信息，并拥有对这些信息进行审计的权利，以规范美联储的货币政策业务和金融监管权限。

同时，还从联储内部治理结构上提升监管的可信性。总统委派一名联储副主席，作为董事会的一员对监管和制度提出建议，并每半年向国会汇报。GAO也将指派联储董事，检查现行监管制度能否代表大众利益、有无利益冲突。

六、对美国金融监管改革法案的简单评价

（一）改革法案填补了诸多监管漏洞

如果说金融危机中对经营失败的金融机构的出资救助是特殊时期的应急式“处方”，那么金融监管改革法案就是希望建立起在长期能防范金融危机的“免疫系统”。对危机前后暴露出来的监管漏洞，如系统性风险监管缺失、对衍生品等的交易和创新监管不足、对影子银行系统的监管缺失以及对“大而不倒”金融机构监管和处置流程不当等，法案都提出针对性的改革措施。由此，美国金融监管体系从总体上吸收了金融危机的教训，做出防范类似危机的必要改革和调整。

（二）对小型机构进行豁免

从法案条款看，更为严格的金融监管标准只是对“系统重要性”机构而言的，而对于其他规模较小（如资产规模不足500亿美元）、对金融市场不会造成系统性冲击的金融机构则进行豁免。类似的豁免条款还有，对资产规模少于1.5亿美元的对冲基金和私募股权基金免除信息注册的要求；对资产不足7500万美元的机构，免除其提供高管薪酬和内部控制等的审计证明报告等。可见改革具有明确的监管目标，而非无区别地限制所有金融机构的创新和扩展。

（三）对建立统一监管体系进行探索

由于金融监管改革的核心目标之一，是对影响金融体系整体稳定的系统性风险的有效防范，这就需要实施跨机构、跨行业、跨市场的统一金融监管体系。法案在目前分业监管的基础上，通过建立广泛代表各个行业的“金融稳定监督委员会”，来统一和协调对整个金融市场的有效监管，对建立覆盖整个金融市场的一致的金融监管机制做出了初步尝试。

当然，作为金融业和监管者等多方博弈的结果，美国金融监管改革法案也不无遗憾。例如在政府监管权力扩大的同时，对美联储等监管部门本身的监督和问责制度明显缺失；改革对原有监管框架没有根本性的改变，部门间的多头监管情况等没有完全改观；混业经营和分业监管的矛盾格局依旧等。

由于改革涉及广泛，且具体措施的实施有最长三年的缓冲期，所以《多德-弗兰克法案》对美国金融业的影响在短期内还难以完全显现。但从中长期看，新的监管法案下，美国的大型金融机构不得不面临更为严厉和规范的监管规则，其经营模式将向传统低风险业务转型，通过高风险业务盈利的空间会受到制约，而风险管理水平和稳定发展能力会逐渐提高。美国的金融监管改革，为后金融危机时期的全球金融监管树立了新标杆，有望引导美国乃至全球的金融市场走上更加稳健有序的可持续发展之路。

栏目主持：薛谷香